对完善地质调查预算标准调整机制的探讨

■ 刘 涛

（中国地质科学院，北京 100037）

对完善地质调查预算标准调整机制的探讨

■ 刘 涛

（中国地质科学院，北京 100037）

我国地质调查现行预算标准体系存在一些问题和局限性。在地质调查试验测试方面表现为：计价模式较为单一，有失公允；现行预算标准未考虑仪器设备折旧费，试验测试预算标准普遍偏低；缺少试验测试仪器共享收费预算标准。在物探和化探方面表现为：现行预算标准修订频率较低，内容调整不及时；地区调整系数按地理位置划分不够合理；“不可预见费用”标准比例偏低；现行标准过于强调手段、设备等因素，弱化了人的“智力”因素；缺乏普遍适用性。完善地质调查预算标准体系的建议：(1)完善项目预算管理制度；(2)完善预算标准制度体系建设；(3)完善地质调查项目支出预算标准体系建设；(4)完善地质调查预算标准动态评估调整机制。

地质调查；预算标准；调整机制

0 引言

随着我国政府全面深化财政体制改革，国土资源地质调查项目预算标准在地质行业发挥着越来越重要的作用，预算标准的建设工作从中央到地方以及行业都给予高度的重视。

预算标准是申请地勘财政专项的依据，是合理分配项目资金、规范项目预算编制和支出、指导地质调查工作开展的重要工具。经过多年的探索，我国已经基本形成了较为规范化的地调项目预算标准体系。在地质调查项目的立项预算编制、项目可行性评价、项目设计审查等各阶段中，预算标准作为项目资金匹配的重要参考理论依据，得到普遍应用。从总体上看，地质调查预算标准覆盖面大，适用性强，水平基本合理，得到普遍认可，同时也规范了地质调查项目预算管理，提高了国家专项经费使用效果[1]。

1 地质调查预算标准体系发展现状

自1999年地质大调查启动以来，我国地质调查预算标准经历多次修订调整。多年来，中国地质调查局组织中国国土资源经济研究院国土资源预算定额中心（以下简称“国土资源预算定额中心”），在地质行业开展了全国性的地质调查预算标准研究工作，经过多年的资料收集和方法研究，最终制定了地质调查行业预算标准，并随着时代的发展不断地修订和完善。2007年起中国地质调查局组织大区地调中心及地科院、行业地勘部门开展预算标准跟踪调查评估，构建预算标准跟踪评估体系，完善定额标准动态调整机制，为地质调查工作的顺利实施和地质调查工作的可持续发展提供了重要保障。自跟踪评估组织体系启动以来，针对现行定额标准开展了使用情况跟踪评估工作，收集了项目实施基础数据和信息，促进了预算定额标准制定工作的科学化、规范化[2]。

1.1 财政事业拨付核算的地质调查预算标准发展现状

第一阶段，初创建立期（1999—2005年）。1999年随着财政体制改革的深入发展，地质队伍的组成结构也发生了巨大变化，地质调查预算标准的制、管、用的地位与作用越来越突出，原有的项目管理模式已不能满足地质调查项目管理的需要，需要探索新的项目管理方式，建立新的预算管理机制。项目实施费用，需要在人员、生产、材料消耗等基础定额和相应的技术经济参数基础上，通过一定的制定方法和制定程序出台相应的预算费用标准进行规范[3]。中国地质调查局组织中国国土资源经济研究院和项目实施单位，广泛收集地质一线工作中经费使用情况和普遍存在的问题，认真研究相关政策和地质调查技术发展对项目预算产生的指导作用，颁布了《地质调查项目设计预算暂行标准》（以下简称《暂行标准》），为地质调查项目的可持续性提供重要保障。

随着社会经济的发展和地质调查新技术、新方法的不断推广应用，为保持预算标准的科学性和合理性，预算标准也需要及时跟踪补充和相应调整。中国地质调查局分析总结《暂行标准》在项目实施过程中存在不足的基础上，于2001年颁布了《地质调查项目设计预算编制暂行办法》，对原预算标准进行补充修订。同年在地调项目设计审查阶段，发布了《关于修改地质调查项目设计预算标准的函》，对项目设计预算评审提供指导。在2003年的项目设计阶段，发布《关于修改地质调查项目设计预算标准的通知》，对当年的项目设计审查中经费预算问题进行规范，对标准水平进行修改和补充完善。

第二阶段，发展整合期（2006—2009年）。2007年，为了进一步加强地质调查项目预算修订工作，中国地质调查局组织中国国土资源经济研究院、六大区中心及中国地质科学院、地调项目承担单位，开展调研及野外数据采集工作，广泛收集地质调查项目承担单位一线基础资料，制定并颁布新的项目实施预算标准——《国土资源调查预算标准（地质调查部分）》。2007版《预算标准》作为国家首次颁发地质调查预算标准，具有权威性，至今仍在地质勘查各类预算编制工作和矿权评估相关工作中被广泛采用[4]。同年，中国地质调查局启动了预算标准评估动态跟踪调查工作，组织中国国土资源经济研究院及局属部分单位、煤炭地质总局、核工业地质总局等多家单位，开展预算标准评估工作。中国地质科学院根据自身的特色，在试验测试、新技术、新方法及综合研究方面，提出跟踪评估资料收集的方法并开展相关资料的收集工作。

2009年，中国地质调查局组织国土资源预算定额中心，全面收集和分析预算标准中的材料消耗、人员定额、装备配备等方面的基础数据，通过收集、整理、调查，综合分析预算定额技术经济参数，于2009年修订颁布了试用版本《地质调查项目预算标准》。试用版标准在地质调查行业被普遍使用。

第三阶段，调整完善期（2010年至今）。社会的发展带来国家对地质调查工作政策的调整，执行以往的预算定额标准已不能满足新的工作需求，中国地质调查局根据地质行业的新形势、新发展，结合地质调查工作的新特点，组织中国国土资源经济研究院修订预算标准中已过时或被淘汰的工作手段，新增新技术、新方法等工作手段，调整预算标准水平，于2010年立项阶段发布了《国土资源调查预算标准（地质调查部分）》。

1.2 全成本核算的中央地质勘查基金项目预算标准现状

根据地勘基金投向市场、资本化方式运作的特点，其不仅应包含地质勘查工作过程中的各种物资、劳动力消耗，还应当包括承担单位应取得的利润和应当依法缴纳的税金等合理成本。

2011年国土资源部制定颁布的地勘基金预算标准，采用完全成本的方式进行核算，在内容上不仅涵盖了人员福利费、设备折旧费等，还考虑了地质勘查工作过程中合理的利润率及应当依法缴纳的税费等因素。在使用对象方面，采取了较为灵活的调整机制，对于没有财政拨款的项目承担单位采用全成本预算标准核算，而对于财政拨款的项目承担单位则执行成本调整系数，体现了预算标准的公平性与合理性。

2 现行预算标准体系存在的问题及局限性

目前地质调查项目仍普遍使用的是2009年试用版本《地质调查项目预算标准》、2010年《国土资源调查预算标准（地质调查部分）》和《中央地质勘查基金项目预算标准》。随着社会经济的发展和地质工作技术的进步，预算标准在使用中的出现的问题和反映出的局限性越来越突出。在2014—2016年预算标准跟踪评估工作实践中，中国地质科学院根据自身特色，在试验测试和物探化探方面积极开展调研工作，广泛收集了地质工作一线科研人员关于预算标准评估的意见和建议，从中筛选、整理、分析，汇总比较集中的问题，针对预算标准调整修改提出相应的对策和建议。详细的调整建议和测算依据已形成文字报告递交给预算定额中心和中国地质调查局，此处不再赘述，下面就比较突出的几点问题做简单阐述，并针对完善预算标准体系提出建议。

2.1 地质调查试验测试方面

(1)现行预算标准计价模式较为单一，有失公允。比如试验样品测试，按样品单元数计量，标准不统一，现行分类较为模糊，部分标准不适用。样品测试价格普遍存在单项定额水平偏低、多项组合累加预算水平偏高的情况。具体而言，由于试验测试存在仪器开机运行费、人工费等固定成本，单项样品测试按现行标准测算的价格普遍偏低，但随着样品数逐渐增多，形成“规模效应”之后，分摊到单个样品的成本逐渐降低，因此按现行预算标准多项测试累加后的收费水平明显偏高，并且随着测试项目数的增大，偏离值逐渐增大。针对类似情况，有必要建立分段函数计价模式，测算方式为：预算标准=基础价+修正系数×项目数。

(2)现行预算标准未考虑仪器设备折旧费，试验测试预算标准普遍偏低。在跟踪评估工作中发现，部分单位实验室的测试仪器设备是由单位自有资金购置，设备后续的维修维护也没有财政专项资金支持。按照现行财务制度的要求，仪器设备的折旧费应计入试验测试的成本中。而对于大部分单位使用财政预算资金购置的仪器设备，在后期运行使用过程中也没有匹配相应的财政预算维修资金，仪器维修维护费用作为成本也应计入试验测试计费价格。因此，现行不考虑设备折旧费和维修费用的预算标准与试验测试实际成本相比普遍偏低。

(3)缺少试验测试仪器共享收费预算标准。暂时闲置的实验室仪器设备，根据承担的任务量大小可在仪器共享平台接受预约，安排项目组进行样品测试，针对此类样品测试暂时没有明确的预算价格标准，部分实验室各自执行自己的内部测试价格，影响了地质试验测试价格水平的标准化管理。

2.2 物探和化探方面

(1)现行预算标准修订频率较低，内容调整不及时。2009年地调局颁布的《地质调查项目预算标准》（试用），虽然在地质行业中使用非常广泛，但是由于人员工资、设备物资和原材料价格上涨等因素，导致项目设计预算比实际开支偏低，对项目承担者尤其对盈利性地勘单位以及承担地调任务的企业影响较大，按照现行预算资金标准较难完成规定的实物工作量。

(2)现行预算标准地区调整系数按地理位置划分不够合理，还应结合海拔、地区艰苦程度等因素进行重新细分。

(3)“不可预见费用”标准比例偏低。地质野外工作条件复杂，环境多变，自然灾害时有发生，比如受多轮强降雨天气的影响，野外工作很难向前推进，前期施工已经发生的一些费用可能在后期还会重复发生，导致实际工作量与预算偏离较大。环境因素增加了地质工作的不确定性，因此需要更灵活地配置“不可预见费用”的预算标准。

(4)现行预算标准过于强调手段、设备等因素，弱化了人的“智力”因素。地质调查工作，既有调查属性又有科学研究属性，具有较大的不确定性，尤其物探和化探工作除了需要开展大量的野外施工，投入大量的人力外，人的“智力”因素也占较大比重。因此在遵守预算标准严肃性的同时，在预算标准方面应当给予适当的灵活性，同时还要充分考虑人的“智力”因素。

(5)现行预算标准缺乏普遍适用性。《地质调查项目预算标准（试行）》主要是针对地质调查项目、矿产资源调查评价专项等财政预算项目的预算编制提供规范性的经费安排，《中央地质勘查基金项目预算标准（试行）》适用于全成本核算的地勘项目，包含了劳动成本耗费、必要的利润和应当依法缴纳的流转税等成本，不具有普遍适用性。

3 完善地质调查预算标准体系的建议

3.1 完善项目预算管理制度

从制度方面，完善预算标准管理体系，最直接的方式是简化项目管理程序，提升项目承担单位资金管理权限，提高科目之间调剂的灵活度，让项目管理和实施人员在项目推进过程中根据工作实际情况在权限范围内灵活调配资金。

3.2 完善预算标准制度体系建设

完善地质调查预算标准制度体系，着重需要研究制定出适用于不同地质行业类别和不同地质调查项目承担单位的预算标准，完善预算标准制度体系建设。

完善预算标准制度体系建设，要以国家财政预算管理体系、预算定额基础与价格理论为指导，以财政部门预算管理政策、地质调查项目预算管理制度为主要依据，研究制定全面覆盖地质调查工作的预算定额标准，构建和完善普遍适用的预算标准体系，进一步推进项目预算管理经费的公开、透明，为科技支撑和社会经济服务；通过健全完善预算标准体系，加快地质调查工作领域科学规范化建设，加强全社会对地质调查工作成效的监督，实现预算管理社会化。

承担地质调查项目任务的单位种类多样，根据单位的主体资格和设立资金的来源不同，大体可分为事业单位和企业两大类，由于各类项目承担单位在成本核算上不同，有全成本核算也有非全成本核算，计入成本的人员工资、设备折旧费等存在较大差异。对于事业费拨付的项目承担单位，预算编制时应采用2010版本预算标准，而对于全成本核算的单位，应采用考虑利润、应当依法缴纳流转税的全成本地质调查预算标准。因此在现有的地质调查预算标准的基础上，有必要根据承担地质调查项目单位性质的不同，制定普遍适用的地质调查预算标准，科学管理项目经费，合理匹配预算资金，有效促进地质工作顺利开展。现行预算标准应结合项目预算管理的实际，运用相关经济技术分析方法研究制定。

3.3 完善地质调查项目支出预算标准体系建设

(1)积极稳妥地推进地质调查预算标准动态评估工作，开展专项专题研究，广泛收集项目承担单位预算标准使用过程中的建议，制定预算标准修订和新技术、新方法预算标准跟踪评估动态调整机制平台。

(2)结合地质调查项目承担单位的性质，研究制定包含地质工作消耗的全成本、必要的利润率和应依法缴纳流转税的预算标准，以补偿这些项目承担单位在地质调查实施过程中的成本耗费，实现利润创收和可持续经营。

(3)通过开展广泛调研，完善预算制度和标准体系配套。根据地质调查项目实施的特点和工作需求，组织项目承担单位，明确具体任务、落实人员责任，建立相关的配套制度，以保障预算标准体系健全工作的科学、有效推进。

(4)合理解决地质调查预算水平和实物工作量匹配的矛盾。地质调查野外工作具有明显的工程施工特性，需要投入大量的仪器设备、机械装备、人员投入，随着市场供需价格因素的变化，地质调查项目实施过程中的人员工资、材料设备购进价格等也会随之发生变化，由于各地消费水平的不同、人员工资水平存在较大的差异，即使完成相同的工作量，在不同地区费用投入也会不同。另外，地质调查野外工作需要后勤部门、条件保障部门与项目管理部门协调配合才能完成，野外工作劳动投入与室内职能部门的劳动消耗也存在较大差异，单纯依靠统一标准衡量物化劳动和物资消耗较难实现公允。因此需要根据不同地区人员工资平均水平定额匹配项目人员经费，使实物工作量的量化与费用化计量相匹配。

3.4 完善地质调查预算标准动态评估调整机制

随着经济的发展，物价和工资水平的提高，地质工作耗费也随之增加，需要一套动态评估调整机制与地质工作实施相匹配，满足项目预算管理新要求。

国土资源调查评价项目支出预算定额的研制、使用、修订完善，对于加强国土资源调查评价工作是一项不可或缺的、长期的经常性管理基础工作[5]。通过开展预算标准使用情况跟踪评估，建立相关基础经济数据资料收集通道，探讨建立模型，为完善动态调整机制提供了相应的技术条件和理论支持，为实现预算标准健康可持续发展提供了技术支撑。在中国地质调查局的组织和支持下，国土资源预算定额中心及相关单位开展地质调查预算标准的理论研究，收集到的基础数据信息较为真实、合理、可靠，研究方法较为科学有效，为研制动态评估机制提供了基础经济数据。需要进一步完善预算标准动态调整机制，加强预算标准跟踪评估工作，建立数据点定时、定量采集数据的动态机制，健全地质资料基础信息反馈渠道和信息采集体系。

4 结语地质调查预算标准动态评估调整体系的建立、健全和完善，是保障地质工作可持续发展的一项重要的基础工作，既需要有国家相应的法律制度保障，也要有政府行政部门提供的组织保障和社会经济财政资金保障。应根据地质调查工作的特点和项目实施的需求，结合项目预算管理的要求，尽快修改完善现行地质调查预算标准，充分发挥部、局及项目组织实施和项目承担单位的作用，积极推进预算标准动态评估调整机制建设，建立预算标准动态发布平台，更好地为地质工作服务。

[1]王国丰,李丹.推进地质勘查经费匹配公平公正——对健全地质勘查预算标准体系的思考和建议[N].中国国土资源报,2010-04-09(07).

[2]陈光升,李兴武.地质调查预算定额体系构成及面临主要任务[J].中国国土资源经济,2013(12)：52-55.

[3]王国丰,孙玉科,张淑娟.从预算管理角度看国土资源调查专项资金管理[J].中国国土资源经济,2005(11)：19-21，48-49.

[4]刘丹,陈凯.探讨我国地质勘查预算标准体系现状[J].中国矿业,2015(S1)：75-80.

[5]李丹.国土资源调查预算标准研究进展综述[J].中国矿业,2010(9)：43-45，62.

On Developing Adjustment Mechanism to Improve Budget Standard for Geological Survey

LIU Tao
(Chinese Academy of Geological Sciences, Beijing 100037 )

This paper frstly analyzes some problems that we face in the current budget standard for geological survey. In terms of geological survey test, the problems are as follows: valuation model is relatively single, and this is unfairness; depreciation expenses for instruments and equipment has not been considered in the current budget standard; budgeted standard for experimental test is generally low; and budget standard for test instruments sharing fee is absence. As for geophysical and geochemical exploration, the problems we face are: the revision frequency for current budget standard is low, and content adjustment is not made in time; it is unreasonable that the regional adjustment coeffcient by the geographical positions; the standards for “unexpected expenses” is low; the current standard is overwhelming emphasis on means, equipment and other factors, and it weakens the person's intelligence factors, so it is lack of universal applicability. On account of this, this paper proposes that the improvements must be made to develop systems to manage the project budget, and budget standard. At the same time, both a budget standard system to underpin the expenditure of geological survey projects, as well as an adjustment mechanism dynamically evaluate budget standard for geological survey should be improved.

geological survey; budget standard; adjustment mechanism

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）08-0025-04

2016-05-11；

2016-07-01

地质调查预算标准使用情况跟踪评估(12120113024800-7)

刘涛(1986-)，男，广西壮族自治区桂林市人，中国地质科学院经济管理处会计师，大学本科，主要从事地质调查项目经济管理、预算标准研究等工作。