能源财税法定原则及其制度实现——基于《能源法》(征求意见稿)的规范分析

■ 曹 宇/李显冬

（1.内蒙古大学，呼和浩特 010021；2.中国政法大学，北京 100088）

能源财税法定原则及其制度实现
——基于《能源法》(征求意见稿)的规范分析

■ 曹 宇1/李显冬2

（1.内蒙古大学，呼和浩特 010021；2.中国政法大学，北京 100088）

2008年《能源法》（征求意见稿）向社会公开征求意见以来，其立法程序的推进没有如当初预估的那样乐观。2014年能源革命的国家战略定位又一次形成了推动能源立法的政治驱动。《能源法》（征求意见稿）重视能源财税制度的设置，确定了鼓励能源开发为能源财税政策的基本原则。能源立法需要正确对待作为财税法最高原则的财税法定原则，并力争在将要制定的《能源法》中着重凸显，进而将既有的政策驱动式的能源财税立法模式调整为法律主治模式。

财税法定；《能源法》；原则；制度实现

《能源法》作为能源立法领域的“小宪法”，已经逐渐得到业界认同。与“小宪法”的理论定位相对应，能源税收制度也须在能源法体系中占据应有的位置，以突显财税制度在能源领域的特殊性。《能源法》（征求意见稿）对此有相当的重视，其第十章“能源价格与财税”之下第九十一条明文确立了能源财税的基本原则。总揽“意见稿”之规定，能源财税的规制延用了粗线条式立法技术，在可操作性以及与其他部门法的协调方面，体现了其作为经济宪法的特殊规制模式，有必要进一步深入研究。

1 财税法定原则的制度意义

财税法定是财税法至为重要的基本原则，抑或是财税法的最高法律原则。所谓财税法定原则，系指财政领域的基本事项应由立法机关通过法定程序制定的法律加以规定。相较于更为熟知的税收法定原则，二者联系中有区别。所谓的财税法定主义，是指税法主体的权利义务必须由法律加以规定，税法的各类构成要素皆必须且只能由法律予以明确规定；征纳主体的权利义务只以法律规定为依据，没有法律依据，任何主体不得征税或减免税收。鉴于历史源流以及显著作用，税收法定原则往往被认为是财税法领域的“帝王原则”。

财税法定原则在产生和发展的初期其实主要表现为税收法定，财税法定为社会经济发展到一定程度后税收法定原则补充性升级之后的结果，就其构成而言包括收入法定、支出法定以及监管法定三个层面，兼具范围的广泛性与深度的立体性。从发生学的角度而言，财税法定原则的确立是财政收入的正当性依据，尤其税收的无偿性使得私人财产无偿地转化为公共财产的过程需要充分的法律基础。就本文而言，限于篇幅的局限以及讨论的集中，仅从财税收入法定的角度重点展开。

2《能源法》（征求意见稿）中财税法定原则的规范现状与存在的问题

2.1 能源财税立法的基本内容

能源财税制度得到了《能源法》（征求意见稿）的特别重视，征求意见稿第十章专章规范“能源价格与财税”，其第九十一条特别就能源财税政策基本原则予以说明。此外，《能源法》（征求意见稿）第九十六条（能源税收激励）、第九十七条（能源税收限制）、第九十八条（能源资源税费）、第九十九条（能源消费税）以及第一百条（财税政策的适用）等若干条文，就促进能源合理开发利用、鼓励开发的能源财税政策予以专门化处理。

2.2 能源财税立法的基本目的

《能源法》（征求意见稿）第一条开宗明义地提出了我国能源法的立法目的，其中“构建稳定、经济、清洁、可持续的能源供应及服务体系，提高能源效率，保障能源安全”是《能源法》制定的重要指向。具体到能源财税的基本政策，“促进能源合理开发利用”则成为财税制度设计的重要目标。

发挥市场作为资源配置的决定性作用，决定了能源革命的核心在于体制革命，而体制革命的关键是能源领域计划经济向市场经济切换的制度转轨。2014年中央财经领导小组第六次会议明确我国的能源体制革命需要“坚定不移推进改革，还原能源商品属性”，而“构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制”则成为还原能源属性并推进改革的具体思路。我国能源领域的市场化改革阐释了通过倡导公平竞争，以发挥市场配置资源的优势，进而破题能源体制改革的设计逻辑。

能源体制市场化的改革，需要通过公平竞争以发挥市场优化配置资源的决定作用，从而促进能源的合理开发与利用。如此意义之上，能源财税政策与公平竞争的目标指向具有共同性。能源行业的自然垄断特性，一定程度限制了市场配置资源优势的发挥。能源财税政策作为重要的调节工具，可以在一定程度上削弱或者消除能源行业自然垄断产生的限制竞争的消极后果。通过具体的财税制度设计引导能源市场的公平竞争环境，进而发挥能源领域市场机制的优势作用。换言之，“促进能源合理开发利用”需要通过保障能源市场公平竞争予以实现。不论是能源税收激励，还是能源税收限制，抑或能源资源税与能源消费税的设置，均是维护公平竞争的经济制度抓手。

2.3 能源财税立法的可能问题

《能源法》（征求意见稿）作为规制能源开发的综合性立法，较为全面地回应了能源开发中既有困难的问题意识，突出地反映了“促进能源合理开发利用”的立法考量。但不可否认的是，诸如“国家鼓励/采取/加强/实行/保护……”等立法表达，或者“国务院/各级人民政府会同有关部门……”或“具体办法由国务院/各级人民政府……”等授权规范往往可能使得颁行的《能源法》面临操作性欠缺的质疑，而以往的教训确实印证了这样的担心。例如，“征求意见稿”第九十八条（能源资源税费）规定，在问题意识层面，这一条规定抓住了当前能源财税立法中的关键节点，是一种接地气的回应。或有批评者会认为，从可操作性与实效性的角度考虑，条文仅仅停留于宣示性的阶段，但这恰恰是未来的《能源法》所应发挥的正确功能，也是其作为“经济宪法”之重要构成要素。需要说明的是，能源法层面的宣示性或者指引性规范需要部门法的具体实践方可形成系统的制度，并发挥应有作用。如此，从广义的能源立法的角度而言，对应能源法规定的系统性适应性调整将是继续深入研究的重点。

3 能源财税法定原则的确立以及理由

3.1 既有财税法定规则不足引发的功能错位

3.1.1 既有财税规则配置难以形成法治化体系

能源财税“法定”的缺失直接影响到国家与矿业权人、中央与地方关系的合理调整，能源开发中的各方利益相关主体之间的权益配置难以定型化，导致财税规则的创制体现为动态的各方博弈的结果。

正是由于“法定”的不足，在财税立法权与征管权配置方面，都存在“主体错配”的问题。具体到能源开发的财税体系构建方面，财税制度的设计既受到特定历史背景的旧限制，又承载有财税改革的新使命，使得“法定”的缺失尤为突出。旧限制与新使命交错式汇通于既有的能源财税规则，尤其是将改革的法律表达嫁接于原有体制之上而产生排异，导致能源财税规则的原本功能一再地进行适应性调整，进而产生稳定性缺乏以及权威性不足的表象。

以与《能源法》紧密相关的《矿产资源法》（1996）为例，该法确立了矿产资源有偿使用制度，形成了以资源税和资源补偿费为核心，矿区使用费、矿业权价款及石油特别收益金等为补充的能源财税体系。在传统能源主要是矿物能源的情况下，这自然影响到我国能源开发的财税体系架构。尽管既有的能源财税法治体系已见雏形，但其体系设置尚不完备，所有者权益保护不足，税费设置重叠导致的重复征收以及概念界定不清、征收主体不明确等诸多问题尚待解决。充分合理地发挥能源财税制度的应有功能，促进能源利用开发依然任重道远。

3.1.2 既有财税法定规则不足引发的制度异化

税收属于能源资源税费体系中的一环，财税法定无疑将对整个能源税费体系的架构产生影响，呈现为不同样态的税、费、金的法定化与固定化将对我国能源税费体系建设产生积极的促动。

(1)矿业权价款已经异化为增加财政收入的重要手段。现行法规范体系内设置的矿业权价款，其实际运行已经超越了原本预设的填补国家勘查活动成本的范畴。其中，没有国家投资勘查仍然要缴纳矿业权价款与预先收取均已经展示出常态化的趋势。现行的能源财税立法中，“价款”一词并非严格意义上的法律术语，不属于财税法学中税、费、金三种基本收益形式中的任何一种。

(2)能源费体系中，国家所有者利益没有受到应有的重视。依照我国《矿产资源法》中关于征收矿产资源补偿费的宗旨和目的要求，矿产资源补偿费构成中应包含用于补偿矿产资源耗竭的重置资本和国家资源性资产收益这两项基本内容。现行规定中的资源补偿费没有将国家所有者利益凸现出来，导致财政法学意义上的“租（金）”与“费”的混同。

(3)资源税与价款重复征收难保公平。我国资源税具有了普遍征收和调节级差的双重功能，既体现了矿产资源的国家所有权，又对矿山企业因自然禀赋差异取得的超额利润在一定程度上加以调节。鉴于“法定”的不足，现行法中的资源税与矿产资源补偿费在收取依据方面存在一定程度的重叠。资源税的从价征收直接导致了部分收益的多重征税。针对石油开发面临矿产资源补偿费、石油特别收益金以及资源税三重征税的窘境，2014年财政部与国家税务总局联合发文（财税〔2014〕73号）将“原油、天然气矿产资源补偿费费率降为零，相应地将资源税适用税率由5%提高至6%。”

综上所述，仍存的弊端一定程度引发了各制度运行的混乱，难以有效地发挥制度设计的目的预设。

3.2 能源立法坚持“财税法定”的基本理由

3.2.1 能源财税法定是全面深化改革的基本要求

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》史无前例地明确税收制度改革需要“落实财税法定原则”并“完善税收立法”。我国当前能源开发管理中的核心问题，本质上聚焦于利益分配规则的设置。财税制度的应有功能无疑指向利益分配规则的内容以及效果。如此意义之上，“在推进法治中国建设的进程中，须解决影响税收法治的各类突出问题，其中最为急迫和首要的，是真正落实财税法定原则”。

鉴于我国改革初期税收立法采取的授权立法基本策略，部门立法的弊端尤为突出，甚至某种程度上阻碍了税收法治的建设。能源财税立法采取“法律授权，法规与规章细化的固有立法模式”确实难言合乎现代财税法治的基本精神与具体要求。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为能源财税立法的模式选取与立法技术提出了明确的指向，财税法定的落实已成为当务之急，并且获得了政治层面的积极认可与有序推动。

3.2.2 能源财税领域的改革要求“于法有据”

2014年，党的十八届四中全会公报明确说明“重大改革应于法有据。实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。”此举阐释了改革与立法的关系步入新的阶段。传统的政策驱动式的改革模式需要适应新的于法有据式的改革模式。之所以要求重大改革要做到于法有据，应当认为是由于改革要有一个群众基础，要有一个法律基础，要有一个人民意志的表现，这样的话我们才能推行改革。

作为能源领域“小宪法”的《能源法》的制定，实质上是能源体制改革的法制供应要求。所以要紧紧围绕“改革应于法有据”这一要求，完善《能源法》（征求意见稿）的修订工作，以合法性作为《能源法》制定的重要检验指标。具体到能源财税立法的范围，财税法治的实现程度与我国改革发展中出现的困局和诸多难题有着内在的关联。能源财税规则的设计需要在既有法律规范的框架内严格制定，这样才能改变现行法既存的那些尚未得到法律修正的、使得能源财税立法进退维谷的现实状态，使其通过《能源法》的颁行真正得以解决。

3.2.3 能源财税立法应突出“法定”为先

(1)财税法定不足导致税费金为核心的能源财税制度错位。依据问题导向的基本思考路径，能源财税立法的缺失与混乱，一定程度上也是财税立法问题在能源财税范围内的延续。税费金为主体的能源财税制度缺乏“法定”的界限，容易诱发制度或者规则之间的越界与倾轧。因此，“法定”各项财税制度的边界与功能是处理其相互之间外部关系的重要途径，而各个制度范围内的核心要素也有待“法定”予以固定。

(2)新修订的《立法法》明确财税法定。2015年3月15日，全国人大十二届三次会议通过对施行十四年之久的《立法法》的修订。《立法法》第8条明确将税收制度列为“只能制定法律”的事项。鉴于《立法法》修订阐释的最新动向，能源财税立法亦需要及时适应。此次《立法法》的修正使得我国财税立法领域中固有的授权立法模式受到质疑，已经出现“对既往税收授权立法的清理可以在2020年之前通过人大的立法解释形式来完成”的呼声。

3.2.4 能源财税法律规范的体系定位

财税法是一个涉及众多法律部门的综合法律领域，是《宪法》《行政法》《民法》《刑法》《经济法》《诉讼法》《国际法》等法律部门中涉及财税问题法律规范的综合体，不隶属于任何现有的部门法，而是一个采用独特划分方法、在某种意义上与现有部门法相并列的相对独立的法律领域。故而才被与《反垄断法》和《预算法》以及《破产法》等一样，归入宪法性法律规范子系统，称之为“经济宪法”。《能源法》（征求意见稿）所涉财税问题的处理条文亦属于此等意义之上的财税法，或者可以理解为广义之上的财税法，当然依据法律规范系统论亦可被视为是“经济宪法”的子系统。既然作为财税法的内容构成，有必要遵从财税法定这一统摄财税立法始终的基本原则，充分发挥财税立法的应有功能。

4 能源财税法定的制度实现与注意问题

4.1 《能源法》的“经济宪法”功能：维护竞争

4.1.1 《能源法》作为能源领域的竞争法

只有自由竞争才可以实现优胜劣汰，优化资源配置，确保市场经济生机勃勃。能源的稀缺性以及不可避免的运输瓶颈等行业特性决定了能源市场通常不存在完全自由化的市场，试图通过完全市场化实现充分竞争的愿景几乎无法实现。从功能主义的角度着眼，能源法的出现正是以限制能源领域的垄断作为出发点。从某种意义而言，国际通行的能源法更多地展现了能源监管法的角色与定位。

《能源法》在能源领域限制“限制竞争”，禁止能源企业滥用独占支配地位，并规制公权力对弱化或取消竞争的兼并的监控，成为“能源领域的经济宪法”。《能源法》作为“经济宪法”的重要组成部分，其基本理念与内容结构，自应与当前先进的国际竞争法律规范系统接轨，通过对垄断协议、滥用市场支配地位和经营者集中三类主要垄断行为的规制，构建反垄断法体系的基本框架。其中，能源财税制度的设计成为能源领域反垄断，或者说促进竞争的制度载体。

4.1.2 以《能源法》保障能源基本经济制度和原则

从形式意义出发来理解“经济宪法”，即“经济宪法”是指所有包括经济内容并对经济制度进行规定的宪法规范。经济宪法所涵盖的内容极其重要，因为经济宪法优先适用于普通法上的经济公法规定，而且对法律适用过程中的法律解释也有重要影响。

《能源法》所预设的具有制度创新蕴意的立法目的，使得《能源法》寄托着太多不能承受之重，以至于其制度架构从一开始就陷入同现行制度的冲突之中，进而导致《能源法》的立法过程举步维艰。功能预期层面，《能源法》立法不仅仅是能源领域的综合性立法，同时需要发挥宏观管理和对单行立法之间加以协调的作用，即意味着对其他单行能源立法在“拾遗补缺作用”之外，更具有促进市场真正在能源领域起到决定性的“母法”作用。

4.2 能源经济利益分配机制的法定化

4.2.1 能源领域财税规则与制度应当定型化

具体到能源财税立法这个相较于能源法更窄的论域之内，《能源法》（征求意见稿）设计的能源财税条文无疑也同能源法一并肩负着宏大的使命，既要承载能源领域财税法治建设改革的使命，又要负担统领能源财税立法协调单行能源财税立法的应有功能。有鉴于此，重大改革于法有据的政治要求，以及财税制度只能由法律规制的立法要求，迫切需要能源财税领域的确立并落实“法定”优先的应对思路。

财税法定不仅仅是《能源法》的基本财税政策，更是需要联动性反应在散落于其他法律法规中的能源财税规则。尤其是《矿产资源法》以及配套规定中，需要从规范税费金的称谓出发，实现税费金各归其位，实至名归。

至于能源税费体系如何构建？国家作为所有者的收益应如何保障？能源税费收入在地方与中央之间如何分配？此等问题确实也是停留于提出问题阶段。如何创设新的规则以及如何同既有的相关能源财税法规衔接等问题有待进一步地展开。诚然，《能源法》并非医治所有中国能源问题的良药，也不可能包治百病。但如何促进《能源法》与相关法律的协调，有效地回应实践中的问题确实是《能源法》制定不可回避的问题，更是为其他单行法或特别法实施提出“新颁布的一般法”的衔接适用问题。

4.2.2 能源财税法定原则要求厘清税费金的功能

能源财税规则的设计需要遵从财税法定这一财税法领域的最高法律原则。从国家二元角色的区分着眼，不论是国家作为所有权人的收益，还是作为管理人的收费或者收税都应当通过财税法定的方式将其权力限定在法治的框架之内，防止公权力的肆意而导致的对既定规则的越位。从矿业权人的角度着眼，其合法的权益需要财税法定规则的切实保护，避免公权力越界而造成的对民事合法权益的侵蚀。毕竟，非法定的规则设计标准充满了有权机关的意愿，税费金等财税规则无法践行其应有的制度功能，甚至容易异化为限制竞争、侵害权利的消极效果。

能源税费制度的设置事关多元利益主体的纠葛，科学合理的税费金设置也正是“税费金各归其位”的根本要求。

其一，引入矿产资源权益金制度以代替矿产资源补偿费，归还资源补偿费的应有功能，将国家收益以专门的权益金制度加以固定。如此调整可以同《能源法》（征求意见稿）第九十九条“国家建立和完善能源资源税费体系，保障国家作为能源资源所有者的应得收益”形成联动效应，使得能源立法中的财税规则设计具备实现的制度抓手。

其二，以“矿业权出让费”取代现有的“矿业权价款”，一方面纠正“价款”这一非法学专业用语带来的表达困惑，另一方面可以更清晰地阐释这一制度设计体现的本质。

其三，探矿权使用费与采矿权使用费正名为“矿地使用费”，如此设计既符合国土资源主管部门按照面积征收的合理性，又符合国际能源立法中财税规则的通行设计。

其四，体现级差地租的资源税继续保留，从而实现绝对收益与资源税实现级差收益的互补协调机制。

综上，我国的能源财税法治体系建设需要形成以权益金为主、资源税为辅、特别收益金为补充的新的能源财税法律规范系统，并以财税法定的方式予以固定，从而纠正既有制度中能源开发相关税费设计中存在的定位模糊与功能错位。

5 结语

《能源法》作为规范能源开发的“小宪法”的功能预设决定其涵射内容的综合性。其中能源财税制度作为维护能源市场公平竞争的制度抓手已经得到了《能源法》（征求意见稿）的应有重视。能源财税法律系统的构建既受到特定历史背景的旧限制，又承载有能源体制改革以及能源财税革新的新使命，使得“法定”的缺失尤为突出。现行法框架范围内的能源财税制度更多地依赖于政策层面的适应性调整，如此“缝补式”的应对终究导致了能源税费体系混乱，进而产生制度功能的异化。

政策驱动式的能源财税规制模式传统以及既有的能源财税制度的法定缺失，需要突出财税法定原则在能源财税立法中的作用。具体到《能源法》的设计，能源财税法定的立法表达应以具体条文直接明示的方式彰显财税法定原则，在坚持既有的鼓励开发财税政策基本原则基础之上增加财税法定的立法表达。

财税法定不仅仅是《能源法》的基本财税政策，更是需要联动性反应在散落于其他法律法规中的能源财税规则。能源财税法定除却在能源法中加以突出之外，需要从《矿产资源法》《煤炭法》等单行法的角度予以体系性地调整。

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The Legality Principle of Energy Taxation and Its System Establishment: Normative Analysis Based on "Energy Law" (Draft)

CAO Yu1, LI Xian Dong2
(1. Inner Mongolia University, Hohhot 010021, China; 2. China University of Political Science, Beijing 100088)

Since "Energy Law" (Draft) was promulgated for public comments in 2008, the progress of legislation was not as optimistic as expected originally. The national strategy in energy revolution formed the political drive to promote energy legislation once again in 2014. In "Energy Law" (draft), the energy taxation system has received great attention, and encouraging energy development is set as the basic principle of energy taxation. The legality principle of taxation needs to be considered properly in energy legislation, which is the highest principles of "Taxation Law". It should be refected prominently in the formal "Energy Law". Thus, the existing legislation mode of energy taxation droved by policy will be converted into the mode droved by rules of law.

the legality of taxation; "Energy Law"; principle; system establishment

DF467.1；F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）08-0010-05

2016-06-12；

2016-06-29

司法部2015年度国家法治与法学理论研究项目（15SFB5025）

曹宇（1988-），男，内蒙古自治区鄂尔多斯市人，内蒙古大学讲师，法学博士，主要从事矿产资源法研究工作。