关于创立矿产资源法学的思考

■ 付 英

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

关于创立矿产资源法学的思考

■ 付 英

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

矿产资源法学属于部门法范畴，是民法学、行政法学和经济法学相互融合的产物，是自然资源法学的一个分支。矿产资源法学与矿产资源法既有区别又有联系。矿产资源法学包括矿产资源法的内涵、体系、效力和实施等内容。矿产资源法具有大陆法体系的特征，国际上看，世界上绝大多数国家采用的是矿业法；历史上看，我国矿产资源法与历史传统渐行渐远。在矿法定位上宜坚持《资源法》定位，其下一步修订内容包括增设“矿产资源保护”一章，以及完善“矿业权”“地质资料和矿产资源储量”“地质环境保护”“矿产资源税费”等方面。

矿产资源法学；矿产资源法；内涵；体系；效力；实施；比较

矿产资源法学是以矿产资源法及其相关的经济管理关系为研究对象的一门法律学科。随着矿产资源法理论与实践的发展，矿产资源法学逐步成熟，进入创立阶段。应该说，以往在学界或业界针对涉矿的法律文本和法律问题、矿产资源法律法规体系、矿产资源法修订及其配套法规建设等方面进行研究的人很多，但从学科的视角，对矿产资源法进行系统研究的很少，迄今还没有见到这方面的专著。

1 矿产资源法学的地位

矿产资源法学在我国法学体系中的地位，可从三个方面予以阐述。

第一，矿产资源法学属于部门法范畴。从法学方法论视角看，它是关于对法律规范理解与适用的法学。这既不同于以法律规范的形成、适用、效力等规律为研究对象的法学，也不同于以蕴涵价值导向与价值判断为主要特征的法学[1]。部门法依其在社会中的基本价值取向的不同分为社会政治秩序法、社会经济秩序法和社会保障法三种类型[2]。矿产资源法学应属于社会经济秩序法这一类别。

矿产资源法学，主要以部门法的内涵、体系、效力及实施为研究对象，着眼于对具体的、有效的法律范畴的理解、适用的角度来进行考察。

第二，矿产资源法学是民法学、行政法学和经济法学相互融合的产物。民法是调整平等主体的自然人、法人、其他组织之间的财产关系和人身关系的法律规范的总和；矿产资源法是调整矿产资源所有者与使用者之间的财产权益关系，以及作为民事主体的矿产资源使用者之间经济关系的法律规范的总和。因此，矿产资源法学与民法学有着密切的联系。

行政法是调整行政关系和监督行政关系的法律规范的总和；矿产资源法是调整矿产资源管理者与勘查开采主体及其他管理相对人的行政关系和监督行政关系的法律规范的总和。因此，矿产资源法学与行政法学有着密切的联系。

经济法是调整经济关系的法律规范的总称。矿产资源法是调整地质勘查生产、矿业生产（再生产）过程中行政管理者与矿业权人、社会利益相关者之间的各类经济关系的法律规范的总称。因此，矿产资源法学与经济法学有着密切的联系。

从世界各国矿产资源法的历史演进过程看，矿产资源法是从重视矿产资源财产关系的调整为出发点，逐步发展到公权力对矿产资源财产关系的干预，以及加大对矿产资源保护和管理的力度[3]；而我国矿产资源法则是从矿产资源行政管理和经济关系为出发点，强调矿产资源的保护与合理利用，逐步重视矿产资源的财产属性的。

由此可见，矿产资源法学与三大法学之间具有关联性和相融性。

第三，矿产资源法学是自然资源法学的一个分支。自然资源法，是指由国家制定的并由国家强制力保证实施的，调整有关自然资源的调查、开发、利用和保护的社会关系的法律规范的总称。

在人类社会的早期，自然资源被认为是自然物，可以任意开发利用。但随着人类生产力水平的提高，自然资源的经济价值和社会特性得到体现，法律开始对由此产生的社会经济关系进行规制，自然资源也就成为法律物进入法的调整范围。最初，自然资源属于民法上的物，从属于民法。伴随人类对自然资源的掠夺和生态环境的破坏，国家需要对自然资源的开发利用进行干预，自然资源法开始从民法中分离，并以行业管理和资源管理为主要内容，以单行法为主要形式（如矿产资源法、土地管理法等）。自罗马俱乐部提出可持续发展思想以后，促使自然资源法坚持自然资源利用和保护并重原则，开始强调对自然资源进行整体的、综合的法律调整[3]。

由此可见，矿产资源法学是自然资源法学的一个分支。

2 矿产资源法学与矿产资源法的区别与联系

矿产资源法学与矿产资源法的区别主要有三个方面：

(1)内涵：矿产资源法是法律体系中的一个独立部门（法），矿产资源法学则是一门学科。

(2)表现形式：矿产资源法是国家制定的矿产资源的法律制度规范；矿产资源法学则是研究关于矿产资源法律规范与适用及其法理的学科，其表现形式是关于矿产资源法的知识和学问。

(3)强制力：矿产资源法是由国家强制力保证实施，而矿产资源法学并不是。

两者之间的联系：矿产资源法学与矿产资源法的关系密切，相互影响。

(1)矿产资源法为矿产资源法学提供了研究对象和研究资料，矿产资源法学则为矿产资源法的立法和实施提供理论依据，指导和促进矿产资源立法与司法实践。

(2)矿产资源立法与司法实践也丰富了矿产资源法学的研究内容，促进着矿产资源法学自身的发展。

3 矿产资源法学研究的主要内容

3.1 矿产资源法的内涵

矿产资源法是资源法而不是矿业法。勘查、采矿和涉及资源利用的选矿、涉及资源开发的地质环境保护与恢复治理是资源法调整的边界；矿产资源管理（矿业权审批）与产业生产管理（企业审批）相分离原则[4]是资源法区别于一般产业（矿业）法的重要标志。矿产资源法的法域属性是私法和公法的有效结合。从矿产资源法的私法特性看，矿产资源法属于财产法，其以财产的静态、动态关系即矿产资源的归属关系和流转关系为调整对象。从矿产资源法的公法特性看，矿产资源法属于管理法，其以公共利益为出发点[3]，调整的是矿产资源管理过程中发生的行政管理关系和经济管理关系。矿产资源国家所有的深层意义在于实现国家利益。矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。矿产资源国家所有，不仅是为了纠正现实生活中实际存在的“矿产资源在哪里发现就归哪里所有、谁抢占就归谁所有”的错误意识，也是为了实现国家的全局性利益（保障经济系统稳定运行）、产业利益、区域利益和主权利益。矿业权具有行政许可和财产权的双重属性。矿业权是矿产资源国家所有权的让渡，是一系列具体行政行为和权利与义务的现实集合。矿业权退出机制是矿产勘查的生命力所在[5]。矿业权退出机制分为行政命令和经济调节两类。行政命令是在法律合同中规定矿业权退出条件、期限和比例；经济调节是在法律合同中规定占用勘查或开采区块应当缴纳占用费用。对退出机制规定的严格程度和执法力度，是衡量矿产资源法在探矿权管理方面是否到位的重要标志[5，6]。

3.2 矿产资源法的体系

3.2.1 矿产资源法的法律规范体系

《矿产资源法》的上位法，主要包括《宪法》和自然资源基本法——《物权法》等。《宪法》对矿产资源所有权的归属做出了明确规定。《宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《物权法》对探矿权、采矿权的性质做出了明确规定。《物权法》将矿业权视为用益物权，第一百二十三条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”。

矿产资源法的下位法，包括矿产资源行政法规、部门规章、地方性行政法规与规章。国务院240号令对探矿权管理做出了明确规定。包括矿产资源勘查区块登记管理制度、探矿权有偿取得制度（探矿权使用费、探矿权价款）、探矿权竞争出让制度、最低勘查投入制度，以及探矿权保留、变更、探矿权转采矿权等法律规定。国务院241号令对采矿权管理做出了明确规定。包括矿产资源开采分级审批制度、采矿权有偿取得制度（采矿权使用费、采矿权价款）、采矿权竞争出让制度，以及矿区范围划定和采矿许可有效期的规定等。国务院242号令对矿业权转让管理做出了明确规定。包括矿业权转让审批制度、矿业权转让评估制度，以及探矿权和采矿权转让的条件、权利义务转移的规定等。此外，矿产资源行政法规，还包括矿产资源法实施细则（国务院152号令）、矿产资源补偿费征收管理规定（国务院150号令）、资源税暂行条例（国务院139号令）、地质勘查资质管理条例（国务院520号令）、地质资料管理条例（国务院349号令）。部门规章，包括矿产资源规划编制实施办法、矿山地质环境保护规定等。

3.2.2 矿产资源法的制度规范体系

矿产资源法的基本法律制度，主要有以下9项[7]：矿产资源所有权和矿业权制度。包括探矿权采矿权出让管理、探矿权采矿权转让管理、探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理的规定等。矿产资源勘查开采审批管理制度。包括矿产资源勘查区块登记管理、矿产资源开采登记管理、地质勘查资质管理、地质勘查市场管理、压覆矿产资源审批、矿山闭坑审批的规定等。矿产资源有偿使用制度。包括资源税、矿产资源补偿费征收管理，探矿权采矿权使用费管理，探矿权采矿权价款管理的规定[6]。矿产资源储量管理制度。包括矿产资源登记统计管理、矿山储量动态监督管理的规定。地质资料管理制度。包括地质资料管理、地质资料社会化服务、重要地理信息数据审核公布管理的规定等。矿产资源规划管理制度。包括矿产资源规划管理、矿产资源规划实施管理的规定。地质环境保护制度。包括矿山地质环境保护、矿山环境生态保护、地质环境监测、海洋石油勘探开发环境保护管理、地质灾害防治管理的规定等。矿产资源监督检查管理制度。包括矿产资源监督管理（含市县级）、矿产督察工作、放射性矿产资源监督管理、矿业权人勘查开采信息公示制度的规定等。法律责任制度。包括违反矿产资源法规行政处罚办法、非法采矿和破坏性采矿造成矿产资源破坏的价值鉴定程序规定等。此外，还有对外合作开采陆上石油资源管理制度、对外合作开采海洋石油资源管理制度、外商投资矿产勘查企业管理的规定等。

3.3 矿产资源法的效力与实施

3.3.1 矿产资源法的效力

矿产资源法的效力是指矿产资源法的生效范围[8]——即对什么人、什么事项、在什么地方和什么时间适用的效力。正确理解矿产资源法的效力问题，是适用矿产资源法的重要前提条件[6]。矿产资源法的对象效力，是对矿业权人、矿产资源行政管理部门和涉矿利益相关者具有法律拘束力。其中，矿业权人是矿产资源法调整的法律主体。矿产资源法的事项效力，是对矿产资源勘查开采的守法或者违法行为，矿产资源管理的抽象或者具体行政行为具有法律拘束力。矿产资源法的空间效力，是对中华人民共和国领域及管辖海域具有法律拘束力。中华人民共和国领域，包括领陆（含内水）、领海、领空；中华人民共和国管辖海域，包括我国管辖的大陆架、毗连区和专属经济区等。矿产资源法的时间效力，是自1986年10月1日起具有法律拘束力。时间效力包括生效时间、废止时间和追溯力。《矿产资源法》第五十一条规定：“本法施行以前，未办理批准手续、未划定矿区范围、未取得采矿许可证开采矿产资源的，应当依照本法有关规定申请补办手续”。因此，具体事项可追溯到发生在矿产资源法生效之前的采矿行为。

3.3.2 矿产资源法的实施

矿产资源法的实施是指矿产资源法在社会生活中的具体适用和实现。包括在依法行政、执法和司法实践方面的诸多法律问题。矿产资源法的遵守。包括矿业权审批（内部会审、政务公开、责任追究）、矿业权出让合同管理、矿业权管理问题的处理（矿业权重叠、煤与煤层气开采顺序、股权变更引致的矿业权的变更）等。矿产资源法的执行。包括矿产卫片执法检查（甄别违法、约谈政府）、矿产资源秩序整顿（无证开采、乱采乱挖、浪费资源、污染环境）、矿产资源开发整合（优化布局、推动矿产资源向优势企业集中）。矿产资源法的适用。包括矿产资源勘查类、矿产资源开采类、矿业权流转类、矿政管理及其他类纠纷的司法处理等。矿产资源法的监督。包括执法检查（全国人大对矿产资源法执行情况的检查）、涉矿审计（国家审计署对部分省份的矿业权管理情况的审计）等。

3.4 矿产资源法的比较

3.4.1 国际比较

矿产资源法具有大陆法体系的特征。一般来说，世界上分为两大法律体系，大陆法体系和英美法体系。大陆法体系中的“大陆”指欧洲大陆，故又称欧陆法系或者成文法系，法国、德国、意大利、日本、韩国等均采用大陆法系。我国（除香港特区外）在借鉴大陆法系的基础上，逐渐形成了具有中国特色的社会主义法律体系，矿产资源法亦在其中。大陆法体系的特点：一是继承了罗马法的体系、概念和术语；二是拥有条理清晰、概念明确的成文法典；三是法律条文具有一定的抽象性、概括性、精确性和整体性；四是明确立法与司法的分工，重视实体法与程序法的区分，一般不存在判例法，法官没有立法权。英美法系，又称为普通法法系或者海洋法系，是指以英国普通法为基础发展起来的法律的总称。除英国、美国之外，加拿大、印度、新加坡等均采用英美法系。英美法体系的特点：一是具有判例传统，判例法为其正式法律渊源；二是一般不倾向法典形式，其制定法一般是单行的法律和法规；三是基本结构是在普通法和“衡平法”的分类基础上建立的，后者是对普通法的补充规则；四是法官在确定事实之后，首先考虑的是以往类似案件的判例，并从中找到本案的法律规则或原则。世界上绝大多数国家采用的是矿业法。矿业法的特征：一是资源管理和产业管理高度融合；二是矿业法调整的内容大于资源法调整的内容。前者包括矿业安全与矿工健康、矿业相邻关系、矿业开发效率、矿业合同等。实际上，有上百个国家采用了矿业法。我国受到原计划经济时期工业部门按矿产门类管理资源和产业的影响，国家安排矿产资源勘查开采工作，只能在资源上实现统一管理，而在产业上难以实现统一管理。可以说，我国采用资源法范式，是地矿行政主管部门与各相关工业部门之间力量博弈的结果。

3.4.2 历史比较

我国矿业法制建设的基本脉络[9]。从历史上看，我国矿业法制建设大致上可以分为“无成文法”和“成文法”两个阶段。无成文法阶段，几乎贯穿了自先秦至清末的中国矿业古代史。这一阶段，在矿业管理方面，除各级行政官员负责外，多设立专门的矿政机构，并派员到各地巡查，在法制建设方面，基本没有成文的矿业法规，主要表现为各个历史时期中央封建集权层制定的一系列针对矿种的反反复复的“开采”或“禁止”、“官采”或“民采”的矿业政策[6]。成文法阶段，迄今仅一百多年的历史，出现了三次立法高峰。清末以《大清矿务章程》为标志，是我国矿业法制建设上的一个重要的分水岭；1914年《中华民国矿业条例》及其配套法规的出台，形成了我国矿业发展建设上的第二次高峰期；新中国建立之后，主要是改革开放以来，以1986年颁布、1996年修订的《中华人民共和国矿产资源法》为标志，形成了我国矿业立法的第三次高峰期。矿产资源法与历史传统渐行渐远。如果说1952年制定的《中华人民共和国矿业暂行条例》，其调整对象、基本原则、适用范围、主体及权利义务、法律责任等方面与旧中国的矿业法还有某种内在联系的话，自我国完成社会主义改造之后，这种继承性就消失了。矿业立法走上了社会主义计划经济的轨道，在一切生产资料归全民或集体所有的大背景下，开始侧重解决社会主义建设实践中存在的问题[6]。

3.5 矿产资源法的发展

3.5.1 修订思路

关于矿法的定位。新时期，矿法定位有两个选项：一是借鉴西方市场经济国家通行做法，改立《矿业法》，明确其商法性质；二是坚持《矿产资源法》名称，加强矿业制度建设内容，使之在实际中发挥《矿业法》的作用。后者符合我国国情，较易通过[10]。关于矿法的宗旨。原矿法的宗旨：“发展矿业”；修订稿（第12稿）：“促进矿业科学发展，建设资源节约型和环境友好型社会”；新认识：“促进矿业科学发展，统筹资源开发和生态保护”。这是基于新时期矿法的三个使命：即“保经济社会发展、保资源供应安全和保生态文明建设”。关于矿法的调整范围。一是资源管理为主，适度向产业管理延伸。由探、采延伸至选矿——向产业管理延伸的目的，是为了更好地管住资源；二是对矿业管理进行全面规范。不仅包括资源节约、环境保护和安全生产，也包括职业健康、绿色矿山与和谐矿区建设等[11]。

3.5.2 修订内容

增设“矿产资源保护”一章。建立最严格的矿产资源保护制度，包括节约与综合利用、“三率”与工业指标管理、优势矿产资源保护等。完善“矿业权”方面的内容。一是矿业权审批登记向矿业权登记转变[12]。逐步取消矿业权审批，用物权法之不动产登记制度规范矿业权登记行为，用物权法之物权保护制度加强对矿业权的物权保护。二是增加“矿业权的合同管理”的规定。在准入退出、区块兼探、期限延续等方面，强化探矿权的行政许可；在入股、抵押、转让等方面，强化采矿权的财产属性。完善“地质资料和矿产资源储量”的内容。建立以储量动态监管为核心的矿产资源开发管理制度：在新增储量方面，细化质量规范、诚信体系、执业责任的规定，增加证券机构的商业储量认定和发布的职能；在储量消耗方面，强化资源节约和综合利用监管的规定。完善“地质环境保护”的内容。一是增加矿山地质环境管理计划。包括生产过程的地质灾害风险评估、与生产计划同步实施的矿山地质环境恢复治理工程安排等。二是完善矿山地质环境恢复治理保证金制度。为减轻矿山企业缴存保证金的流动资金压力，允许金融机构以出具保函方式为企业担保。三是增加年度社区发展计划。明确当地政府、矿山企业和社区居民的权利与义务，尤其是对矿山企业的社会责任做出合理的规定（赔偿、补偿、就业）。完善“矿产资源税费”的内容。一是建立矿产资源国家权益金制度。强化财产收益、弱化政治征收(资源税)。二是建立“矿业权有偿取得（出让收益），勘查区块/矿产地有偿占用（使用费），矿产资源有偿开采（权益金）”三位一体的矿产资源有偿使用制度[11]。三是建立政府补贴和税收优惠制度。对矿业这个附加值有限、其主要的社会经济功能就是为下游产业创造附加值提供物质载体的初级产业，实行矿产资源耗竭补贴和勘查成本税前折扣政策[10，11]。

4 结语

建立一门法律学科是一个系统、复杂的工作，对于矿产资源法学而言，当前的重点任务：一是建立矿产资源法学会，可以放在中国法学会之下，或者在中国地质矿产经济学会之下成立矿产资源法学专业委员会；二是组织一个精干的写作团队，撰写和出版《矿产资源法学概论》等专著；三是开设矿产资源法学论坛，聚集业内专家智慧，做好矿产资源法学的宣传工作等。

[1]王利明.法学方法论在法学体系中的地位[N].法制日报,2012-07-11(11).

[2]蒋春华.部门法本质问题的价值取向分析路径探析——兼论环境法的本质[C]//生态文明的法制保障——2013年全国环境资源法学研讨会(年会)论文集.武汉：中国法学会环境资源法学研究会, 2013：48-55.

[3]杨士龙.论矿产资源法的体系结构[J].云南民族大学学报(哲学社会科学版),2008(3)：84-87.

[4]傅鸣珂.新矿产资源法修改的要义和内涵[J].中国矿业,1997(1)：7-11.

[5]李裕伟.矿产资源法立法若干问题辨析[J].中国国土资源经济,2012(12)：14-15,18,51.

[6]黎林根.云南省矿产资源现状与立法及对策初探[D].昆明：昆明理工大学,2004.

[7]姚华军,付英,贺冰清,等.矿产资源管理研究[M].北京：地质出版社,2015.

[8]武耀文.矿产资源法的效力[N].山西经济日报,2001-08-14(02).

[9]付英.中国矿业法制史[M].北京：中国大地出版社,2001.

[10]付英.关于加快推进矿产资源法修订工作的若干思考[J].中国国土资源经济,2015(1)：9-12,8.

[11]中国国土资源经济研究院. 良法善治,让国土资源管理提质增效——深入学习贯彻党的十八届四中全会精神的体会[N].中国国土资源报,2014-11-22(03).

[12]李显冬,朔本求源集——国土资源法律规范系统之民法思维[M].北京：中国法制出版社,2012.

[13]袁华江律师的博客.中国矿业的立法历程[EB/OL].(2009-09-29)[2016-07-01].http：//blog.sina.com.cn/s/ blog_5d49ecf30100fwby.html.

Thought on the Establishment of Science of Mineral Resource Law

FU Ying
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

The Science of mineral resource law belongs to the category of department law, which produces from the integration of civil law, administrative law, and economic law. It is regarded as a branch of the law of natural resources. There are both distinctions and relations between science of mineral resource law and mineral resource law. The science of mineral resource law includes the connotation, system, effect, implementation and other contents pertaining to mineral resource law; while mineral resource law has the characteristics of continental law system. Internationally, the vast majority of countries in the world adopt mining law. Historically, China’s mineral resource law is going away from the history. Now, given that, this paper proposes that we should insist on regarding mineral resource law as the range of “resource law”; and we should add a new chapter of “the conservation of mineral resources; and improvements are made to mining rights, geological data, mineral resources reserves, the protection of geological environment, mineral resources taxation and other aspects in the next amendments to the mineral resource law.

science of mineral resource law; mineral resource law; connotation; system; effectiveness; implementation; comparison

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）08-0004-06

2016-07-28；

2016-07-30

付英（1958-），男，吉林省农安县人，中国国土资源经济研究院副院长、二级研究员，享受国务院政府特殊津贴专家，主要从事国土资源管理工作。