我国政府信息公开申请条件的缺陷与完善

冯韩美皓

(北京大学　法学院，　北京　100871)



【法律学】

我国政府信息公开申请条件的缺陷与完善

冯韩美皓

(北京大学法学院，北京100871)

[摘要]政府信息公开申请条件是指公民在申请政府信息公开的过程中，申请人申请政府信息公开所必须要满足的各项要求，其对保障民众知情权、抑制腐败及建设服务型政府有着重要意义。目前，我国信息公开申请条件存在着申请原则的缺失、申请条件规定的不统一及对信息的过度收集等问题，这加大了申请的复杂程度，影响了公民行使知情权的热情。因此，应当完善立法对申请条件的规定，强化服务型政府理念，放宽申请条件，通过最高院指导性案例和民众行使知情权的推动，完善我国信息公开的申请条件。

[关键词]信息公开；申请条件；服务型政府；知情权

2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》(下文简称《条例》)正式实行，该《条例》是我国首次以行政法规的形式明确政府信息公开的义务。《条例》规定了政府主动公开信息和公民通过申请方式请求政府公开信息两种方式。相比较政府的主动公开，依申请公开对提高政府透明度发挥更大的作用，因为前者依赖于政府在信息公开工作中的高度自觉，后者则通过公民的积极行动，对政府信息公开工作形成巨大的“倒逼效应”。当下，《条例》针对信息公开申请人的申请资格和申请材料作出宏观规定，各地出台的信息公开指南也对申请条件进行了一定的补充和完善。然而，无论是从立法层面还是从实践层面，信息公开的申请条件都存在诸多问题，给公民获取政府信息设置了高门槛，阻碍了政府透明度的进一步提高，因此值得我们关注和思考。

一、信息公开申请条件的概念及意义

政府信息公开申请条件是指公民在申请政府信息公开的过程中，申请人申请政府信息公开所必须要满足的各项要求，包括《条例》所作的规定及行政机关的实践性规定，[1]2主要包括申请主体的范围、对申请形式的要求以及对申请内容的规定。申请主体指符合何种条件的主体可以申请政府信息公开，申请形式指的是申请人可以以何种形式提出申请，申请内容指的是需要提供何种信息，所提供的信息需要满足何种要求。根据《条例》第十三条、第二十条、第二十五条，公民应当通过书面的方式提出申请，申请书应包括姓名、联系方式、对信息的内容描述和对信息公开形式的要求，所申请的信息应与申请人的生产、生活、科研等特殊需要有关。除此之外，各级政府发布的信息公开指南，也对申请条件作出了不同程度的细化，如要求提供身份证明文件、科研证明文件等。

信息公开申请条件之所以尤其重要，是因为申请条件的宽松程度会直接影响到申请人获取政府信息的难易程度和行使知情权的热情程度。具体来说，信息公开申请条件的完善具有三个方面的意义：第一，切实保障公民知情权，抑制腐败现象的产生。清晰、明确的申请条件为公民申请政府信息提供了便利，这同时也是以权利制约权力，监督政府依法行政的重要方式。在世界范围内，一些国家信息公开法律的出台和完善，有效地遏制了腐败的滋生和蔓延。第二，提高公众参与度，保障民主的实现。较为宽松的申请条件能够鼓励民众参与到政府的治理活动的过程中，缓解民众和政府之间潜在的紧张关系，增强公民对政府的信任和信心。第三，推动服务型政府的建设。2007年，党的十七大确立了建设服务型政府的目标。服务型政府在本质上要求政府必须是公民参与型的，因为政府服务的对象是公民，只有在公民参政的过程中，政府才能了解公民需要什么，要求政府提供何种服务，以及如何有效提供这种服务。[2]25信息申请的难易程度决定了信息公开的范围，影响公民参与政策制定的讨论、参与政治生活的能力。因此，服务型政府的建设离不开对信息申请条件的完善。

二、我国信息公开申请条件存在的问题

从我国目前政府信息公开的实践来看，信息公开申请条件在立法、行政和司法诸方面均存在不足，具体可以概括为以下四个方面：

(一)《条例》中信息公开原则的缺失

信息公开基本原则对整个信息公开的过程具有很强的宏观指导作用。目前被世界各国普遍接受的原则有两个：一是“以公开为原则，不公开为例外”的立法原则。依据该原则，申请人往往不需要提供申请信息的理由。挪威、新西兰、美国等国家信息公开专门立法采用了此原则。二是“方便人民获取”原则。在此种原则的指导下，无论是在立法还是行政活动中，会放宽信息公开的申请条件。澳大利亚、罗马尼亚等国确立了此原则。

反观我国《条例》，除第一条强调了促进服务人民的作用外，并没有明确规定信息公开的立法原则和获取原则。《条例》和其他规范性文件还要求所申请信息要与申请人“自身生产、生活、科研等特殊需要有关”，这实际上增加了公民获取信息的难度。同时，这一规定也为各级行政机关的行政裁量权留下了巨大的解释空间。以我国31个省区政府办公厅制定的信息公开指南和信息公开申请表为例，所有申请表无一例外地存在“所需政府信息的用途”这一选项。在信息公开指南中，广东省和浙江省还要求申请者提交“说明自身生产、生活、科研等特殊需要”的关联性证明。这种为申请者附加申请条件的做法，往往使“申请材料与本人生产、生活、科研无关”成为行政机关拒绝公开信息的重要理由。如此一来，从国务院到地方各级立法不断增加公民申请信息公开的条件和要求，公民申请信息公开的门槛越来越高。

(二)各地信息公开指南对申请条件要求的不统一

各地政府对信息公开申请条件的不统一主要体现在对身份证明文件的要求中。《条例》仅规定了需要申请人提供姓名和联系方式，并没有要求申请人提供身份证号码。除广西和新疆没有提供信息申请表外，其他地方的申请表均设有“证件号码”这一必填选项。此外，只有安徽、北京等15个地方的信息公开指南没有对身份证明条件进行进一步的限缩。福建、贵州等16个地方均要求申请人在申请时提供有效的身份证件或者身份证复印件。同时，即便是在要求提供有效身份证件的这16个地区，需要提供身份证明文件的情形也不尽相同。例如，《福建省政府信息公开指南》规定，无论是采用互联网，还是书面申请的方式，都必须提供有效身份证明文件；《吉林省人民政府办公厅政府信息公开指南》则要求，只有在当面申请的时候才需要提供有效身份证件，并未对信函、电报、传真申请提出邮寄身份证复印件的要求。

这种规定的不统一性带来了两个问题。第一，有与上位法冲突的嫌疑。《中华人民共和国居民身份证法》第十四条列举了居民需要出示身份证的几种情形，除了作为兜底条款的第五款，其他几条均未提及公民申请信息公开需要提供身份证。第五款规定，可以通过法律和行政法规的形式规定需要出示身份证的其他情形。《条例》第二十五条仅规定了提供有效身份证件的条件是申请“与其自身相关的税费缴纳、社会保险、医疗卫生等政府信息”，并未对其他情况下提供有效身份证明文件提出要求。然而，在全国范围内，绝大部分机构出台的规范性文件中，都要求申请人提供有效的身份证明文件。这一规定实际上是通过规范性文件的形式，对行政法规未规定的事项进行扩大解释，违反了《条例》等上位法。第二，造成了实践中信息公开申请的混乱。仅在省级人民政府办公厅层面，不同地方对提供何种身份证明文件提出了不同的要求。不同地方的不同要求并未有明确的法理支持，为申请人就同一事项向不同地方提出申请增添了困惑。为避免因申请材料不足，需要进行补正情况的发生，申请人倾向于在所有的依申请公开材料中加入身份证明文件，这就增加了信息公开申请的复杂性和实践中的混乱程度。

(三)申请过程中政府对公民个人信息的过度收集

《条例》明确指出只要申请者提供了可证明自身为我国公民的信息，并且指明了所需信息的用途，即为满足了信息公开的申请条件，行政机关不应当附加申请条件。除个别机构要求申请人证明所需信息与用途之间的关联性外，《条例》、国务院出台的规范性文件和大部分的信息公开指南并未对证明程度提出明确的要求。这就给行政机关在实践中判断申请是否符合条件留下了适用和解释的空间，容易造成行政机关在申请过程中对信息的过度收集。这主要体现在对个人信息的过度采集及对科研信息的过度证明要求。

第一，行政机关过度收集个人信息。这主要体现在两个方面。首先，政府官方网站上提供的信息公开申请表，过度收集了个人信息。通过分析29个省区的信息公开申请表可知，共有20个机构要求申请人填写“工作单位”一项。但是，无论在《条例》还是各机构的信息公开指南中，都无法找到该项的合理性依据，这也增加了申请人的申请难度。北京大学公众参与研究与支持中心在2009—2012年对政府信息依申请公开现状进行了评测。根据该评测结果，一些机构在审核申请条件时，要求申请人证明自己的职业，如司法部曾要求评测同学提供其为在校学生的单位证明文件。[3]第二，行政机关在实践中并未按照信息公开指南的规定严格执行。以身份证复印件为例，一些机构的指南并未对身份证复印件提出明确的要求，但当申请人进行实际申请时，却要求申请人补寄身份证明文件。该机构2011年的测评结果显示，天津、宁夏、江西、海南等政府部门均要求申请人提供在其指南中并未明确提出要求的身份证复印件。同时，在笔者今年参与的政府依申请公开评测中，此种现象也屡见不鲜。如内蒙古交通厅的信息公开指南中并未要求申请人提供有效身份证件，但当实际进行申请时，行政机关却发出补正说明，要求评测同学补寄身份证复印件，江阴市卫生局、新郑市公安局等机构也出现了类似的现象。

第二，行政机关对科研信息的过度证明要求。除个别机构提出需要申请人提供科研证明材料外，大部分机构并未对“生产、生活、科研等特殊需要”进行明确的解释，《条例》、最高法院出台的司法解释也并未明确证明程度。这就给行政机关如何理解《条例》第十三条留下了空间。《条例》所要求的联系究竟是一种形式上的关联，还是一种实质上的关联？依据前者，公民只要认为自己的生产、生活和科研与所申请信息有关联就可以；依据后者，公民还必须证明这种关联是现实存在的、可被具体感知的。在北京大学公众参与中心2011—2012年度的依申请评测过程中，有些机构只要求申请人说明数据的用途。有些机构要求申请人不仅要说明数据的用途，还要提供能够证明申请公开的信息与自身生产、生活、科研等特殊需要相关的其他合理证明材料，甚至要求申请人因科研用途申请信息公开的，应当提交科研目的、科研用途和研究大纲等科研证明性材料。[4]76可见在实践中，不同机关对该条款的理解存在差异，这些差异的存在无疑增加了公民获取政府信息的难度。

(四)司法适用中对申请条件理解的差异

最高法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条中指出，如果“(申请人)不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的”，法院应当驳回原告的诉讼请求。然而，不同地方的法院，在理解这一条款时，也存在着形式关联与实质关联的分歧。例如，在“何北洪与广东省国土资源厅政府信息公开纠纷上诉案”、“廖某诉湘潭市某镇人民政府不履行政府信息公开义务纠纷案”和“黄某某与长沙市开福区人民政府政府信息公开纠纷案”中，法院认为申请人所申请的信息应当与自身有实质性关联。但在“熊炳军与如东县规划局信息上诉案”、“贾广增与北京市顺义区人民政府政府信息部分公开告知上诉案”和“何国启与北京市顺义区人民政府政府信息公开纠纷上诉案”中，法院却认为申请人所申请的信息与自身有形式关联即可。法院判决在一定程度上会影响行政机关的行为选择，导致不同机关对该条款的理解存在差异。

信息公开原则的缺失，为行政机关设定更为严格的申请条件提供了可能性；各地信息公开指南中对申请条件规定的不统一与实践中对申请人信息的过度收集，加大了申请人申请的复杂程度，也影响了公民行使知情权的热情；司法中对申请条件理解的差异，导致“同案不同判”结果发生的可能性。因此，信息公开在上述诸方面存在的问题，非常不利于公民知情权的行使，极大阻碍了政府的透明度建设，影响建设社会主义法治国家目标的实现。

三、完善我国信息公开申请条件的构想

国务院办公厅在2015年印发的《政府信息公开工作要点的通知》中，指出要“强化依申请公开管理和服务”，提出了“探索建立依申请公开促进依法行政的机制”的目标。当前，政府信息公开的重点工作已经从扩大主动公开的范围，转移到了完善依申请公开的流程。作为民众全面了解政府的重要途径，依申请公开制度的完善，成为了当前政府职能转型的决定性因素之一。依申请公开在实践中存在的上述诸多问题，说明信息公开申请条件存在着进一步完善的必要性和可能性。

(一)通过立法完善信息公开的申请条件

首先，确立和强化信息公开的立法原则和目的。信息公开的立法原则和目的可以弥补立法方面的空白，也可以为行政机关准确把握信息公开的申请条件提供宏观指导。据此，可以在原有《条例》第一条的基础上，增加“以公开为原则，不公开为例外”作为《条例》的原则，同时将“服务公众、保障公众对公共信息的了解、推动民主进程”作为《条例》的目的，指导依申请公开工作的落实与开展。此外，若将“以公开为原则，不公开为例外”写入条例中，还应当调整《条例》对公开信息范围界定的立法模式，即应对不予公开的情况作较为详细的规定，对公开的范围进行概括性的规定，这样有助于扩大信息公开的范围。

其次，在《条例》中明确是否需要申请人提供身份证明文件。如前所述，《条例》将申请者限制在了公民的范围内，但并未明确证明公民身份的身份证明文件是否属于申请条件之一，这导致了实践中不同机构规定的不同。因此，应当在《条例》中明确是否应当提供身份证明文件。基于我国目前的信息公开现状，完全取消身份证明文件的要求略显困难，可以参照芬兰《1999年政府活动公开法》第十三条的规定，在不同情况下，对申请人提出不同程度的要求。如果申请人申请的信息是公共信息，则只需要在申请表格中填写身份证号码，无需提供身份证明文件；如果申请人申请的信息是与个人或者第三人有关，或者是保密文件，那么在填写身份证号码的基础上，还需要提供身份证明文件。

最后，在《条例》中明确“生产、生活、科研等特殊需要”的证明程度究竟是一种实质关联还是一种形式关联。从世界范围内看，除了瑞典、韩国对申请理由和目的进行了一定的限制外，绝大多数国家并未要求申请人提供申请的理由和目的。反之，南非、乌干达、吉尔吉斯斯坦等国家还在专门信息公开法中强调申请的目的和理由，不能影响行政机关最后的决定。在我国依申请公开的起步阶段，应当保留信息公开申请表中对申请用途的要求，但是应当取消对其他证明文件的需要，同时取消因不符合生产、生活、科研等特殊需要而拒绝公开的情况，将此证明限制在形式关联的范围内。

(二)强化服务型政府理念，放宽信息公开申请条件

政府信息公开既有赖于相关法律制度的完善,更需要政府理念的转变和公民意识的觉醒。[5]94立法模式与法律条文的改变显然不是朝夕之间可以完成的，政府行政过程中的自由裁量也必不可少。因此，强化“以人为本”的服务型政府理念，能够逐渐改变政府工作人员对法律条文的刻板理解，为公民申请信息公开除去不必要的负担。

第一，强化政府的服务理念。我国在很长一段时间内采取的是单一治理模式，具有鲜明的单一性主导作用。在这种治理模式下产生的保密文化体现在政府信息公开的立法和自由裁量中。在判断申请人是否符合申请条件时，尤其是判断申请人与所申请信息是否具有生产、生活、科研关系的时候，需要行政机关工作人员自由裁量。在“官本位”思想的影响下，很多政府工作人员并未将自己视作是服务者，这些理念的缺失造成了制度运行的困境。因此，树立行政人员的服务理念就显得尤为重要，树立政府公开理念，摆脱保密文化的影响，提高公开观念，促进公开文化的形成。

第二，强化信息公开的培训机制。培训机制的建立和推广对信息公开制度的完善有着重要的作用。国务院出台的《政府信息公开重点工作安排的通知》将“加强有关工作人员的培训工作，提高认识，增强工作能力”作为年度重点工作之一。培训可解决行政机关工作人员在依申请过程中遇到的问题，针对信息公开申请条件在实践中出现的问题，可确立如下的培训制度：首先，要建立例常化的培训机制，如规定政府信息公开部门每季度至少要进行一次培训，主要针对上一季度在处理申请条件中出现的问题进行总结和统一解答。其次，在培训内容方面，要提升工作人员对政府信息公开制度的整体认知以及重要性认知，同时，提升其业务能力水平，对有关政府信息公开的条例、规章进行学习。最后，要将培训制度纳入年度业务考核范围内，敦促各政府机关切实落实培训制度。

(三)通过指导性案例推动申请条件判断标准的统一

指导性案例作为一种非正式法律渊源，在司法实践中发挥着“统一法律适用标准、指导下级法院审判工作”的作用。最高法院2010年发布的《关于案例指导工作的规定》第七条，明确指出下级法院在审理类似案件时，应当参照指导性案例，赋予了指导性案例权威性。因此，指导性案例的发布，会影响到行政机关行为的选择和推动立法的改革。例如，2013年1月最高法院在公报上公布了“中华环保联合会诉贵州省贵阳市修文县环境保护局环境信息公开案”，对如何在环境信息公开申请中理解“生产、生活、科研等特殊需要”进行了解释。在该案中，二审法院的判决暗含着获取环境信息是一种与居民生产、生活、科研等特殊需要相关的信息，放宽了环保方面信息公开的申请条件，这在一定程度上推动了信息公开在环境保护领域的发展进程。因此，最高法院可通过相关指导性案例，对如何理解“特殊需要”进行一定的解释，弥补立法的滞后性，推动司法和行政中申请条件判断标准统一的进程。

(四)通过民众知情权的行使推动制度的发展

民众参与到政府信息公开制度实践中，能够从立法、行政和司法等多角度提出信息公开制度设计存在的问题，从而促进该制度的完善，如美国和日本的政府信息立法在很大程度上是受到了民众申请政府信息行为的推动。2013年浙江高院判决的“吕正良与台州市黄岩区人民政府其他政府信息公开行政复议上诉案”中，上诉人在2012年向黄岩区头陀镇人民政府申请公开其2009—2012年“三公经费”时，人民政府以“申请信息与自身生产、生活、科研无关”为由拒绝提供。此类案例虽然在当时阻碍了公民获取政府信息，但它们却迫使行政机关领会到“三公经费”主动公开的重要意义。因此，国务院在2013年7月出台的《当前政府信息公开重点工作安排》中，将“三公经费”明确地作为当前信息公开的重点领域，解决了一些行政机关以“三公经费”与申请人自身需求无关而否认所申请信息符合申请条件的问题，明确了特定情况的申请条件。由此可知，公众参与到信息公开过程中，能够形成对行政机关自下而上的“倒逼效应”，从而推动信息公开条件的不断明确和完善。

四、结语

作为民众了解政府的重要手段，政府信息公开是建设“四型”(服务型政府、责任型政府、阳光型政府和效能型政府)政府过程中不可缺少的一环。信息公开申请条件的完善，对于推动民主的进程、抑制腐败的产生起到了不可替代的作用。我国信息公开申请条件在立法上的缺陷，加大了公民申请政府信息的难度。因此，应在现有申请条件的基础上，明确信息公开原则和目的，通过立法和司法判例，在服务型政府理念的引导下，完善我国政府信息公开的申请条件。对公权谋私唯一的补救方法，就在于公共领域本身，在于照亮公共领域范围内每一个行为的光明，在于那种使进入公共领域的一切都暴露无疑的可见性。[6]236不断完善的政府信息公开制度，能够提高政府公信力，塑造良好的政府形象，从而推动阳光政府的建设，实现建设社会主义法治国家的目标。

[参考文献]

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[3]中国行政透明度观察报告(2009—2010)[G].北京：法律出版社,2011.

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[5]朱友刚.服务型政府视角下的政府信息公开研究[D].济南：山东大学,2012.

[6]汉娜·阿伦特.论革命[M].陈周旺，译.南京：译林出版社，2007.

【责任编辑张琴】

[文章编号]1672-2035(2016)01-0040-05

[中图分类号]D922.1

[文献标识码]A

[作者简介]冯韩美皓(1992-)，女，辽宁朝阳人，北京大学法学院在读研究生。

[收稿日期]2015-09-10