关于城市治理中的产权界定问题探讨

□王桢桢（中共广州市委党校公共管理教研部，广东广州 510070）

关于城市治理中的产权界定问题探讨

□王桢桢（中共广州市委党校公共管理教研部，广东广州 510070）

当前城市治理中忽略产权界定的重要意义，产权模糊导致社会排斥、收益侵占以及负外部成本问题。明晰产权对于城市治理具有重要意义，能够创造自主空间、繁荣市场空间以及活跃社会空间。在城市治理改革创新中，应当重视产权界定的重要意义，根据产权的特性作出适宜的制度安排。

城市治理；产权；创新

就中国目前的实践看，所谓“城市治理”，是指在城市党委、政府的主导下，政府部门、专业机构、企事业单位、社会组织和城市市民等主体依照国家法律和相关规则共同参与城市公共事务管理的过程。城市公共事务管理的过程中就是对城市资源进行控制、影响以及整合配置的过程，在这一过程中不同的治理主体对于城市资源的配置和使用将产生不同的影响，确立不同的社会关系，而当前由于缺乏产权意识，不同的权利主体之间权利义务关系模糊引发了大量的治理问题，急需通过界定产权来突破现有的治理瓶颈。

一、城市治理中的产权模糊问题

本文所要谈论的产权概念，就是治理主体基于对于城市资源的占有、使用、收益和分配所引发的相互关系，反映其对于城市中相关资源（如土地、建筑物、空间、服务等）的权威性再分配的掌控能力。在相当长的历史时期内，城市资源的配置和使用权都由地方政府垄断与主导，采用行政手段调控，缺乏结构化、市场化和流动性的机制安排，最终导致所有者的权益模糊以及虚化，城市资源的收益与成本没有通过制度化的途径实现共享共担。

（一）主体范围模糊导致的社会排斥问题

产权具有一定的排他性，可通过确立产权的方式排除各种“搭便车者”的使用。但是对于排他权的拥有者和排他权的对象如何厘清没有清晰的界定，导致一部分排他权的拥有者沦为排他权的对象，产生一系列的社会排斥问题。公共产权主要是针对城市公共资源而做出，理应由城市中的社会成员共同使用。只要参与城市发展的过程，自然就可以享有公共资源和公共收益，这种权利的获得不应囿于社会成员是否具有城市户籍。在城镇化的过程中，由于人口大量涌入城市，公共产品和公共资源的稀缺程度逐渐增强，公共产权的排他性开始出现，外来流动人群的社会融入问题也日渐显现出来。最终导致的结果就是，在城市公共资源与导致基本公共服务的配置过程中，往往只考虑城市原住民的权益而排斥流动人口所享有的利益，没有考虑到流动人口同样是城市财富的创造主体，使其在就业、教育、医疗等各方面不能享受到均等化的待遇，遭受到来自政治、经济、社会各方面的排斥。主要表现为：经济上，就业层次低或被动失业；政治上，对城市社区公共事务参与度低；社会保障上，难以享受到与城市居民一致的社会保障权。

（二）权能结构模糊导致的收益侵占问题

产权原本可以分割成占有、使用、收益和处分等不同的权能并经由一定的制度安排交由不同的主体支配，但是由于目前缺乏层次性结构化的安排，导致许多集体的权益被少数人攫取和占有，转化为私人财富。这一问题在城中村的集体产权中表现得尤为明显，由于农村集体产权的天然模糊性，城中村的集体产权主体不是特定的个体，而是不属于任何个人的共同产权，名义上人人所有，实际上处于人人不管的产权模糊的状态。与集体产权主体不清相伴生的是城中村的集体产权权能虚置。集体产权不被集体组织和集体中的村民所有，而是被改制后的村股份合作公司所有，后者成为集体资产的直接经营管理者，享有对集体资产的收益和处分权。集体产权虚置和权能不完整最直接的后果就是村民难以对经营管理集体资产进行有效监管，导致集体资产被低价变卖或被私自挪用，也很难分享到集体资产的增值收益。归因于这种模糊的产权安排，单个村民根本无法享有在理论上属于村民的那部分集体资产的财产权利并排斥他人占有使用，难以对集体资产的处置有任何的权利，在这种集体产权制度体系中，单个内部成员并没有享有实质性的财产权利，无法保障农民作为法律意义上的集体资产所有者地位。[1]原本属于村集体共同所有的集体资产收益往往被村委会的干部侵占大头，普通的村民对于收益的支配没有话语权，甚至对于收益的来源与明细都缺乏知情权，更勿论维权了。

（三）责任边界模糊导致的负外部成本问题

产权模糊下对于责任的界定不清，可能引发大量的经济寻租成为导致负外部成本高企。如在城市环境治理的改造中，由于对经营主体的产权责任缺乏明晰与规制，导致企业生产过程中机会主义和短期化行为，追逐其经济收益规避环境保护责任，导致本该有企业自身承担的污染成本转移到社会，由公众承担。外部负效应看似源于市场机制的“市场失灵”现象，其根源并不能完全归因于负外部性，其本质还是产权模糊和界定不清所致。与此相类似，旧城中的历史文化街区保护困境也属于“产权失灵”的范畴。由于历史变迁和制度原因，老街区房屋的产权混乱，责任边界模糊，维修责任和义务无法界定，导致几十年的城市发展中，特别是在市场开发行为的巨大冲击下，历史文化街区承受了巨大的修缮和保护压力。当产权未能得到清晰界定时，任何市场逐利行为所导致的后果，无论是积极或是消极的，都不仅由其个人承担，而且会使他人牵涉其中。这是“市场失灵”所呈现出来的“表象”。但是，如果产权能够明晰，确定产权的归属和明确责任，就可以使资源得到优化配置，进而使市场机制顺畅运行，减少市场失灵导致的负外部性成本问题。

（四）决策机制模糊导致的“反公地悲剧”问题

在城市公共资源的使用中还有一种特殊的现象，就是由于集体成员都拥有排他性的权利，那么对于资源的使用必须经过全体的许可而不是少数服从多数，过分强调均等权益以及照顾每一个成员的利益，导致这类资源无法得到有效的利用，而出现“反公地悲剧”。哈丁教授曾用“公地悲剧”告诫人们过度使用公共资源而造成的恶果，而忽略了这可能会导致的资源未充分利用（underuse）的结果。在城市社区公共事务中，存在众多的权利所有者。他们都有权阻止其他利益相关者使用资源或者设置障碍，导致资源难以得到充分的利用，降低了资源的使用效率。“公地悲剧”和“反公地悲剧”在实质上都属于产权问题。如此前一直困扰许多城市的旧楼加装电梯问题，由于无法协调楼宇中不同楼层住户的利益而难以推进。究其原因，是没有构建合理的共有产权决策机制。有效的共有产权决策机制的核心在于降低交易费用，形成有清晰权责边界以及利益分享的分配体系。“产权的基本功能，就是界定人们之间的权责利关系，而对人们的经济行为形成有效激励”。[2]（P114）在这种优化的社区共有产权模式下，通过协商解决社区内部成员所关心的公共问题，在权利平等的基础上建立有效激励和获益机制。

二、明晰产权对于城市治理的意义

首先，产权创造了自主空间，产权的稳定性保障人们在界定的范围内追求自身利益的权利。“产权分散了权力，创造了一种自主空间，让人们能够追求自己的利益并过上他们心目中的‘最美好的生活’”[3](P292)。持续的经济增长要求有明确界定的、可分割的、安全的产权。[4]产权通过将保持保护、创新创造等行为与其收益回报紧密捆绑，创设了良性的激励机制。“没有产权，人们不会有对实物或者人力资源进行投资或采纳更先进的技术的动机。”[5]在城市治理的过程中，只有当产权的所有者可以在法定的范围内受到最大程度的保护和尊重，能够遇见长期稳定的使用收益和价值，他们才有动力去支配所拥有的资产，并致力于资产的保值增值，最终促成资源的合理有效利用。

其次，产权繁荣了市场空间，产权的交易性为资源的优化配置与可持续利用提供了积极的动机。“通过影响行动者创造财富或者浪费资源的激励，产权结构决定性地影响着经济后果。”[6]（P36）由于权利束的可分割与可转让的特性，产权通过契约关系的改变，或者通过市场或者非市场行为所导致的边界的变化可以发生变革，使资源从生产效率较低的使用上转到生产效率较高的使用上来。从产权理论的观点看，产权的权利束越大越容易分割，这样的资产就具备更高的价值。因为这种稳健的大束的权利，可以为人们提供数量更多的创造性使用资产的机会，通过这样的使用促使整个市场繁荣兴旺。“关于如何分散使用资产以及何时使用资产的决策权，会使人们能够更大范围地交换他们的权利，并开展创造性的商业活动。”[3]（P281）应用到城市治理的过程中，首先需要创设一定的规则与制度供不同的权利主体分割与使用城市的资源和财产，其次需要考虑的就是如何使交易体现公正与效率相统一的原则。

最后，产权活跃了社会空间，产权的动态性激发权利主体的政治参与、法律法规的修订调整以及公共政策的变革优化。成功的产权改革应当依照国家成文的法律法规，但必须有所超越：也就是说“成功的改革应该允许财产权进行创造性的进化演化发展”[7]。伴随着社会环境和公众需求的变化，如人口数量的变化、新资源的开发利用或者旧有资源的枯竭，人们将会界定或者创设新的权利，或者发展出新的资源分配方式以及排斥他人使用的规则。这些关于产权规则的演化与发展会促进人们更大的合同自由度、防止欺诈行为与不当交易、降低不确定性、补偿合理利益，最终也将优化社会资源的配置。仍然，此类进化运动并非都是正面的，也有可能出现由于利益集团的游说而改变产权规则，从而使得某些小群体的偏好凌驾于整个公共利益之上。[3]（P285）

三、产权特性与城市治理的制度安排

如前所述，产权安排的意义在于确立了每个人在相对于物的时候的行为规范，这种规范约束人们在对于物的行为所引发的各种关系，承担违反行为规范的成本。地方政府作为公共资源配置的核心主题，在城市治理的过程中需要把握产权的特性构建相关的制度安排，以实现多元主体的良性互动关系。

（一）产权的排他性需要确立利益相关者的制度安排

如诺斯所指出：“产权的本质是一种排他性的权利，在暴力方面具有比较优势的组织处于界定和行使产权的地位，产权的排他对象是多元的，除开一个主体外，其他一切个人和团体都在排斥对象之列。”排他性决定了不让产权的非所有者对一项财产使用和获益，同时也促使产权的所有者对其使用的各项成本负责。地方政府代表当地公众行使对于公共资源的配置与使用的权利,在对于公共资源的占用和使用的过程中又无法避免地产生负外部性，可能增加某些人的收益或者增加某些人的风险。决策者在产权制度的创立和界定过程中首先就应当界定清楚：哪些利益相关者能够参与进来，哪些利益相关者不能参与进来？如我们以往的城市更新的治理中，对于利益相关者的界定不够明晰，仅关注房屋所有权人的利益而忽略了没有所有权但是享有占有和收益权的租户以及受到改造工程影响周边居民的权益。如广州在荔枝湾涌的改造中，最大的阻力就是来自于拥有租赁权的租客，即在原有西关古玩城经营的商户及其代表所组成的西关古玩城商会。当时荔枝湾涌的改造计划遭到了近九成商户的强烈反对，他们穿白衣、举白旗，坚决不退阻挠施工，到处投诉甚至进京上访。最终政府不得不正视租户的经营损失，提出新建经营场地将全部优先满足现有的经营商户，并由西关古玩城公司与商户签订新的合约。在确立利益相关者的过程中我们还应当进一步考虑：在这个过程中谁有话语权，谁没有或者曾经没有话语权？所谓的话语权并不是仅仅让其发声，而应当通过一定的制度安排使其表达的诉求能够吸纳融入决策过程，

（二）产权的可收益性需要外部成本内部化的制度安排

在鲁滨逊的世界里，产权是不起任何作用的，产权是社会存在的产物。产权作为一种社会工具的重要性就在于“能够帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期，这些预期通过社会法律、习俗和道德得到表达，产权的所有者可以同意其他人以特定的方式使用其所拥有的权利，包括一个人或其他人收益或受损的权利。”实际上，这种行为规则，就是我们在交易中非常看重的权利义务关系。也就是说，只有在产权所界定的效益和成本都能够有效的“内部化”的前提下，才能对所有者的决策和判断产生决定性的影响。当所有者动用各种资源防止他人获得和使用其财产，就会产生排他成本。而如果部分效益或者成本不能够有效的“内部化”，这些信号和激励作用就会被扭曲，产生一定的外部成本。而在现实生活中，排他性常常是不彻底的，外部效应广泛存在。而制度的功能就是通过一定的约束规则减少产权的外部性，使其效益和成本有效地“内部化”，或者通过多方的协议安排对外部性问题进行有效地协商，确定资源或者财产的使用收益以及成本负担。

（三）产权的可分割性需要民主协商对话的制度安排

产权包含着一个无期限的权利束，“这些权利是由需求和人的创造性来创立和划分的。”[8]（P229）可分割性意味着产权能被“拆开”，其纯所有的权能可以和其他具体的使用权能相分离，促使不同需求的人们对一项资产各取所需，将其部分功能投入到其能够开发的最有价值的用途中去。同一产权中的不同权能在分离的情况下必须有明晰的界定，在同一组权利体系的内部其所有权、使用权、收益权和处置权所指向的利益也是有一个数量的限度。特别是在这“四权”分离的状况下，各自的数量需要明确化，这就需要有对话协商以及处理纠纷的制度安排。如在所有权与使用经营权相分离的情况下，就需要通过制度安排明确其各自享有的权利以及需要履行的义务，核清各自承担的成本和获得收益的范围。如果边界模糊，分离就可能是无效或者低效的。在内外压力交互作用的冲突背景下，政府政策执行的国家自主性也在日益削弱。从目前的实践观察看，在制度资源和资本资源双重缺乏的状态下，传统的依赖政府单方建立的对话机制不断遭受质疑和挑战，城市治理要走向良性发展，必须要对传统的威权统治形式和结构进行革新，建立一种新型的对话交流关系，使治理在新的基础上通过和社会交融来取得其在政策发展上的主导性。

（四）产权的可转让性需要规范市场秩序的制度安排

在一定的制度安排下，产权可以进行结构性的分离与转让：比如所有权和使用权的分离（典型如国有土地的招拍挂）、使用权和收益权的分离（常见的租赁关系），以及所有权、使用权或者收益权通过一定的契约关系进行全部或者部分的转让。这种契约关系意味着双方（多方）愿意交换产权的主体就权利的分割所达成的合意，包括权利的使用范围、使用条件、使用成本、使用期限等一系列的内容。如果产权被制度限定不可以转让，其使用的效能就会受到较大的限制和影响。因此产权的转让需要一个开放有序的市场环境，使各相关主体之间可以实现公平、公正、公开的竞争，促成资源配置的高效与合理。而如何建立和维持这种能够为利益相关群体所接纳、认可、遵守以及执行的规范秩序机制，则是城市治理活动中最核心的命题。这就需要政府主动承担界定产权边界、明晰产权关系、保护产权权益以及维护产权市场公开、公平、公正交易的义务和责任，建立健全相关的制度安排。

四、结语

城市治理的理念强调民主协商，强调参与者之间的相互影响、在协同发展和各自保持独立性之间实现平衡，相互尊重、平等参与决策、共同承担决策[9]。这样一种伙伴关系的本质是在一定的机制和条件下对于多元利益的整合与协调。这种创新设计中所围绕思路脉络就是：如何通过合理的制度安排，明晰产权关系降低交易费用，使城市资源能够得到公平、高效、优化的配置。新的治理方式的要求科学界定行动者的不同角色，以产权为纽带，以外部性成本内部化为基础，通过合约安排使各个治理主体组成利益共享、风险共担的共同体。在这样一个“利益共享、风险共担”的新模式运作下，城市治理不再是单一的政府行为或者市场行为，而是一个兼顾公共利益和私人利益的集体行动。

[1]潘扬彬.城中村集体资产产权制度改革问题研究[D].福建农林大学硕士学位论文，2007.

[2]罗能生.产权的伦理维度[M].北京：人民出版社，2004.

[3]路德维希·冯·米塞斯、伊斯雷尔·柯兹纳、柯武钢等.产权、市场与竞争的基本理念[M].重庆：重庆大学出版社，2013.

[4]《世界发展报告》（World Development Report）（2005年）第4章“稳定性与安全性”.http:siteresources. worldbank.org/INTWDR2005/Re.

[5]Daron Acemoglu,James Robinson,Simon Johnson. Institution as the Fundamental Cause of Long-Run Growth[R].NBER Working Paper No.10481,2004.http:papers. nber.org/papers/w10481.pdf.

[6]加里·D·利贝卡普.产权的进一步理解[J].李·J·阿尔斯通、思拉恩·埃格特森等.制度变迁的经验研究[M].北京：经济科学出版社.2003.

[7]Andrew P.Morriss.Hayek and Cowboys：Customary Law in the American West[J].New York University J-ournal of Law and Liberty，2005.

[8]柯武钢，史漫飞,韩朝华.制度经济学：社会秩序与公共政策[M].北京：商务印书馆，2000.

[9]Jennifer M.Brinkerhoff,Government-Nonprofit P-artnership:A Defining Framework,Public Administration and Development，2002，（22）.

□责任编辑：温朝霞

C912

A

1003—8744（2016）06—0066—05

*本文系国家社会科学基金项目《基于产权结构与利益群体的城市治理模式创新研究》的阶段性成果。

2016—10—26

王桢桢（1980—），女，管理学博士，中共广州市委党校公共管理教研部副主任、教授，主要研究方向为公共服务与地方治理。