论法治视域内的中国共产党党内法规体系

□农云贵（中国政法大学法学院，北京 100088）

论法治视域内的中国共产党党内法规体系

□农云贵（中国政法大学法学院，北京 100088）

中国共产党党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系的重要组成，已成为推动国家治理体系和治理能力现代化的中坚力量。其不仅能够弥补法律体系的不足，也成为法治政府建设的第二条进路，更能提升社会整体法治水平。当前党内法规体系建设虽初具规模，但仍有着学术基础不足、体系框架缺位、制定质量不高等问题。对此，需要法学界突破国家法研究的疆域，加强对党内法规体系的关注，还应不断提升党内法规的制定质量，并以行政法体系为参照构建内容完善、体系科学、配套完备的党内法规制度体系。

从严治党；党内法规；依法治国；党内法规体系

在一个主体多样、利益多元、开放包容的国家和社会推行治理，至关重要的是形成一套和而不同的复合型规则体系[1]（P1），国家法律、党内法规、组织章程、乡规民约等都在社会治理活动中扮演着重要的角色。推进国家治理体系和治理能力现代化，不仅仅应依靠作为“硬法”的法律体系，还应激活包括党内法规、行会规约等“软法”，形成互补共生的多元治理格局。党内法规体系作为中国共产党制度建设的核心环节，不仅是管党治党的重器，亦是促进国家法治化的有力推手。党的十八届四中全会明确将“完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系范畴，赋予了党内法规体系更为重要的现实意义，习近平总书记亦指出：“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”[2]（P104），可见，依托党内法规体系而形成的“党规之治”已成为法治政府建设以及全面推进依法治国不容忽视的重要力量。

一、党内法规体系是具有法属性的党内法规优势集合体

厘清党内法规的概念是理解党内法规体系的前提。党内法规，即指中国共产党按照一定原则，根据党的性质、纲领、任务而确立的规范党组织工作和党员行为，对全党具有普遍约束力的行为规范。在制度层面，被称为“党内立法法”的《中国共产党党内法规制定条例》对“党内法规”作了清晰的界定：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”，其包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等七种形态。与概念、条文、行为规范、文本这四种党内法规的实在形态相比，党内法规体系属于抽象形态，“它指的不是一部大而全的法典，也不是若干党规文本的物理集中，而是由所有党规规范按照特定逻辑标准整合而成的一个复杂系统”[1]，只有通过制度体系，才能把握党内法规制度的全貌，有效整合党内法规各制度形成优势合力推动管党治党的法治化。概言之，党内法规体系是指各类规范相辅相成、协调一致、运行有序、与时俱进的有机统一整体。在全面推进依法治国和全面从严治党、依规治党背景下，党内法规体系就是以党章为核心，以党内法规为主干，以党内其他规范性文件为配套措施，以诸多政治纪律、组织纪律和党内惯例、优良传统等等党的规矩为原则的内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的制度体系。

作为促进中国法治化最重要的本土资源，党内法规体系无疑具有“法”的属性和一般特征。传统的法学教科书都将法与国家联系起来，认为“法离不开国家……没有国家就不可能有法”[3]（P48）。然而，这种“国家——控制”的法范式[4]对法的理解仍停留在国家垄断公权力的管理法和高权行政的时代，无法应对当前社会公共行政的兴起。因此，在公共治理和社会管理日益壮大，国家公权力逐步向社会转移的现代社会，有学者开始对“法”的定义作了反思和修正：“法是体现公共意志的、由国家制定或认可、依靠公强制或自律机制保证实施的规范体系”[4]（P12）。按照此定义，党内法规体系完全符合“法”的属性和一般特征。首先，党内法规体系虽不是由国家制定，但应属于国家认可的规范。在我国，中国共产党地位和性质的特殊性决定了其党内法规的特殊性，《宪法》明确确立了中国共产党对国家的领导地位[5]，且党代表着最广大人民的根本利益，党内法规对党务的调整必然影响和涉及国家事务。因此，党内法规不仅被国家所认可，而且还具有极强的公共性的色彩。由此可知，党执政与领导国家所依据的“法”规范不仅包含国家法律，还应包括管党治党的党内法规。其次，党内法规的实施虽不依靠国家强制力，但却依靠党组织的纪律处分机制以及党员自身的自律来保障实施。党历来重视纪律建设，在目前颁行的党内法规中，约有20%属于纪律性的党内法规[1]（P3-4），且要求党员严格自律并模范的遵守党内法规和国家法律。因此，严密的纪律处分和自律机制为党内法规得到有效执行提供坚实的保障。再次，党内法规的适用范围具有普遍性。与一般的社团规约不同，党内法规适用于8700万党员及约500万个基层组织，其规范范围之广，数量之多，显然已具有法的普遍性特征。最后，依据党内法规而形成的“党规之治”治理成效显著。当前，在全面从严治党的背景下，中央持续强调依规治党，把纪律和规矩挺在前面，取得了显著的成绩。2015年，全国纪检监察机关共接受信访举报281.3万件（次），处置问题线索53.4万件，立案33万件，结案31.7万件，给予党纪政纪处分33.6万人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理1.4万人，初步形成“不敢腐”的格局[6]。综上可见，党内法规具有法的属性和特征，又因其规范对象的特殊性而使得其“不完全是社会法和软法，还有部分具有一定国家法和硬法因素”[7]。

二、全面推进依法治国背景下完善党内法规体系的重要意义

依法治国必先依规治党，实现国家法治必先完善党内自治。党的十八届四中全会将完善的党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，这标志着党运用制度力量加强自身现代化建设的重要努力，也预示着中国的法治体系呈现出开放、多元及相互配合的国家法律与党内法规的二元结构，依托国家法律和党内法规形成的“国法之治”与“党规之治”已成为通向法治国家的“双轨”。在全面依法治国背景下，党内法规体系已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的中坚力量。

（一）党内法规体系是中国特色社会主义法律体系的有力补充

中国特色社会主义法律体系的建成为国家和社会的法治化奠定了重要的基础，然而，实现国家治理体系和治理能力的现代化不能仅依靠国家法律。国法固然不可或缺，但也有其治理的疆域，无法穷尽国家政治、经济和社会生活的全部，但这些“法外领域”并非可以为所欲为，仍需要探寻一些国法之外的规范来对之进行有效规制。这些非正式的“法”规范与国家正式的法律规范互相补充，互相配合，这样一个社会一个国家才能够进入真正的、自然的良好法治状态[8]。管党治党必须首先立足于党内自治，有效的党内自治需要健全完善的“党法”，这是国家法律所无法实现的。此外，传统法律体系在具有明确性、稳定性等优势的同时，也表现出僵硬性、滞后性等不足，而党内法规体系具有更强的时效性、针对性，在一定程度上能够弥补法律体系滞后性及“深度”不足的缺陷，可以更好地规制法律所不及的更多领域，特别是在问题复杂、形势严峻的党风廉政建设、反腐败斗争等方面，更需要依靠严格的党内法规体系进行规制。当前，国家法律中对相关政治活动及其运行机制还没有进行规定的一些事项，就以党内法规的形式表现出来。如2002年中共中央颁布、2014年重新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》明确规定了选拔任用党政领导干部的原则和要求，选拔任用条件等，这虽是党内法规，但对国家政治生活及其运行有着较大且直接的影响。由此可见，党内法规体系在矫正法律体系失灵方面发挥着重要的作用，通过填补法律体系空白、弥补法律体系不足、丰富法律体系细节等方式大大拓展了法治化的疆域，更可以与社会主义法律体系实现良性互动，合力推进国家法治化的进程。

（二）党内法规体系是法治政府建设的第二条进路

党的十八届四中全会指出：“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验”，法治政府建设作为全面依法治国的核心环节亦离不开党的领导，如此则不能忽略党内法规体系在法治政府建设进程中的重要作用。各级政府的公务员及领导干部除了在行政过程中扮演着行政主体的角色外，还有一个重要的身份即中共党员，据统计，90%以上的公务员及领导干部属于中共党员[9]（P67），因此，他们在施政过程中不仅应遵守行政法的规定，还应受到党内法规的规制。另外，“党委”作为各地方的“一把手”，在日常行政管理过程中具有关键作用，尤其在行政监察、公务员升迁、重大行政决策等领域更是突出，如在重大行政决策领域，党委往往是幕后真正的决策者，因此，亟需党内法规对党委及相关党政领导作出重大行政决策进行规范，并建立相关监督追责措施。2016年1月，习近平总书记在中纪委十八届六中全会上指出：“要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督。健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”[10]，可见，依靠党内法规体系而形成党内监督机制已成为国家监察体系的核心部分，将有力推动法治政府建设的进程。因此，进行社会公共治理需要多元化的治理路径，建设法治政府的“法”不仅仅限于行政法等国家法律，还应包括党内法规体系。在全面推进依法治国和全面从严治党的背景下，党内法规体系已成为法治政府建设的第二条进路。

（三）党内法规体系是实现法治社会的助推器

党内法规体系在推动管党治党法治化的同时，也具有极强的“外溢效应”，即提升社会整体法治化水平。为达成公民自治和建立“有限政府”的目标，国家逐渐让渡部分公共权力给社会，激活了各种社会团体、基层自治组织等NGO、NPO,它们取代政府源源不断地向社会提供“公共产品”。但是，这种社会公权力如果没有必要的法律管控，也会侵害到社会共同体成员的权利和自由。因此，为了防止社会公权力滥用、腐败和对社会共同体成员权利的侵犯，新行政法应为社会公权力行使设定界限、程序和责任以外，还应引导其积极进行“自治”[11]。党内法规体系作为党内自治的规范体系，其重大意义不仅限于中国共产党自身，它还具有很强的示范效应，有利于促进广大社会组织、民间团体自治过程中法治化水平的提高。例如，在现行法律框架内，一些新兴的宗教组织、民间团体、行业协会等非政府组织的合法活动固然受到宪法权利的保护，但它们的健康发展更要依靠其自身的有效自治。相比而言，由于历史发展条件所限，我国各类自治组织的自治能力和自治水平尚有很大差距，亟待加强。而党内法规体系的建设与完善不仅是加强和改善党的执政能力和先进性的需要，亦将给各类非政府组织、民间团体强化自身建设、提升自治水平提供很好的借鉴价值，共同促进全社会法治水平的提升。

三、当前党内法规体系建设的现状特点

制度建设是党的建设的重要环节，历来是中国共产党重视的议题。建党以来，党内法规经历了萌芽形成（1921—1949）、曲折前行（1949—1978）、全面发展（1978—2012）、继往开来（2012至今）四个发展阶段，基本形成了以党章为核心、以准则、条例、规则等党内法规为主干、以党内其他规范性文件为配套措施的党内法规制度体系。在制度架构上，已建成1部党章、2部准则、27部条例、18000余件规则、规定、办法、细则以及众多的意见、决议、通知等党内其他规范性文件；在规范位阶上，已制定140多件中央党规、150多件部委党规、1500多件地方党规[12]；在调整领域上，规范党的领导和执政活动的约占35%，规范党的自身建设活动的约占45%，规范党的机关运行保障活动的约占20%；在制定主体上，约有46%的党内法规是由党的中央组织制定，约有28%的党内法规是由中央纪律检查委员会制定，约有23%的党内法规是由中共中央组织部制定，约有3%由其他部门制定；在规范形态上，少部分属于规定党的组织机构设置等组织性规范，大部分属于规定党务活动的行为性规范，相当数量属于责任追究及监督救济的保障性规范[1]（P3-4）。这些党内法规为维护党的先进性和纯洁性、巩固党的领导地位发挥了重要的作用。

总的来说，当前党内法规体系建设具有如下特点：第一，数量庞大，已制定出台1部党章、2部准则、27部条例、18000多件规则、规定、办法、细则以及众多党内其他规范性文件。第二，覆盖面广，基本涵盖党章相关法规、党的领导和执政活动法规、党的思想建设法规、党的组织建设法规、党的作风建设法规、反腐倡廉法规、党的制度建设法规以及党的机关运行保障法规等8个方面。第三，制度体系初步成型，但体系性不足。这体现在缺乏明确统一的结构，各个子体系间未能形成相互协调、逻辑自洽、内容周延的体系架构。第四，全面从严治党已成为党内法规体系建设的核心目标。十八大以来，规范党员和党的领导干部以及党的纪律性法规约占这一时期比重的53%，习近平总书记在十八届六中全会的讲话也强调：“加强纪律建设，一是要健全完善制度，以党章为根本遵循，本着于法周延、于事有效的原则，制定新的法规制度，完善已有的法规制度，废止不适应的法规制度，健全党内规则体系，扎紧党内法规的笼子”[10]。由此可见，以党章为核心的党内法规体系已成为推进全面从严治党的重要抓手。

四、当前党内法规体系建设存在的主要问题

虽然当前党内法规建设已初具规模，但相比于形成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的制度体系而言，当前的党内法规法规体系还存有许多漏洞，主要表现在如下方面：

（一）缺乏坚实统一的学术支撑

在我国，宪法确立了党的领导地位，因此党内法治的状况和法治化程度直接影响着国家整体的法治化进程。然而，学术界对党内法规的关注及研究与党内制度建设趋势之间存在着巨大的张力，远远落后于党内法规发展的现实需要。学界尤其是法律学人只停留在单纯的国家法律问题上的探讨，却对党内法规建设鲜有关注，没有意识到国家法治化进程需要走国法与党规相互协调、互补共生的“国法党规双轨制”。至今为止，全面、系统、深入的党内法规研究专著寥寥无几，许多重大理论如党内法规的本质属性、法理地位、效力基础、规范范畴、制度体系构建、党内法规与国家法律的关系及二者之间如何有效衔接等问题还没有达成共识和得到突破，是制约着党内法规体系进一步发展的瓶颈所在。为此，有学者发出了疑问：“一个由中国社会各界精英组成的、有8700多万党员的执政党，其任何发展改革都将影响整个国家、影响世界、影响历史。我们可以花很大工夫研究人口数百万、千万的国家的法治状况，为什么不能花工夫认真研究党员数量超过千万的一个执政党的制度化、规范化建设问题呢？”[8]。可见，作为法学乃至整个社会科学发展史上最艰巨、也是最伟大的课题之一，党内法规体系的学术研究还属于有待发掘的“富矿区”，亟需法学界积极予以回应。

（二）缺乏科学合理的框架体系

完善的党内法规体系具有整体体系上的逻辑自洽性，这就要求其必须具有科学合理的分类框架体系。然而，如何将纷繁复杂的党内法规合理归类并依此进行体系化建设，学界目前还未达成共识。一种代表性观点将党内法规划分为综合性方面、党的思想建设方面、党的组织人事建设方面、党的作风建设方面、党的反腐倡廉方面、党的民主集中制建设方面、党的军事方面等七类党内法规[13]；另一种代表性观点则依据党章的体例将党内法规划分为党章部门、组织法规部门、纪律法规部门、党员和党的干部法规部门、其他法规部门等五大类[14]；也有观点借鉴国家法律体系的部门划分,主张构建一个具有党内“宪法”、“刑法”、“民法”、“行政法”、“诉讼法”等不同功能的法规部门组成的党内法规体系[15]。这些观点对于党内法规体系的构建无疑都具有建设性意义，但同时也有一定局限性。前两种划分方法过于简单，无法涵盖所有的党内法规。此外，划分边界不明晰，存在重叠交叉，如党的反腐倡廉方面和作风建设方面往往是一体的，无法得到清晰的界分。后一种观点借鉴了法律部门的划分方法，具有一定的创新性，但却忽略了党内法规的自身特点，使其不存在操作的可能和实践基础。因此，科学合理的框架体系的缺位也是制约着党内法规体系建设的关键问题之一。

（三）制定质量有待提升

完善的党内法规体系不仅需要科学合理的框架体系，也需要完善优质的内在质量。随着被誉为“党内立法法”的《中国共产党党内法规制定条例》的出台，党内法规制定质量有所提升，但仍存在许多问题：一是内容形式不够科学。有的党内法规过于原则化，只有定性规定，缺乏量化标准；有的缺乏程序性、配套性、制裁性规定，出台后缺乏可操作性。如《中国共产党党内监督条例(试行)》第17条规定:“党组织对于本地区、本系统、本单位事关全局和社会稳定的重要情况以及重大问题，应当按照规定时限和程序向上级党组织报告或请示”，然而却缺乏相应的时限和程序配套规定。二是一些主要领域缺乏基础主干法规。如政党活动经费的来源及其开支制度、党组织财务公开制度、政党违法违宪制度、党员干部财产公开制度等方面均缺乏基础性党内法规。三是一些党内法规过度老化，滞后于党的建设发展。如《中国共产党地方选举工作条例》《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》等都是20世纪90年代制定，属于具有20多年高龄的“胡子法规”[9]，已严重滞后于现实需要。四是党内法规监督机制仍需改进。建立完善的党内法规体系，就必须对目前存在的党内法规进行必要的监督，从而保证党内法规符合党章与国家宪法和法律的规定[16]。党内法规监督机制主要表现在备案和清理两个方面，然而，当前党内法规备案制度存在备案范围过窄、备案标准不清等问题，党内法规清理机制也有着规范位阶低、清理机制不健全等问题，这些都直接制约着党内法规体系的完善。五是适用机制不完善，对于党内法规的位阶效力等级、冲突适用等未能有效界分，如《党内法规制定程序条例》对于同一制定主体制定的新的一般性规定与旧的特别性规定发生冲突时该如何解决没有规定。六是制定权限划分不够清晰，一方面，党内法规制定主体的制定权限不清。如《党内法规制定程序条例》第3条[17]列举了中央党内法规的制定权限，但其中第（三）、第（四）、第（五）项中的“基本制度”、“重大问题”等没有具体的标准，缺乏操作性。另一方面，党内法规与国家法律的制定权限不清，尤其体现在干部工作、纪律处分等方面。

五、法治视域下党内法规体系的完善路径

在全面推进依法治国与全面从严治党的背景下，法治的思维和法治的方式已成为党治国理政的必然要求。作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规体系建设亦需要在法治视域下进行完善，具体来说，需从以下方面进行：

（一）深化党内法规理论研究

扎实的理论基础是党内法规得以健康发展的必要前提，也是完善党内法规体系的首要动力。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，法治建设亦需要党来推动，因此，依法治国必先依规治党可以说是法治中国建设的必由之路。这就要求中国法学应当基于“法治的中国因素”，直面中国的法治实践，对在中国这片土壤中如何实行法治作出自己的回答[18]。具体而言，法学界应当走出单纯的“硬法”研究范畴，将研究视野扩展至对党内法治和国家法治都相当重要的党内法规体系，攻克党内法规的理论基础问题，如党内法规的法律属性、效力地位、其与国家法律的关系等，为完善党内法规体系献计献策。另外，国家对此也应有所作为，一是培养一批高素质的党内法规专门研究人才，在高校、研究机构成立党内法规研究基地和研究中心，设立党内法规专业课程和研究方向，形成高质量的党内法规研究成果。二是加大对党内法规研究的经费支持，在国家社科基金、各省市和各部门的项目基金中设立党内法规研究项目，引导理论界对党内法规建设重大理论和实践问题开展研究。三是搭建党内法规沟通交流平台，打破学科界限，整合法学、党建学、政治学、社会学等研究力量着力开展党内法规专题研究和理论基础研究。

（二）优化党内法规体系框架设计

党内法规体系与法律体系同是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，有着根本目的和价值导向的同一性，因此在中国特色社会主义法律体系已经建成且相对完备的情况下，法律体系可以说是党内法规体系建设的范本。结合党内法规的具体实际，笔者认为可依照宪法、行政法的分类标准，尤其以行政法体系为参照来优化党内法规体系的框架设计。究其原因，二者具有以下几点相似之处：首先，效力位阶的相似性。行政法体系的效力层级分明，种类多样，有宪法、行政性法律、行政法规、规章、其他规范性文件等划分，这些与党内法规的党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则、其他规范性文件等分类在效力位阶上有很大的相同之处。其次，规范内容相似性，党内法规和行政法规范的都是公权力，指向的是从事公务活动的党政领导干部及公务员。再次，规范名称相似性，行政法规范的名称与党内法规的名称多有契合，如行政法规范与党内法规都存在着条例、规定、办法、细则、意见、决定的文件形式，使得参照行政法体系更具可能性和操作性。结合党内法规的特点参照行政法体系后，可将党内法规体系作如下框架设计：

1.根本类党内法规

根本类是指具有根本性、统帅性、最高权威性的党内法规，其规定了党的宗旨、地位、路线，对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出了基本规定，在党内法规体系中具有基础性意义。其他党内法规都要围绕根本类党内法规来进行构建，不得与之抵触。目前，根本类党内法规包括《党章》和两个《准则》。

2.组织类党内法规

组织类党内法规包含两个方面，一方面是指规范党组织的设置、性质、隶属关系、职责权限、任职期限、工作原则以及职务设置及相关方面的党内法规。另一方面是指规范党员及干部的吸收发展、资格认定、考核选拔及相关方面的党内法规。以条例为例，目前属于组织类党内法规的条例约有10部，具有代表性的如《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》、《中国共产党党组工作条例》等等。

3.行为类党内法规

行为类党内法规是指规范党内法规的制定、备案、清理等制度建设以及其他党务活动的党内法规。由于党务活动纷繁复杂，因此行为类党内法规在数量上最多。以条例为例，目前可归为行为类的条例约有13部，典型的如《中国共产党党内法规制定条例》、《党政机关公文处理工作条例》、《党政机关厉行节约反对浪费条例》等等。

4.监督及责任追究类党内法规

监督及责任追究类包含两个方面，一是对党的机关、党员及领导干部进行巡视、监督、廉政建设的党内法规，二是对违纪的党员及领导干部进行问责、责任追究等纪律性党内法规。目前有关监督及责任追究类的条例有3部：《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党巡视工作条例》、《中国共产党党内监督条例（试行）》。

5.权利保障类党内法规

权利保障类是规范党员及领导干部的权利保障、权利救济、相关申诉的党内法规。当前属于权利保障类的条例主要是《中国共产党党员权利保障条例》。

（三）提升党内法规的制定质量

优质的制定质量是党内法规体系重要的内核，提升党内法规的制定质量，需从以下方面入手：一是要进一步明确党内法规的制定权限和适用机制。对于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委等的党内法规制定权限应做更明确的规定，另外，还需建立起完善党内法规冲突协调机制，保障党内法规体系内部协调统一。二是建立党内法规与国家立法主体的定期交流机制，保障党内法规与法律的协调，及时避免和化解党内法规与国家法律之间的矛盾冲突，使党内法规与法律各司其职的同时仍能形成有效互补，合力共同推进国家法治化进程。三是进一步严格制定程序，重点把握好调查研究、征求意见、前置审核3个环节，广泛听取党员、专家及群众意见。严格依照《中国共产党党内法规制定条例》的形式及内容要求，将党内法规的名称、结构、用语、表述方式规范化，少用原则化、模糊化词语，提高党内法规的规范性。四是完善党内法规解释机制，细化相关规定，提高党内法规的针对性和可操作性。五是要补足党内法规缺位模块，尽早出台党在各个领域的基础主干法规，如党在统一战线、重大决策、财务公开、党员领导干部财产申报等方面。更新过度老化的党内法规，对年久失修的党内法规适时进行修改。六要加快建设配套法规制度。在制定基础主干法规的同时，应当统筹考虑配套法规制度建设，同步或尽快出台配套的法规，保证党内法规能够真正落到实处。七要建立党内法规清理长效机制，加快制定《党内法规清理制度规定》，明确党内法规的清理原则、主体、对象、标准、方式、时限、责任等，着力清理与党内法规体系不协调、不衔接、不一致的党内法规。通过以上措施，促进党内法规制定质量的提升，确保党内法规体系在落实全面从严治党和全面依法治国中发挥更重要的作用。

[注释]

[1]宋功德.党规之治[M].北京：法律出版社，2015.

[2]任仲文.深入学习习近平同志关于党风廉政建设和反腐败斗争的重要讲话[M].北京：人民日报出版社，2014.

[3]孙国华.法学基础理论[M].北京：法律出版社，1982.

[4]参见罗豪才、宋功德.软法亦法——公共治理领域呼吁软法之治[M]，北京：法律出版社，2009.

[5]《中华人民共和国宪法》序言指出，“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民，……取得的。中国各族人民将继续在中国共产党领导下，……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”。

[6]王岐山.在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的工作报告[EB/OL].http:// mt.sohu.com/20160125/n435685572.shtml，2016—9—25.

[7]施新州.中国共产党党内法规体系的内涵、特征与功能论析[J].中共中央党校学报，2015，（3）.

[8]王振民.党内法规制度体现建设的基本理论问题[J].中国高校社会科学，2013，（2）.

[9]李忠.党内法规建设研究[M].北京：中国社会科学出版社，2015.

[10]习近平.在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话[N].人民日报，2016—5—3，（1）.

[11]姜明安.全球化时代的“新行政法”[J].法学杂志，2009，（10）.

[12]数据统计根据：中央档案馆.中共中央文件选集》（1—18卷）[G].北京：中央党校出版社，2012；中央文献研究室编.十八大以来重要文献编选》（上）[G].中央文献出版社，2014；中央文献研究室.建国以来重要文献选编[G].中央文献出版社出版，2011.

[13]付子堂.法治体系内的党内法规探析[J].中共中央党校学报，2015，（3）.

[14]李军.试论党内法规部门[J].乌鲁木齐职业大学学报，2011，(1).

[15]潘泽林.中国共产党党内法规及其体系构建问题研究[J].南昌大学学报(人文社会科学版)，2007，（1）.

[16]莫纪宏.建立和完善党内法规的监督机制[J].学习与探索，2015，（10）.

[17]《中国共产党党内法规制定条例》第三条：“党的中央组织制定的党内法规称为中央党内法规。下列事项应当由中央党内法规规定：（一）党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标；（二）党的各级组织的产生、组成和职权；（三）党员义务和权利方面的基本制度；（四）党的各方面工作的基本制度；（五）涉及党的重大问题的事项；（六）其他应当由中央党内法规规定的事项。中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委就其职权范围内有关事项制定党内法规。”

[18]顾培东.也论中国法学向何处去[J].中国法学，2009，（1）.

□责任编辑：周权雄

D262.6

A

1003—8744（2016）06—0033—08

2016—10—26

农云贵（1992—），男，中国政法大学法学院2015级硕士研究生，主要研究方向为党内法规、宪法学与行政法学。