公共文化服务体系共建共享的社会动因与路径选择——基于文化治理的视角

王谓秋，任贵州（河海大学公共管理学院）

公共文化服务体系共建共享的社会动因与路径选择
——基于文化治理的视角

王谓秋，任贵州
（河海大学公共管理学院）

公共文化服务体系共建共享作为文化治理效能拓展的实现途径，在国家、政府、社会及公民层面存在着差异化的运作惯例，并逐渐演变为改革治理机制的社会动因。进一步完善共建共享机制，一方面要将治理引入公共文化服务，不断培育社会力量，打造共建基础。另一方面，制定多元协作规范，统筹城乡发展，保障共享实现，不断探索“文化中轴式”社会治理的实践路径。

公共文化服务体系；共建共享；文化治理；公共理性

公共文化服务体系构建涉及利益整合、区域协调、政治认同，其根本目的在于推进文化资源高效利用与公众文化生活水平的提升，而这恰恰属于文化治理内在逻辑的外部表状。如何优化公共文化服务体系来适应文化治理的发展需要，服务体系应借助何种机制来凝结不同社会主体对公共文化建设的内在诉求，此类议题的讨论对于促进我国文化事业发展及公民社会成长具有重要意义。共建共享作为公共文化服务体系构建的模式选择，其内含的利益协调与区域协同功能为实现整合文化资源、融合价值诉求的文化治理目标提供契机，并逐渐成为迎合社会需求与民众夙愿的新命题。公共文化服务体系共建共享与文化治理“认同、疏导、规范”的价值导向相契合，深入研究公共文化服务体系共建共享助推文化治理的内在机理与路径选择，有利于理顺机制构建与治理效益的内在联系，明晰文化治理的运作逻辑与实现策略，以增进人民福祉，促进社会和谐。

1　公共文化服务体系共建共享与文化治理的基本内涵

公共文化服务供给是一个建构公共理性的过程，通过完善文化服务体系与推行文化政策对公共选择做出价值规约与引导，为多元社会主体在公共文化领域寻找共存与协同的基础。公共文化服务体系是城乡公共文化服务的运转框架，关于其内容与特征的描述，国内学者几乎达成一致：公共文化服务体系包含文化服务设施、文化组织与人员、文化活动、文化事业经费等，其特征主要表现为公平性、多样性、便利性与普及性。然而，公共文化服务体系的主体之争在既有研究中却得到较多讨论。基于对国外经验借鉴或对国内公共文化服务发展局限的考评，时下学界主要有国家化与市场化两种指向。如齐勇锋、李平凡认为公共文化服务是与经营性文化产业相对的概念，体系构建理应由政府独立承担，以保障公共文化服务供给的公正与均等。［1］而顾金孚认为政府供给所引发的供需非对称性与效率低下的弊端给服务效能提升带来梗阻，他主张将市场化模式引入公共文化服务体系的构建过程，以弥补政府失灵，满足民众多层次文化需求。前者以经济学式分析将公共文化服务归类于公共物品，从公共物品的三性［2］出发阐释其供给主体的唯一性。后者以管理学式的概念进一步拓展了公共文化服务的内涵，将其作为社会互动的方式之一，并探寻利益相关者的权益指向。这两类分析的争论焦点在于公共与公益的界定标准，在笔者看来，公共文化服务体系构建主体选择的关键在于明晰“公共文化服务”与“公益文化事业”的关系。尽管二者有较大程度的重合，但前者更强调对市场主体的吸纳，重视社会的参与，通过体系共建最大限度地协调公私关系，是社会互动的有效形式。

在公共文化服务体系构建中，政府、市场、社会（社会组织或非政府组织）都应是体系运转中必不可少的要素，而充分提高体系构建效能的关键在于各个主体的职责或角色扮演得到科学界定，即如何划分或定位各自在建设公共文化服务体系中的作用边界。［3］长期以来，公民被视为公共文化服务的被动享用者，其主动参与文化建设的主体性价值往往遭到忽视，然而公共文化服务体系构建不仅是供给主体提供何种服务与如何提供服务的问题，更应是作为需求主体的公众如何表达文化诉求、参与文化创造的问题。因此，实现公共文化服务体系共建共享是解决公共服务供给与经济社会发展不平衡问题的策略选择，也是满足城乡居民多元精神文化需求、缓和供需矛盾的现实路径。共建共享是社会主义的基本原则与基本特征，其价值指向在于不同区域间文化资源的开放互通和服务供给主体间的协同合作，同时在内涵上也囊括了不同区域和各社会主体分享公共文化服务体系经济与社会效益的机会均等性，即全体社会成员对公共文化活动、资源与发展应共同承担起参与、支持与维护的责任。可以说，共建共享是“以人为本”的科学发展理念在文化发展领域的具体体现，也是公正平等价值理念在公共文化领域的延伸。［4］实现公共文化服务体系共建共享的关键在于公众文化诉求的表达与多元参与共识的达成，这最终都涉及社会资源的投入与调配、文化权益的划分与界定，并可以在治理的框架下进行解读。

治理是实现一定社会政治目标的手段，相对于国家的统治体制而言，治理体制更多体现工具理性。［5］国家通过完善治理体系，提升治理能力来达到协调主体关系、规范社会秩序的目的。而文化本身所具有的认同、融合、规范和调谐作用使其内含的治理特性不断显现，且文化治理的工具理性已较早地得到发现与挖掘，我国古代就有“古人结绳而治，后人易之以书契”的描述，文化得以创造与生产的目的在于疏解、沟通社会关系，并为社会发展提供一套相对稳定、社会公众接受并认同的思想价值体系。文化治理功能的研究场域更多地存在于社会之中，社会共同价值的构建、矛盾冲突的协调和发展方向的引导都与文化有着密切关系。从社会整体上看，文化治理的社会控制与导向功能对政治、经济等其他治理单元产生影响，而在社会个体与群体层面，文化治理主要表现为其对德性、行为的塑造与规训。因此，文化治理涉及认同建构、利益协调与资源整合，是社会治理过程中，多元化主体借助文化手段、发挥文化的社会治理功能解决社会中存在的各种问题和失范，最终实现善治的活动。［6］而由于文化的“嵌入”，公共文化服务所具备的意识形态前置性、演化性和再生产性决定了其研究内容不能一般地等同于经济学意义上的公共产品与服务，其内含的治理特性决定了服务效能的评价不仅限于成本效益分析，还应将公共文化服务的社会治理效果作为衡量标准，重视公共文化服务对公民理性与公共价值的规约。

2　公共文化服务体系共建共享的社会动因

公共文化服务供给是一个多元互动的过程，这一互动涉及国家、政府、社会和公民，各主体通过参与公共文化服务体系构建追寻自身的价值诉求，并由此产生行为惯例。公共文化服务体系构建过程包含的文化治理、政绩显现、公共性培育与文化权益实现的行为惯例构成了公共文化服务体系共建共享的实践动因。

2.1国家的惯例：文化治理

公共文化服务供给作为国家公共文化事业的重要构成，是国家履行文化职能的体现。公共文化服务具有积极的外部效应，主要表现为对意识形态的建构作用、对经济社会的调谐效应和对区域发展的推动作用。通过公共文化服务体系的构建，国家逐步实现了从文化事务管理向文化现代化治理的转变。文化作为一种社会治理方式，开始成为保障国家凝聚力、提升国家生命力、完善国家发展力的软要素，这也形成了实现公共文化服务体系共建共享的现实基础。（1）以公共文化服务体系为框架和规制，国家通过供给文化服务向社会输送社会主义意识形态价值，以完成对社会的统摄，共建共享正是这一意识价值的核心。（2）共建共享促成政府各部门间信息资源共享，提升行动效率，破除官僚体制下“有组织不作为”的“路径依赖”。此外，政府在参与公共文化服务体系共建共享过程中，与市场、社会（社会组织、非政府组织等）建立起有效的合作规制，并形成网络化的社会治理结构。（3）文化治理下的区域文化资源调配，在缩小区域差距、提高均等化效率上的作用不容小觑，深层次上对公共文化资源的区域共建与共享也具有强化功能。

2.2基层政府的惯例：政绩显现

基层政府是公共文化服务供给的具体实践者，也是国家与公民社会价值沟通的桥梁。基层政府参与服务供给的方式与策略差异将对体系构建效能产生不同影响，反过来，服务效能高低决定着公民享用效果的好坏，并以此为基础形成对政府公信力或合法性的价值判断。然而，国家层面的文化治理要求似乎对基层政府的行动惯例影响不大，“我国基层政府的管理仍然是自上而下的官僚体制，此种体制虽能在一定程度上保证组织的运转效率，但‘人治’色彩浓重，并趋向于形成封闭式的组织规制。”［7］在这种自上而下的封闭式组织规制下，公众文化诉求往往难以表达，甚至遭到忽视。基层公共文化服务内容来源于上级政府的供给目录，其自身缺乏主动性与现实性，公众实际需求对服务供给取向并未产生实质性的促进效应。此外，改革开放30多年来的高速经济增长形成了政府“政治锦标赛”［8］式的运作逻辑。对数字化绩效的崇拜使得基层政府自利倾向凸显，利益丰厚领域出现“越位”，利益纠结领域产生“错位”，利益寡淡领域形成“缺位”。在政绩凸显携带的部门利益的刺激下，公共文化服务供给与需求严重脱节，公共文化服务体系构建往往成为表象，其根本目的在于借公共文化服务供给之机谋取经营利好，文化服务的公共性大打折扣。

2.3社会的惯例：公共性培育

因文化的“嵌入”，公共文化服务生产完毕向社会传输的过程中，服务接受者会根据自身社会处境（地位、价值和知识）做出相应的价值判断，而公共文化产品所携带的意识要素也会与接收者自身的价值观产生碰撞，由此形成公共文化产品内涵价值对社会主流价值的规训与育导，从而达到对社会进行公共性培育的目的。而其主要实现路径是将公共文化服务利益相关者纳入体系构建行列，以促成社会主体间的良性互动。从“社会资本”角度来看，“社会管理不是政府对社会事务的管制，更强调社会对于社会事务的管理，它应该是社区、社团、社会组织、企业等各种社会单位、团体和个人对社会公共事务的共管共治”。［9］作为社会公益事业发展的重要内容，公共文化服务体系的构建必须重视各参与主体间利益关系的协调，建立广泛的社会信任，形成覆盖城乡的文化服务共建共享网络，而这无论对个人、对团体还是对整个社会都是一种潜在的资源要素。但这一愿景的实现有赖于社会的不断修缮，相对于力量不断拓展的政府部门，我国市民社会发展依旧缓慢。以社会组织为例，由于内部管理机制不健全，其承接公共服务的能力“先天不足”，又因受到政府及相关部门的外部抑制，其发育成长“后天畸形”，严重阻碍政府的职能转承。此外，公共文化服务各供给主体间的角色定位与职责划分并不明晰，共建完成后的利益分配也须再做考诘。

2.4公民的惯例：文化权益

以登哈特为代表的宪政主义者利用新公共服务理论对当代公民社会关系进行价值改造，在肯定政府服务本质的同时确立了公共利益在政府服务中的中心地位。以此为理论基础，学界对公共文化服务领域的公民权进行了多方研究，并将文化权益引入公共文化服务体系，认为文化服务与产品供给的主要目的在于追求文化利益分配的最大社会正义效果。正如王列生所说，文化权益是国家文化治理框架的支撑点，是公民享受服务成果、参与文化活动、进行文化创造以及文化成果得到保护的核心要素，并逐渐成为公众参与体系共建的内在驱动。［10］与此同时，民众对公共部门价值认同的构建也潜移默化地存在于公共文化服务供给与消费的链条之中，而这一认同能够维持的关键在于民众文化诉求得以表达和回应，文化权益得以保护和延伸。换言之，公共文化服务的供给应以文化治理的高度展开，协调供给消费关系，并将共建共享引入体系构建，增强政府、市场、社会与公众的互动，从而催化新型公民社会关系的产生。从我国当前的公共文化服务供给结构来看，公共部门依旧占据着资源分配的主要角色，这种精英决策模式虽能保证公共产品的供给效率，但民众普遍被排斥在决策系统之外，公民自身的文化创造力遭抹杀。此外，民众在公共文化参与上仍存在明显的地区与阶层差异，农村依旧是公共文化服务供给的薄弱环节，由此形成的文化鸿沟已然影响到城乡居民的文化交流，给我国破除城乡二元体制带来新的困难。

3　推进公共文化服务体系共建共享的策略选择

以共建共享为成长模式的公共文化服务体系本质上是对国家、政府、社会和公民文化诉求的现实回应，多元主体的文化诉求又内在决定着公共文化服务体系的建构环境、活动主体和运转框架，并最终对社会现代化重构产生积极影响。进一步推进公共文化服务体系的共建共享，应逐步建立文化中轴式的社会治理系统，培育社会力量，优化文化事业管理结构，并辅之以科学的多元协作规制。在此基础上，唤醒公民意识，激发民众文化创造力，提高文化决策的民主化与科学化。

3.1引入文化治理

趋于对公共性使命的履行，公共文化机构通过供给文化服务建构民众对自身的“信赖”感，这一过程涉及利益整合、区域协调、政治认同，由此，公共文化服务体系的社会治理的功能不断显现，并成为消解社会矛盾的价值支撑。从社会管理的发展脉络来看，我国已由解放初期的政治中轴式的管理模式逐步转变为经济中轴式的治理模式，民众经济生活不断丰富，国家经济实力得到提升，但转型期出现的诸多问题却最终指向了社会价值的混乱，民众公共理性的缺失，重构文化价值越来越成为迫切的时代命题。这一背景下，构筑文化中轴式的治理体系逐渐成为学界的主流观点，作为文化治理的重要内容，不断完善公共文化服务体系是充分发挥文化社会治理功能的可行之策。具体来讲，应将治理引入公共文化服务，以文化治理的高度推进公共文化服务体系共建共享。要以社会主义核心价值观为引领，对公共文化服务的内容和形式进行规范，用社会主义核心价值引领文化建设，塑造社会主义新型公民。［11］在建设公共文化服务体系的过程中，要将社会主义文化作为共建共享的基本价值导向，遵循社会主义原则，培养公众自主意识，实现社会的文化整合。以此为基础，逐步形成文明向上、和谐稳定的社会共同体，从而实现以社会公共性为基础的现代性重构。

3.2培育社会组织

共建共享以公共利益为旨归，意在通过社会对公共责任的承接来抑止政府的非理性膨胀，从而保证公共服务的效率与质量。公共治理理论对社会力量在公共物品生产和供给领域的作用给予了充分肯定，认为社会力量尤其是非政府组织已逐渐成为社会政策的重要执行者和利益关系的重要维系者。受历史与现实原因影响，我国公民社会发育不良、成长缓慢，社会组织承接公共服务的能力面临独立性差、资金短缺和专业性不足的提升困境，必须内外结合，尝试从组织结构优化与生存环境完善两大方面进行调节。［12］具体来讲，文化社会组织自身应加快内部管理机制的革新，根据组织发展目标制定运行规范，明确社员总会、董事会、监事会的决策、执行与监督职能。健全人力资源保障制度，引进文化人才，坚持更新文化服务供给技术，不断提升组织的人力与专业化优势。此外，政府应进一步优化文化社会组织的成长环境，建立社会组织的良性发展机制。从转变观念出发，简政放权，改变双重管理机制，提高社会组织的独立性，建立与社会组织的互信关系。通过税费减免、财政补贴、冠以荣誉等多种方式激励社会组织革新文化服务技术、培养共建共享意识，创新公共文化服务体系共建共享的合作形式，最终促成政府与文化社会组织的良性互动。

3.3完善协作规范

文化治理是一个以利益协调和区域协同为实现机制，以社会发展规范化为目标的互动过程。作为文化治理的重要内容，公共文化服务体系构建同样需要系统化共建共享规范的介入，这是明晰公共文化服务供给责任、协调共建主体利益关系的必要条件。一般来说，公共文化服务体系协作规范主要包括供给责任的划分模式、建设共识的达成机制以及公众诉求的表达方式，实现共建共享模式的革新必须进一步完善主体协作规范，构建公共文化服务供给的制度框架。（1）重视政府的主导作用，鉴于我国市民社会的发展现状，公共文化事业管理可尝试采用“准国家法团主义”［13］模式，充分发挥政府“掌舵者”的角色，准确把握时代主题，引导文化社会团体参与共建共享，形成政府、社会的发展合力。（2）明晰共建主体责任，主要涉及文化设施验收、服务内容审核、资金应用检查等方面，是保障服务设施质量、提升文化服务效能的基础。政府一方面要以此为标准做好共建主体的评估，另一方面也要以此为内容向社会公开体系构建的实际进程，接受公众的监督。（3）完善公民参与机制。文化治理的要义是提高文化服务的社会化程度，形成各类民主平等交流的公共空间，使公民实现表达自己意愿、价值与理想的权利。［14］这要求共建共享系统应囊括公众诉求表达机制和共建参与机制，重视公众意见的采集与回应，激发公民的文化创造力，构建符合人民需要的公共文化服务体系。

3.4统筹城乡发展

统筹城乡是正确处理社会发展效率性与公平性关系的重要举措，也是实现公共文化服务体系共建共享的现实需要。关于农村发展落后的原因，学界研究较多囿于经济总量不足、社会机制不健全、自然环境恶劣等方面，对于更深层次的文化缺位问题认识不足，而这恰恰是农村社会道德失范、自利倾向严重的根本原因。受解放后政治动员及经济改革阶层分割的影响，农民的乡土宗族观念逐渐被打破，而新型公民意识尚未建立，价值导向的空白使其缺乏社会实践的内驱动力，城市主轴思维泛滥，农村的自主价值遭泯灭，逐渐沦为城市工业化的附庸。因此，应从根源入手以文化补位为手段重塑农村社会的发展自信，增加公共文化服务设施数量，扩大设施服务范围，并将之作为道德规训与行为育导的政治场域，提供与乡村生活相适应、与农民需求相符合的公共文化产品与服务，增强农村公共文化的内生性。在此基础上，国家应从宏观层面制定符合城乡协同发展的文化战略，借助公共财政平衡文化投入差异，适度拓展小城镇的服务外延，增强小城镇对农村公共文化服务的辐射、反哺和融合作用，逐步实现城乡公共文化服务的均等发展。最后，要建立覆盖城乡的公共文化资源调配机制，革新共建共享技术，丰富资源内涵，拓展服务效能，增加文化服务物理空间的人性化，保障知识空间的吸引力，强化文化空间的认同感，最终实现消除文化鸿沟、稳定地区发展的目标。

高效的社会治理模式往往产生于一定的政治、经济和文化环境之中，社会治理的完善需要稳定的政治辅助，繁荣的经济滋养，更需要良好的文化熏陶。当今社会推行文化治理，并不是效仿西方“社会大于政府”的发展模式，而是以公共文化事业发展为契机，构建国家文化发展策略。以公共文化服务体系共建共享为途径，发展社会主义文化，协调社会主体利益关系，促进民主政治文化、经济自由文化和公民社会文化的成长与繁荣。公共文化服务的意涵不再局限于政府为公众提供的社会福利，其社会治理的价值亟待得到进一步的挖掘与补充，如此不断拓展文化治理的外延与内涵，探索“文化中轴式”的社会发展策略，以期对和谐社会建设有所裨益。

［1］齐勇锋，李平凡．完善公共文化服务体系提高国家文化软实力［J］．中国特色社会主义研究，2012（1）：64－72.

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［3］夏国锋，吴理财．公共文化服务体系研究述评［J］．理论与改革，2011（1）：156－160.

［4］陈立旭．推动基本公共文化服务均等化［J］．浙江社会科学，2011（12）：4－6.

［5］俞可平．推进国家治理体系和治理能力现代化［J］．前线，2014（1）：5－13.

［6］谢新松．文化的社会治理功能研究［D］．昆明：云南大学，2013：41－42.

［7］叶娟丽，马骏．公共行政中的街头官僚理论［J］．武汉大学学报（社会科学版），2003（5）：612－617.

［8］张凤阳．政府职能转变的三重梗阻及其疏通［J］．上海行政学院学报，2015（3）：4－10.

［9］燕继荣．协同治理：社会管理创新之道——基于国家与社会关系的理论思考［J］．中国行政管理，2013（2）：59－60.

［10］王列生．论公民基本文化权益的意义内置［J］.学习与探索，2009（06）：54－60.

［11］钟起万．文化治理与社会重建：基于国家与社会互动的分析框［J］．江西社会科学，2013（4）：107－110.

［12］任贵州．社会组织承接公共服务能力的提升路径［J］．重庆社会科学，2015（5）：57－62.

［13］孙双琴．论当代中国国家与社会关系模式的选择：法团主义视角［J］．云南行政学院学报，2002（5）：29－32.

［14］刘忱．国家治理与文化治理的关系［J］．中国党政干部论坛，2014（10）：38－39．

Social Motivation and Path Selection of Public Cultural Service System Co-construction and Sharing——Based on the Perspective of Cultural Governance

Wang Wei-qiu，Ren Gui-zhou

As the way to realize the function of cultural governance,public cultural service system co-construction and sharing has different operating practices at different levels of nation,government,society and citizens.And these practices have gradually evolved into the social motivation of governance mechanism reform.To improve the co-construction and sharing mechanism,we should introduce cultural governance into public cultural services and cultivate social forces constantly to build a foundation of co construction.On the other hand,we ought to develop a multi-collaborative code and coordinate the development of urban and rural to guarantee the realization of sharing.Finally,we need to explore the practice path of“cultural center”social governance.

Public Cultural Service System;Co-construction and Sharing;Cultural Governance;Public Reason

C916；G249.20

A

1005－8214（2016）09－0061－05

王谓秋（1989－），女，河海大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：基层社会治理创新；任贵州（1990－），男，河海大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：乡村治理与发展。

2016－01－18［责任编辑］邵晋蓉

本文系国家社科基金项目“‘后农业税时代’村级公益事业建设村民投入意愿及激励机制研究”（项目编号：13BSH021），中央高校基本科研业务费项目（项目编号：2014B21314）的研究成果之一。