全口径预算下土地出让收支管理制度的路径探析

赵海娇（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）



全口径预算下土地出让收支管理制度的路径探析

赵海娇
（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

摘 要：土地出让金作为地方政府主要的财政来源，一直游离于地方政府预算之外，滋生腐败，有悖于新《预算法》提出的全口径预算法律目标。基于对我国政府土地出让收支现状分析，以必要性研究为基础，得出土地出让收支应纳入全口径预算之下，并及时完善全口径预算下土地出让收支管理制度，实现《预算法》的公平与效率理念。

关键词：预算法；全口径；土地出让收支

2014年8月31日，作为财税领域“龙头法”的《中华人民共和国预算法》（以下简称新《预算法》）在十二届全国人大常委会第十次会议上通过，并于2015年1 月1日起施行。新《预算法》规定：“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，该规定首次以立法的形式确立了全口径预算制度。“全口径预算是指将政府财政收支全部纳入预算统一管理，以实现立法机关对政府财政收支行为的有效控制，从而最终保障公共资金的筹集和使用，最大限度地符合人民群众的根本利益。”[1]土地出让收入作为地方政府的重要财政来源，理应作为政府财政收支的一部分纳入政府预算之中，而实践中，土地出让收支一直游离于地方预算之外，其主要问题表现为政府土地收入不透明、问题复杂多样等，急需在法律和制度上进行完善和监督，因而实现土地出让收支预算全口径是解决地方财政问题的关键之一。

一、我国政府土地出让收支管理的现状

审计署2008年公布的国有土地使用权出让金审计调查结果显示，京、津、沪、渝、穗等11个城市的土地出让净收益的71.18%，即1 864.11亿元未按规定纳入基金预算管理。审计署2010年4月公布的审计结果同样表明，有11个市占征收总额20.1%的674.81亿元土地出让收入，未按规定纳入基金预算管理[2]。权力的集中和长期游离于审计之外的巨额土地出让金，使得“土地账”成了一本“糊涂账”，滋生各种腐败现象及权力寻租。这一弊病既是自分税制改革以来，地方政府通过土地收益弥补政府财政亏空的重要手段的制度现状，更能体现我国预算与财政制度冲突下的地方财权与事权的不匹配。财政部虽然在2006年就提出将土地出让收支全部纳入地方预算；而中央和地方预算草案于2010年时才首次出现国有土地使用权出让收入纳入预算的情形。但此时地方政府的财政收入比例仍然是作为“第二财政”的土地出让收入大于“第一财政”税收收入，为此，通过分析调查各地的土地出让收支情况，总结出以下几点共有的现状。一是土地出让收支管理权限划分不明确。虽然上文提到土地出让收支在2010年时就纳入了预算管理，但由于长期以来的恶习难以根除，使得实际分配权仍掌握在各个部门手中。如土地出让收支项目中，由国土部门安排土地开发费用，由建设部门负责城市建设费用，财政部门只是按照年度预算进行资金拨付，难以对资金统筹调剂，管理权限划分不明确就会带来各个部门的权力乱入和责任逃避现象。二是现有土地收支预算体系不科学。财政部门的政府性基金预算账簿并不能完全体现本地区的土地出让金，一方面由于土地出让价受多种因素影响，难以进行预算；另一方面，地方政府为获得更多的中央的转移支付，会不断提高出让成本。三是土地出让金支出预算体系不合理。从土地出让预算支出体系来看，预算支出具体包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出等，但是预算支出比例却不合理，将支出的重心倾向于土地开发，同时人为增加土地开发成本。此外，现有土地出让金体系忽略了农民在土地出让中的合法权利，整体缺乏合理性，如失地农民补偿费过低、不能参与土地增值收益分配等。而党的十八届三中全会《决定》明确提出要赋予农民更多更实际财产权益，在土地出让支出中提高农民的拆迁补偿费和土地增值收益分配比例也是其题中应有之义，这就为建立科学完备的土地出让金支出预算体系提供政策方向性指导。四是土地开发成本核算不规范。财政部门收取土地出让金后，计算出开发土地的各类成本，并将这一部分的费用直接拨付给国土部门，将剩余的土地出让金，即净收益交入国库。土地开发成本的真实性又直接决定着净收益的准确度，我国却缺乏一个科学的对土地出让金的监督管理体系，核算土地成本仅凭国土部门提供的《国有土地使用权出让金清算单》和《土地出让协议》[3]或者凭感觉进行审核，具有较大程度的盲目性，很难正确审核其实际价值，并且使得土地成本核算猫腻空间较大。以上几点证明，虽然我国政府高层意欲使土地出让收支纳入预算管理，也制定了相关规范性文件，但由于目前我国土地出让收支管理制度的不完善，导致土地出让收支纳入预算管理成为纸上谈兵，难以清除现实中的各类腐败现象。基于此，就有必要建立土地出让收支纳入全口径预算制度。

二、土地出让收支纳入全口径预算的必要性

（一）土地出让收支预算全口径是实现税收法定和深化财税体制改革的必然要求

2007年以前土地出让收支因一直实行地方政府预算外资金管理而为学界所诟病。一方面，预算外管理影响了我国预算编制的完整性，肢解了国家的财税职能，影响了政府财政的透明度；另一方面，地方政府及下属部门作为理性经济人，预算外的土地出让收支必然成为其争夺的焦点，从而侵蚀我国财政资金的设立目标，带来诸如地方经济失衡、耕地流失、土地冲突、寻租腐败等一系列严重的社会经济问题，造成社会的不安定。此后，国务院的一系列规范性法律文件不断深化改革，使得土地出让收支由预算外管理向预算内管理过渡，直到2015年的新《预算法》才真正从法律的层面确立了全口径预算的预算管理制度，当然也包括土地出让收支预算管理。OECD、IMF、世界银行等国际组织近年来不断在世界各国推广政府收支预算管理的新标准和科学做法，重点推崇政府的全部收支行为都应当纳入政府的预算范围内。我国作为此类国际组织的重要参与主体，必然在预算管理等方面做到与世界接轨，深化财税体制改革是适应该种世界标准的重要举措，土地收支预算作为财税体制的组成部分，理应实现制度改革，即预算全口径。

（二）土地收支预算全口径是实现土地资源可持续利用的重要举措

土地是一种不可再生资源，这决定了土地出让收入不可能持续高增长，此外，土地出让金受各种因素的影响，属于不稳定的“财政来源”，而且地方政府因城市化建设签订了大量以土地使用权抵押的政府信用贷款合同，其还款要依托于未来的土地出让收入，就会迫使地方政府不断卖地，但在市场经济不景气、金融危机和房地产泡沫的情况下，地方政府不能获得充足的资金，就有可能出现政府资金断裂，同时面临巨大的偿债风险和造成大量的土地资源闲置浪费，严重损害了农民土地收益权利。土地出让收支全口径预算能够有效杜绝该种后果的产生，较大程度地实现土地资源的可持续利用，并稳定我国土地开发市场，最终实现我国经济的可持续发展。

（三）土地收支预算全口径是建设法治政府的内在需求

党的十八届四中全会报告指出：“加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。对财政资金分配使用、国有资产监管等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。”在社会主义市场经济条件下，政府需要履行的公共职能有经济调节、社会管理、市场监管和公共服务等，但在市场经济以资本为核心的运转机制中，政府往往会背离其所定位的公共服务者的制度角色，利用职权损害公民及国家长远利益。土地出让收入作为政府资本的重要来源，无疑只有通过完善土地出让收支预算，紧密监管政府公共管理的职能，才能实现法治政府的目标。

（四）土地出让收支预算全口径是增强政府宏观调控能力的重要手段

政府预算的宏观调控功能也称为行政功能，是指政府的基本收支计划，以反映政府某年度内做什么、不做什么上的选择[4]。我国地方政府只有拥有一定强度的宏观调控能力，才能更好地发挥其公共职能，才能稳健有力地促进本地区的经济发展和提高人民的生活水平。政府通过编制本地区的土地出让收支预算，一方面可以增强政府在本地区的公共作用，合理调控土地资本化的进程；另一方面也可通过将预算支出倾向于农民发展来柔和官民关系，发挥“土地财政”的积极作用。而土地出让收支全口径预算，更能有效发挥政府的宏观调控能力，发挥地方政府在本地区经济、政治、文化、社会、生态发展中的领导和协调作用。

三、全口径预算下土地出让收支管理制度创新

要实现对土地出让收支的全口径预算，应依照土地出让收支预算管理的基本指导思想，即：坚持以科学发展观为指导，通过对土地出让收入筹集和使用实行预算管理，增强政府宏观调控能力，强化土地出让收支预算的管理与监督，保证土地出让预算收入安全完整，提高预算运行效益，促进土地出让制度可持续发展[5]。

（一）编制科学的土地出让收支预算系统

新《预算法》第五条规定：“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。”也就是说新预算法仍然将对土地出让收支预算归属于政府性基金预算，但是，经过第二部分对土地出让收支现状的论证，不难发现，土地收支预算不仅内容复杂，而且隐蔽性极高，是预算的一个难题。因此提出将土地出让收支预算从政府性基金预算中剥离，单列为财政预算结构体系中的一个子系统，编制出一套科学透明、完整独立、融入土地出让收支全口径预算理念的土地出让收支预算系统。土地出让收支预算系统中最核心的部分就是由财政部编制一套包括全部土地收支项目的预算，完整地反映以政府为主体的全部土地出让收支活动，充分展现政府的活动范围和方向。且编制年度土地出让收支预算应本着“以收定支、收支平衡”的原则。编制程序应严格遵循以下步骤，首先由财政部向中央预算单位下方编报土地收支预算草案的通知；其次由中央预算单位汇总地方预算单位编报的预算收支计划；再由中央预算单位根据其汇总情况编制预算草案并将预算草案上报财政部审查；最后由财政部将预算草案提交国务院审批，并由总理在每年的两会期间向人大报告，接受人大和社会的监督。

（二）强化土地出让收支管理制度

一旦编制出一套科学完整的土地出让收支预算系统，就需严格依照《国有土地使用权出让收支管理办法》执行土地出让金“收支两条线”的预算管理模式。完善土地出让收入入库机制，强化对土地交易的跟踪监测，确保土地出让收入能够及时足额缴入地方国库，全部纳入地方预算管理；建立预算支出执行责任制度，规范土地出让支出管理，提高预算支出执行的均衡性，统筹安排土地预算收入对民生的投入，根据近几年中央一号文件对“三农”问题的重视，应重点加大对“三农”问题的资金投入。不仅要按照中央的相关规定加大保障性安居房建设①、农田水利建设②、农村教育③的支出，还应该“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”④要求地方政府对上述数据在相关网站或者农村宣传栏定期公布，增加各项支出的透明度，真正实现土地出让支出重点向新农村建设倾斜，并因此限制地方政府滥用资金，保障被征地农民的合法权益。

（三）土地出让金引入“年租制”

土地出让金的实现方式主要是批租制度，而批租制度本身所具有的隐患也渐渐凸显出来，例如本届政府为了增加财政收入和提高绩效审核，大量招商引资，大卖土地，使得大量的农用地浪费以及新建建设用地闲置等现象，甚至造成房地产泡沫，不顾及本地经济环境的可持续发展，不考虑下届政府和后辈的利益，这种功利的经济模式已不符合“新常态”下的市场经济。所以，有必要引入“年租制”，“年租制”最大的优点可以弥补批租制下的对土地出让期限内各个年度预期地租收入评估不准的天然不足，可以灵敏地嗅到市场以及土地租金的变化趋势，以便给政府某些方面的财政支出作出一定的指导，并且可以有效抑制政府的卖地冲动。朱树英律师认为：“一次性缴纳土地出让金的批租制是造成高房价的根源；实施土地年租制，售出时的房价没有了土地出让金的一次大额资金支付的门槛，能够有效帮助房价的调控。”[6]当然，对于当下土地出让，完全舍弃“批租制”很难实现，最好的选择就是保留大部分地区原有的“批租制”，只在几个较为现代化的郊区、农村实验“年租制”，根据我国城市发展状况，采用“双轨制”。引入“年租制”的目的就是使政府卖地频率更紧缩和更有经济效益，以实现土地资源的科学合理利用，且从计算方式上更明确显示土地出让收支是否真正实现全口径预算。

（四）建立有效的配套机制

土地出让收支纳入新的预算系统，相应地，对土地出让收支管理的要求也在提高，为此，很有必要建立相关配套机制。一是建立土地税收管理制度，向全国人大提出开征房地产税的建议，由全国人大先行立法，整合现有城镇土地使用税、房产税、土地增值税、城市建设维护税和城市基础设施配套费等房地产税，实行房地一体征税[7]。集体建设用地仿照国有土地，实行同地同价，相同政策，以便房地产市场实现健康发展。用相关土地税收来替代“土地财政”，有利于维持地方政府资金的可持续性。二是建立土地基金。土地基金（即土地开发基金，亦称国土基金）就是土地与金融相结合的产物，是指以土地资源为载体，为了土地资源的合理开发和利用或促进公共基础设施的建设，而设立的一种专门的基金[8]。这项制度已经在香港形成了完善的管理制度和运作机制，值得借鉴。由于两地的市场经济成熟度不同，使得土地基金在两境的属性有所不同，香港土地基金属于经营性，而内地的土地基金在目前的发展态势下更符合公益性。但是为了保障土地基金的运行更有力度和法律保障，内地应将土地基金纳入《公共财政条例》，制定相应的法律法规，明确规定基金的来源、用途、使用程序、投资运作和法律责任，以防止相关机构的人员“暗箱操作”。土地基金作为一种长期储备基金，也可以对其加以投资，大量积累财富，专项用于解决当地方政府土地出让支出出现资金断裂等问题，维持地方财政的可持续发展。

（五）完善监督机制

目前我国的监督仅限于行政系统内部，主要包括财政部门、国土资源管理部门、人民银行之间的相互监督以及审计机关对上述三部门的监督等，另外，只对“违反规定，擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库的土地出让收入，不执行国家统一规定的会计、政府采购等制度”⑤的有关责任人追究法律责任，责任主体只是直接相关人，却间接赋予了地方政府及其领导人权力滥用的法律漏洞。为了防止部门之间权力交叉污染，不仅要行政机关系统内部相互监督，也要将立法机关，司法机关和人民群众纳入监督体系，并在相关法律文件中加以表述，有利于实现土地出让收支的全口径预算。依照新《预算法》的要求，还要遵循公开性原则，各级政府及相关部门应定期对社会公开本地区土地出让收支情况，接受人民群众的提问，并做出合法合理的回答，对不能给出合理解释的资金去向和各种违规违纪行为的直接责任人和相关领导给予责任追究。把内部监督和外部监督结合起来，共同实现土地出让收支管理的科学性与民主性。

据此，以深化财税体制改革和全面推进依法治国为基础，并结合有序推进“三农”建设，为新《预算法》的实施以及后期相关配套规范性法律文件的制定奠定理论基础，为《预算法》的公平与效率理念提供现实的价值取向。

[注释]

① 财政部、住房建设部《关于切实落实保障性安居工程资金加快预算执行进度的通知（财综[2011]41号）》。

② 《关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通知（财综[2011]48号）》。

③ 《关于从土地出让收益中计提教育资金有关事项的通知（财综[2011]62号）》。

④ 中共中央、国务院《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，2015。

⑤ 国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，2006。

[参考文献]

[1] 华国庆.全口径预算:政府财政收支行为的立法控制[J].法学论坛,2014（3）:32-39.

[2] 徐全红.公共财政视角的政府土地收入问题[J].经济研究参考,2011（57）:58-62.

[3] 聂少林.地方政府非税收入管理创新研究[D].大连:东北财经大学,2011:78.

[4] 马国贤.政府预算理论与绩效政策研究[M].北京:中国财政经济出版社,2008:59-72.

[5] 陈宇.中国土地收支预算管理研究[D].武汉:华中科技大学, 2012:89.

[6] 刘涌.朱树英.土地年租制可解高房价难题[N].21世纪经济报道,2012-12-12（5）.

[7] 唐在富,冯利红.香港土地管理的做法及启示[J].经济纵横, 2014（10）:30-34.

[8] 郭锋.我国土地基金制度构建的风险防范[J].价格理论与实践,2010（9）:33-34.

（责任编辑、校对：王学增）

On Land Transfer Revenue and Expenditure Management System under All Caliber Budget

ZHAO Hai-jiao
（School of Law, Anhui University, Hefei 230601, China）

Abstract:Land transfer revenue, as an important financial source of local governments, has always been outside local government budgets, which breeds corruption and goes against the law which claims that all caliber budget was raised by new "Budget Law". Based on the current situation of the government land transfer revenue and expenditure, taking its necessity as research foundation, it comes to a conclusion that the land transfer revenue and expenditure should be included in the full-caliber budget and improve the management system of land transfer revenue and expenditure under all caliber budget to achieve the concept of fairness and efficiency of "Budget Law".

Key Words:Budget Law; all caliber budget; land transfer revenue and expenditure

作者简介：赵海娇（1992-），女，安徽阜阳人，硕士研究生，研究方向为经济法学。

收稿日期：2015-10-15

DOI：10.3969/j.issn.1009-9115.2016.01.037

中图分类号：D912.29

文献标识码：A

文章编号：1009-9115（2016）01-0136-04