佳木斯探索推动城管综合执法体制改革

· 高志军

佳木斯探索推动城管综合执法体制改革

· 高志军

随着城镇化的快速发展，城市规模不断扩大，保障城市健康运行的任务日益繁重。现有的城市管理和城市执法存在的管理体制不顺、职责边界不清、管理粗放、执法行为不规范等问题，制约了城市的健康发展。对此，黑龙江省佳木斯市加快改革步伐，推动城管综合执法体制改革。

一、理顺体制，夯实综合执法基础

一是将执法机构纳入政府序列，提升执法权威。城区作为管理社会服务群众的基层政府，直接面对群众。随着基层管理职能的增强，执法权的增加，管理、执法任务将更加繁重，管理服务的质量直接影响着党群关系、经济发展环境的改善和便民利民的服务质量。基于此，为保障综合执法高效开展，佳木斯在市级成立了城市管理综合执法局，并列入市政府序列；在城区成立了城市管理综合执法局，列入区政府序列，提升了城管执法权威。

二是明确行政执法主体，规范执法行为。按照“规范执法主体，除有合法性依据外，不得擅自将行政执法职能授权或者委托事业单位行使”的要求，将各城区原来由事业单位性质的区城市管理行政执法分局行使的管理权、执法权等职责划入新成立的区城市管理综合执法局，并为执法人员颁发了执法证书，解决了以往存在的行政执法主体不合理、不合法的问题。将各区城市管理行政执法分局（事业单位）更名为城市管理服务大队，协助区城市管理综合执法局开展辅助性工作。

二、厘清边界，推进市区两级城管职责归位

为解决行政执法中存在的“权在部门、事在基层”和市区责权利不统一的问题，破解市区两级权界不清、责任不清，“有利的事争着管，无利的事不愿管”这一难题，2015年以来，佳木斯对市区两级政府部门的“三定”规定重新进行了界定，明晰了市区两级政府的权力底数，划清了市区两级政府的职责边线，划定了防止市区两级重复使用权力的“红线”，规范了城管权力的运行，按照属地管理、权责一致的原则，明确了市、区两级城市管理部门的职责分工。

一是在横向上划清了市级城管部门与其他职能部门的职责边界。明确了各部门的执法权限和范围，坚持“注重实际、量力而行、有限集中、便于操作”的原则，实行“三个集中”：即在城市管理工作中，将市政府各职能部门在街头、路面上行使的执法权进行集中；将市政府各职能部门专业性、业务性不强的执法权进行集中；将市政府各职能部门在室外行使的执法权进行集中。将不同部门下设的职责任务相近或相似的执法队伍逐步整合为一支队伍，集中行使执法权，实现了有序执法，大幅减少了市县（区）执法队伍种类。

二是在纵向上划清了市、区两级城管部门职责。在市级层面，将能由区级城市管理部门行使的职权全部下放，厘清了市级行政职权底数，推动了城市管理重心、执法重心向基层下移，促进了市政府部门由重事前审批向重事中事后监管转变，市级城市管理部门主要负责城市管理和执法工作的指导、监督、考核，以及跨区域及重大复杂违法违规案件的查处，即负责“重点类、跨区域类”管理、执法工作，当好“裁判员”。在区级层面，城区通过承接市直相关部门下放的72项城管执法权，实现了县区同权、责权利相统一，实现了执法重心下移和基层执法。明确了区级城市管理部门强化落实属地原则，主要负责量多、面广，涉及市民生产生活较多的城市管理、执法工作，突出体现了基层执法，当好“运动员”。通过划清市、区两级城管执法职责，合理划分城市管理事权，明确市、区两级城市管理部门主体责任，打破了上级城管部门“看不见却管得着”、区级城管部门“看得见却管不着”的窘境，区级城管部门就近就便，看得见、方便管的优势得以充分发挥，管理效能大幅度提升，避免了重复执法现象的发生。为推动执法事项属地化管理，实现市、区均是“一级执法”和城市管理执法工作全覆盖奠定了基础。

三、注重实际，实行市区两级综合执法

在明确市区两级城管职责的基础上，对执法重点、执法内容等又进行了明确，避免出现监管不到位的问题。

一是明确执法重点，完善管理体制。有限集中综合执法的重点是与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域，本着先重点再逐步拓展至其他领域的原则，建立健全了以城市良性运行为核心，规划、建设、管理一体化的行政管理体制，强化了城市管理和执法工作。

二是拓展执法内容，推行市区两级综合执法。在市级层面，通过撤并整合，实施综合执法。在整合规划、工商、环保、公安、建设、交通、市容7个职能局相关职责实行“7+1”综合执法模式的基础上，又将改变绿化规划、绿化用地使用性质审批等5项审批职责，市城乡建设局行使的有关市政、园林管理等10项审批权、处罚权，市民政局街路指示牌、门牌安装维护的管理职责，各区政府负责的市区28条主要街路环境卫生工作管理职责全部划入市城市管理行政执法局，而且，将园林风景区管理处和市政设施管理处的隶属关系由城乡建设局调整至城管综合执法局，在市级层面实行了城市管理大综合执法。在区级层面，通过组建机构实施综合执法。按照“清理整顿和整合执法队伍，相对集中执法，减少行政执法层级，推进跨部门、跨行业综合执法”的原则，在各城区组建了城市管理综合执法局，将市城市管理行政执法局下放的职权及各城区原来由市容环境卫生监察大队行使的城市环境卫生、市容市貌，规划、环保等部门的执法职责及各区其它相关部门行使的执法职责进行整合，全部纳入新组建的城市管理综合执法局，实行综合执法。同时，各城区组建了物业办、城市管理服务大队等事业管理机构，配合行政机关开展辅助性工作。

四、建立标准，规范城管综合执法

佳木斯坚持以管理标准化促进权力运行规范化，突出问题导向，积极借鉴ISO9000质量管理认证体系理念，开展了行政职权标准化流程管理工作，通过对现有的城市管理执法标准进行统一，对执法流程进行优化，对自由裁量幅度进行压缩，实现了程序的规范性和处罚的合理性。

一是完善制度体系，统一执法标准。在制定并公开市城市管理综合执法局行政管理手册和行政职权流程手册的基础上，在城管系统内部，制定并完善了《城管行政职权运行规定》，明确了具体的部门工作职责、权力清单和责任清单、核审项目流程、管理考核办法、执法制度及执法依据。城管部门内部工作人员可以了解本部门的架构，了解部门管理体系中各级、各岗位的职责、权限和应遵循的规范。通过制定规范、操作性强的规章制度，公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程以及问责机制，确保城市管理执法有统一标准，使城管系统各项工作有程序、可量化、可追溯、可控制。

二是实行网格化规范管理，健全工作机制。在城管系统内全面实行精细化管理，将全市74个社区划分为40个城市管理网格，推进执法人员与社区、物业管理人员一同开展小区综合巡查整治；环卫清扫保洁实行三级管理，大队长包片，队长包路，清扫员、驾驶员包段，将作业保洁任务层层落实；园林绿化、道路维修重新制定标准，严格工作流程，将责任落实到具体人头。日常工作强化“见员率”，做到即能坚持日常管理巡查、全面掌控，又能对突发紧急任务快速反应及时处理，提升了综合管理执法整体效能。

三是规范执法流程。重点抓好城管审批工作中的法律依据、前置件目录、职权流程、流程传递单、表单、形象描述、完成时限7个关键环节。在法律依据界定上，重点明确设立依据，流程的程序依据，包括法律法规、规章及规范性文件；在精简前置件上，对那些没有法律法规依据的前置件一律取消；在职权流程上，重点是制定审批流程，科学确定办事步骤、环节及时限；在制定审批传递单上，重点是实时记录审批运行路径、效率，形成全程环节运行记录，便于追责；在规范表单上，重点是制定简明实用的表单，取消与审批项目无关的填报内容；在形象描述上，重点是对流程中每个环节进行形象描述，让服务对象全过程一目了然；在办结时限上，最大限度精简办结时限，提高行政效率。目前，城管执法审批的前置件、流程环节、审批时限分别减少50%、14%和60%。

通过开展行政职权运行流程标准化，实现了城管执法的三个规范和三个到位，即规范了城管执法主体，执法责任落实到位；规范了城管执法文书，执法依据保障到位；规范了城管执法流程，法律执行到位。同时，还强化了城管考核机制和长效管理机制，建立了随机抽查机制，编制了随机抽查事项清单和执法人员名录库，完善了追责体系，切实解决了检查任性和执法扰民、执法不公、执法不严等问题，实现了过程可管、风险可控、证据可查、责任可究，提升了执法效率。

（作者系黑龙江省佳木斯市编办主任）