制度创新与难题破解：行政审批局的改革推进研究——基于贵安新区行政审批局的调研与思考

· 宋林霖

制度创新与难题破解：行政审批局的改革推进研究
——基于贵安新区行政审批局的调研与思考

· 宋林霖

一、问题的提出

行政审批局的发展历程可以初步划分为三个阶段。第一阶段是地方政府自主探索阶段，始自成都市武侯区开创“行政审批局”模式。行政审批制度改革进入了以体制突破为标志的阶段。这一阶段，行政审批局尚未有明显的创新扩散迹象。第二阶段是中央层面推动阶段。2014年5月，天津市滨海新区行政审批局成立，同年9月11日，李克强总理视察滨海新区，高度肯定了“一枚印章管审批”的改革模式。2015年3月，中央编办和国务院法制办印发《相对集中行政许可权试点工作方案的通知》，天津、河北、山西、江苏、浙江、广东、四川、贵州8省（市）被列入改革试点。南通市、盱眙县、盐城市大丰区和苏州工业园区被确定为国家级试点。方案的公布，表明了中央政府的态度，也为改革提供了政策支持。第三阶段是地方政府试点推广阶段。2015年3月至今，地方政府按照中央部署开展试点改革。至2015年底，全国11个省份，54个市、县、区（其中包括并没有纳入试点的行政区）相继成立了行政审批局①。这一阶段，部分试点针对初创问题，进行了积极探索，但同时也出现了新的问题。贵州省贵安新区行政审批局就在此阶段成立。本文对贵安新区进行了深入调研，探讨行政审批局在推进过程中的新举措，分析下一阶段发展面临的新难点，并将问题置于整体改革环境下做一般性分析，提出可能的路径与趋势。

二、文献回顾与梳理

目前行政审批局改革还处于探索阶段。学术界专门的研究不多，主要从理论与实践层面探讨行政审批局初创时期面临的合法性危机与部门间矛盾。郭晓光以行政审批局成立的必要性和主要内容为分析基础总结了改革成效与亟待破解的难题②；艾琳、王刚认为，政务服务中心面临“亚历山大绳结”的挑战，边际效益在不断降低，必须走出对行政审批事项精简的路径依赖。行政审批局以行政体制改革作为撬杆，促使政府在弱审批、严监管、重信用、强服务中走向现代治理③。贾义猛认为中国行政审批制度的改革创新，开始从全面建设行政服务中心向积极探索设立“行政审批局”的方向发展，这有利于促进行政许可权从“平台聚合”到“实体承办”、从“局部程序集中”到“全面权责集中”、从“增量调整”到“存量优化”的提升。“行政审批局”模式的改革已成为大部门制改革在行政审批制度领域的重要样本，其成熟发展和有效运作，将进一步对政府职能转变、结构优化、流程再造和体制变革发挥积极作用④。

总体看，目前无论是实务部门还是学术界的研究，对行政审批局改革的合法性都给予了充分的肯定，认为行政审批局是对行政服务中心的体制突破，是推进行政审批制度改革和政府职能转变的有效途径，是现代政府治理的必然选择。当然，在改革的过程中，不可避免会出现问题，包括整个政府部门的协同推进，注重构建良好的政府、市场与社会的平衡关系，厘清审批与监管的职能，由于研究尚处于起步阶段，仍需要加强系统研究。

三、研究对象和发现

贵州省贵安新区位于贵阳市和安顺市的结合部，规划面积1795平方公里（其中，省直管区470平方公里），涉及贵阳、安顺两市21个乡镇。2014年1月6日，国务院批准设立贵安新区，要求建设成为西部地区重要经济增长极、内陆开放型经济新高地、生态文明示范区。贵安新区成立审批局有三个优势：一是新区实行“统分结合”的管理体制。“统”，即成立了由省政府主要领导担任组长，有关省领导担任副组长的贵安新区规划建设领导小组，负责决定贵安新区规划建设的重大方针政策。“分”，即贵安新区党工委、管委会作为贵州省委、省政府派出机构，行使设区市的经济社会事务管理权限、全面管理贵安新区直管区经济社会事务，统筹协调新区规划建设；贵阳市、安顺市承担新区非直管区所辖区域的开发建设事务。二是新区直管区探索实行“新区+乡镇”的两级扁平化管理体制和大部门制，新区党工委、管委会内设工作机构13个。新区挂牌成立市场监管局、综合行政执法局，为改革创造了外部环境。三是中央确定贵州开展相对集中行政许可权改革试点工作，并提出了具体的要求。2015年8月7日，贵安新区行政审批局正式成立。

（一）制度机制创新

1.“一章审批”，打破职责同构壁垒

针对“重审批轻监管”、“以审批代监管”等问题，贵安新区行政审批局集中行使新区内设机构95%的行政许可权，与其他地区相比，集中程度较高。制定新区行政审批服务工作制度，包括《贵安新区“审管分离”实施办法（试行）》和《贵安新区行政审批管理办法（试行）》、《贵安新区政府投资项目审批办法（试行）》、《贵安新区审批服务“三集中、三到位”运行管理暂行办法》、《贵安新区行政审批事项联合会审工作规定（试行）》、《贵安新区行政审批监督管理实施办法（试行）》、《贵安新区行政审批联合现场踏勘工作总规定（试行）》、《贵安新区“审管分离”局长联系会议制度（试行）》、《贵安新区审批服务云平台运行管理暂行办法》等，推动职能部门的工作重心转移，促使其将主要精力转移到行业规划和相关政策、标准制定及事中事后监管上，实现审批与监管既相互分离又相互制约、相互促进，共同推进政府职能转变和提供优质高效的公共服务。以相对集中行政许可权试点改革为核心牵引，最大限度简政放权，通过取消、备案、合并等方式拟将行政审批精简为92项（含省级下放、市、县三级行政许可）；深化商事制度改革，2016年4月贵安新区出台实施“证照分离”改革试点方案，探索取消办证、改为备案、自主办证、承诺办证、证照合发、严格准入“六个一批”证照分离改革新模式，50项与企业活动密切相关的行政许可事项先行试点，有效解决了“准入不准营”、“办证多办证难”等问题，初步建立起“宽进严管”的市场准入和监管制度。

2.“一网审管”，打造统一管理服务“云上平台”

针对“审管分离”后审批局和原职能部门工作如何实现无缝衔接、流程再造等问题，贵安新区行政审批局基于政务中心现有信息化体系架构，探索建设集审批、监管、服务和监督为一体的大数据云平台，对行政许可事前审批和事中事后监管的制度机制进行数据化实施监控管理，探索“审管同步、规范高效、公开透明、全程留痕、分析应用”的“云上政务”新路。目前，已建设“审批云、监管云、监督云、证照云、中介云、招商云”“六朵云”，实现数据互联互通、审批信息共享。“审批云”整合了网上办事大厅、审批服务系统和投资项目在线审批监管平台三个系统，将申请人申报入口、后台处理和投资项目在线审批监管平台一并整合。“监管云”使监管部门可以与审批部门同步针对审批的实时情况进行监管，用技术手段解决审管有效衔接的难题。“监督云”整合了新区行政审批电子监察系统和政务大厅管理系统，分别对审批流程和审批人员操作记录进行监察管理。“证照云”即新区的证照共享系统，与贵州省证照数据库互联互通，解决了网上上传资料无法验证和比对，只能依靠纸质材料验证的问题，申请人需重复提供证明的问题。“中介云”即新区中介机构执业行为数据库，将新区审批事项涉及的中介机构全部纳入系统统一管理，及时公布信息，提高信用透明度，提质增效。“招商云”即招商引资信息推送系统，既向企业告知所需办理的审批事项和相关材料，也提供大数据分析，分类汇总新区企业的行业类别、投资情况、审批手续办理情况等。

3.“一单规范”，打通严格规范履职“最后一米”

针对审批和监管工作缺乏规范标准和随意裁量等问题，贵安新区行政审批局在完善实施权力清单、责任清单的基础上，探索编制行政许可事前审批和事中事后监管的“标准清单”。这两份清单的特点是，在行政许可目录的基础上，逐项制定细化工作标准，对外提供精确指引。审批“标准清单”，除了列出行政许可的名称、编码、类型、受理部门等常规内容之外，重点对申请材料、审查标准、工作要求作了精准细化规范，既对行政相对人提供了精确指引，不因小问题多跑路，而且又对审批人员提供了严格规范，最大限度减少矛盾问题的产生。监管“标准清单”细化明确了事项名称、类别、设立依据、监管对象、监管内容、监管措施、监管程序、监管处理、监管计划、监管要求、投诉电话等内容，其中“监管计划”是由行业监管部门根据法律法规和工作实际提出年度监管计划安排，“监管要求”根据法律法规规定细化明确了执行监管人员不得出现的检查行为以及追责情形，实现政府和公众“信息对称”，打通了严格规范履职的“最后一米”，让“群众知道怎么办”、“工作人员只能这么办”。

（二）创新中的难点

1.专业行政与综合行政的关系

行政审批局改革的目标不能简单地理解为审批权力全部集中至审批局内，“职能整合”与“专业分工”要适度、均衡。“相对集中行政许可权”的重点除了“集中”之外，还要考虑“相对”，不能为了集中而集中，应根据实际过程中真正有利于管理，有利于行政相对人办事方便，审慎考虑哪些事项适合划入审批局统一管理，哪些还是由原职能部门行使更为合理。行政许可权的调整和集中首先要依法依规，要符合行政许可法所规定的精简、统一、效能原则和相关程序；其次，行政许可权应是业务关联性较强，便于集中的事项，而专业性较强且法律有明确规定许可权行使主体的审批事项，则不宜简单地集中并转到一个部门。另外，中央政府的试点要求中只明确行政许可权相对集中，但其他与许可事项紧密关联的行政服务事项，如证明、认定等事项仍由原审批部门进行办理，对相对人而言，办理流程非但未简化反而可能更复杂。这类事项能否与行政许可权一并集中，仍需进一步探索。

2.技术创新与制度创新的关系

由于行政审批局没有对应的上级业务主管部门，具体工作中，可能会增加“条条”的难度。这种情况下，仍然会存在“信息孤岛”的现象，有相当一部分行业主管部门自行开发的审批监管系统从上至下封闭运作，行政审批局审批系统接入存在诸多困难，特别是使用国家或省级垂直审批系统的部门，因此，审批局实际上又被这些专网分割成了部门，审批信息不能共享，造成行政审批局本身的优势难以充分发挥。如果要达到审管同步的目的，审批局还需要按照云平台的数据规范导出数据文件，在规定时限内把审批数据上传到指定服务器上，这样就存在审批数据更新速度较慢，审批局办理业务时因存在“多套系统、多个流程、多次录入”的问题，在实现提升效率的目标上体制障碍亟待破解。

3.依法行政与试点容错的关系

依法行政是政府履职的基本依据和要求。但是在实践中，改革就是要除弊立新，要建立新的制度，甚至在某种程度上突破法律法规的“框框套套”，对其进行修改与完善。从这个角度看，行政审批制度改革也是对地方性法规和规章进行再梳理的过程。从中央政府的试点精神看，要求和鼓励突破常规、打破传统，这也是试点不同于非试点的题中应有之意，但审批制度改革试点牵头的一线工作者就容易面对“违背”法律法规有关规定的、但又的确是为改革着想没有任何私利考量的“实际需要”，存在较大“法律风险”和出现问题“被问责”的“风险”。虽然国家提出鼓励改革，建立容错试新的环境，但缺乏明确细化的制度规定，这使得一些在基层想改、该改的问题推进较难，“知难而退”的情况屡有发生。

四、结论：对策与展望

贵安新区行政审批局的制度机制创新在结合中央要求的基础上，融入了地方政府的新观念、新技术、新流程，实现了提高政府行政管理和公共服务效能以及增进公共服务价值的政府改革目标。行政审批局的改革由于牵涉到机构改革，不仅仅是停留在流程再造，而是一项复杂的公共组织变化过程。由于受众多因素的制约和影响，其形成和演变的轨迹往往不是线性的，而是具有明显非线性特征的复杂动态过程。改革过程的非线性特征在一定程度上会制约改革实施后的综合效果。面对改革中出现的难点以及可持续性，可以考虑完善以下三项制度：

第一，建立重要审批事项“回访制度”。将已办结的重要审批事项清理罗列，摘录相关信息建立回访工作清单，逐一进行回访。重点关注办理时间长、申请条件比较高、社会影响面广的审批事项。科学选择回访时间，采取电话回访、上门回访、座谈回访和明查暗访等多种形式，从是否符合法律规定、是否公平公正公开等方面对审批行为的全过程进行回访，准确记录回访对象意见建议；及时整理回访信息，根据回访结果对有关人员进行督促教育。行政审批局在审批后应及时跟踪了解许可事项的落实、监管和进展等情况，对监管存在的问题及时反馈行业主管部门。

第二，建立监管标准清单的动态调整机制。成立行政审批局的实质目的是通过职能转移来相对区隔审批职能与监管职能，一方面，可以促成审批职能之间的化学反应，规避审批制度改革中的部门阻力，最大限度减少审批事项；另一方面，倒逼原审批部门强化监管职能，既有精力又有动力加强监管，转变行政理念，制定新的配套制度，塑造新的行政文化。因此，行政审批局的审批改革外延，仍然包括监管改革的推进。监管包括对于前置审批后的监管，和针对没有审批的监管。贵安新区行政审批局制定行政审批事中事后监管标准清单。在有关职能部门填报的过程出现了漏报、错报、瞒报和不知道如何填报的问题，第一步清单的目标主要是梳理，而在具体落实中出现的新情况和新问题，还需要建立动态的清单调整机制，防止监管缺失、监管过度、监管不当。

第三，建立和落实第三方评估机制。行政审批局改革从出现就开始饱受质疑，让改革者与观望者坚定改革信心的最好办法就是“用事实说话”，政府内部相关部门联合组织实施的测评不可缺，但是“自说自话”往往容易受到各种利益干扰，局限性很大，也不大令人信服。引入第三方评估，既能以“中立化”克服“部门化”，保证评估更具客观公正性，又能保证更准确的发现问题，能够将问题在初期化解。

总之，贵安新区行政审批局的制度机制创新，以切实增强行政相对人的获得感为根本目标和评判标准，建立健全审批、管理、服务、监督的制度体系与运行机制，同时结合当地的实践进程主动创新，尤其是在审管联动的云平台建设与审管标准清单的梳理方面，充分体现了地方政府对于推进改革的深入思考和务实努力。相关数据显示，2016年第一季度贵安新区行政审批局共办理市场主体登记任务2991件，一季度新增市场主体843户，同比增长81.3%，新增注册资本8667187.25万元，同比增长179.2%，新增个体私营经济从业人员快速增长，成为吸纳新增就业的主渠道，截至2016年3月底，个体私营经济从业人员11863人，同比增长221.6%，其中第三产业个体私营经济从业人员增加最多，达到7480人，占增加总量的81.8%。⑤事实证明，行政审批局在引领跨部门改革中发挥了重要作用，贵安新区行政审批局的经验易操作可复制，可以考虑在后发展地区进行适度推广。

①根据政府网站的资料整理。

②郭晓光：“成立相对集中审批权的行政审批局之思考”，《中国行政管理》，2014年第8期。

③艾琳、王刚：“行政审批制度改革中的‘亚历山大绳结’现象与破解研究——以天津、银川行政审批局改革为例”，《中国行政管理》，2016年第2期。

④贾义猛：“优势与限度：‘行政审批局’改革模式论析”，《新视野》，2015年第5期。

⑤参见“贵阳新区一季度新登记市场注册主体总量快速增长”，《贵阳晚报》，2016-05-04。

（作者系天津师范大学政治与行政学院副教授）

注：本文系国家社会科学基金项目“行政审批事项转移与行业协会承接的衔接机制研究”（15BZ2076）的阶段性成果。特此感谢贵州贵安新区行政审批局局长朱麟提供的调研支持。