开发区管理体制模式与改革路径

· 江 渝

开发区管理体制模式与改革路径

· 江 渝

在我国改革开放的整个进程中，以经济功能为主的开发区建设和开发占有重要的地位，并已成为我国经济增长的主要动力。作为特殊政策先行先试区，经过多年的发展，开发区已成为我国经济社会发展的重要引擎和改革开放的助推器，在管理体制方面，经过多种形式的综合创新，形成了不同于一般行政区域的具有特色的管理体制。但随着中国经济社会发展的转型和升级、城市化进程的加快，开发区已由单一功能的经济区发展为多重功能的城区，现行的管理体制已经不适应，开发区的管理体制改革正面临着新方向的选择。探索开发区管理体制的转型升级，特别是理清政府主导型开发区管理体制下一阶段改革的方向和路径，是当前需要加强研究的任务。

一、开发区管理体制的比较优势

由于开发区的特殊定位，其运行模式和管理体制有别于国内一般行政区域，不同层次、规模和水平的开发区在管理体制和运行机制上都不同，但基本上都坚持走“小政府、大社会”、“小机构、大服务”的管理路子，因此，相对传统的行政管理体制有以下比较优势。

1.管理理念服务至上、效率优先。30多年来，开发区坚定不移地改革开放，以发展工业项目、吸收外来投资、扩大对外出口为主，并在此基础上逐步发展新兴特色产业、高新技术产业。新兴开发区由于资金不足，要解决基础建设资金问题，及时保障公共产品供给，通常采取设立投资公司的方式，利用市场实现多元化投资，努力营造公平公正、合理竞争的市场经济环境，并在此基础上确立了服务至上的管理理念。管委会的基本特征为“规模小、人员少、干部精、效率高、服务强”，特别是对企业和项目的服务无微不至，有力地促进了园区产业和经济发展。

2.管理模式自由度高、灵活性强。开发区是改革开放的先行试验区，实行特殊的经济政策、灵活的经济措施和高效的管理体制。开发区一般都是高规格配备党政主要领导，享受市级经济管理权限，这种特殊性在体制上比较好地保持了事权的完整性和相对独立性，所协调的外部关系比较简单，对协调一线矛盾、减少外部干预、获取最新信息等，都有直接帮助。开发区一般由所在省或市人大常委会以地方立法形式进行授权，在机构设置、职能配置、人员调配、投融资体制、运行机制等方面保持创造性和灵活性。

3.管理机制公开透明、决策迅速。通过移植和创新，开发区组织管理架构精简、各项规章制度健全，与一般行政区比较，体制更加精细化、逐步规范化、实现透明化。由于开发区重在发展经济，强调政策和政务公开、制度和程序规范、审批和推进快速，客商投资和项目落户更为便捷，这样的管理体制机制既便于监督考核，又提高了决策效率。

4.管理机构精简高效、运转灵活。适应大招商、大开发的需要，开发区管理职能逐步弱化，服务职能逐步强化，各类中介及服务机构更加集中。由于开发区组织机构简、人员精、包袱轻、机制灵活、运转协调，既节约了管理成本，又提高了工作效率，还促进了经济社会快速发展。

经过长期的改革、发展和创新，我国各地开发区己形成了一套行之有效的管理运作模式，为地方的政府改革作了有益的探索。但是从面上来看，各地开发区不仅存在不同模式的差异，而且改革创新步伐也不一致，一个统一的成熟的运行机制和模式尚未形成，仍然带有转轨变型期的过渡性特征，与市场机制要求和国际发展形势还存在一定距离。

二、开发区管理体制的基本模式

开发区的发展和管理体制均围绕着“政府—市场—社会”关系的调适而展开。不同维度的取向，导致开发区在管理职能界定、管理机构设置等方面存在着差异。欧美发达国家政府行政干预的程度较低，多实行公司形式的管理体制。我国的开发区多由政府机构管理，建有专门的管理机构，具有较为完备的管理职能。按管理主体和开发模式，开发区管理体制可分为三种基本类型。

1.政府主导型，又称管委会直接运作体制。管委会作为上级政府的派出机构，既是管理者，又是开发商，全面负责区域范围内经济社会发展的一切活动，侧重于园区规划、基础建设、土地开发、招商引资和社会管理等方面，代表一级政府行使相关职责和社会管理职能，经济管理权限较大，管理机构精简高效。此类开发区一般都采用管委会管理体制，少数发展较快的开发区逐步釆用与行政区合一的管理体制。其优点是：既具有政府的行政权威性，协调方方面面关系顺畅，又有园区的灵活机动性，行政审批效率较高；既能整体规划开发区的功能布局、争取更多的优惠政策、加快经济社会发展，又能有力地推进土地征用、群众安置、基础建设、投资融资等工作。缺点是：未能跳出原来政府的条块管理模式，一方面独立性不强，权力相对于独立的行政区域较小较少，另一方面上级职能部门的多重管理，降低了管理效率，推矮扯皮现象严重。

2.企业运作型，又称无管委会管理体制。开发区的管理主体是独立的经济组织，比如市开发公司，既不是一级行政组织，又不是政府派出机构，但承担着开发区域内的规划、建设和管理职能，主要依靠工业和商业用地开发的收入来补偿投入，其他社会管理事务及工商税务等仍由政府相关职能部门来行使。这类开发区首创于蛇口工业区，是早期开发区以及当前中小型开发区常用的开发方式。其优点是：运用经济杠杆进行开发区的建设与管理，可以用市场化的方式有效解决建设资金问题，提高建设速度和经济效益，并将开发区从大量行政事务中解脱出来，专门从事土地开发、招商引资、项目建设，从而促进和加快当地经济发展。缺点是：政府行政权力缺乏，与有关职能部门的关系不好协调，征地拆迁难、规划通过慢、项目审批繁等问题，进而影响开发建设速度，并容易导致其经济行为偏离开发区应有的定位和职能。

3.政企混合型，又称管委会协调管理体制。开发区管委会作为当地政府的派出机构行使政府的管理权，成立开发总公司或专业公司作为独立的经济法人，实现管委会的行政权与经营权分离，管委会重在协调和监督，开发公司重在开发和建设。这种模式一般是开发区成立开发总公司，具体负责土地开发建设和企业服务管理，在国外以美国硅谷最具代表性，在国内则是上海漕河泾开发区发展得比较好。其优点是：坚持政企分开，强调以企业为主、政府为辅，采用企业灵活的管理运作模式，在利用管委会与上级政府和主管部门良好协调关系能力的基础上，加快积累雄厚的资金实力和集聚专业的管理人才，从而弥补开发区自身的不足。缺点是：由于许多开发区的发展还不够充分，自身经济实力不够，加之配套机制不完善，企业缺乏先进的管理理念，难以如愿吸引到高端管理人才，容易陷入旧体制的框架之中，导致政企不分，形成权力的过分集中。

上述政府主导型、企业运作型、政企混合型管理体制是当前国内开发区主要釆用的三种模式，政府主导型适用于经济欠发达地区，企业运作型适用于经济发达地区，政企混合型适用于两者之间的中等发达地区，但各地均以政府主导型为多。另外，从管理主体方面来看，还有中外合作型模式，适用于规模较大或有国家政策扶持的开发区，由我国当地政府和国外一级政府管理机构合作开发区，双方共同招商，共同管理，共获收益。

三、影响开发区管理体制变革的因素

在当前我国经济社会迅速发展的形势下，随着开发区承担职能多样化、功能多元化、区内外发展环境逐步统一，各个开发区的基础设施、优惠政策之间的差异越来越小，开发区原有管理体制面临各种冲击，并越来越多地受到自身发展状况和外部因素变化的双重影响。不同发展阶段、不同管理模式的开发区，都应根据自身的发展情况，充分考虑市场化、城市化、社会化、政策化等因素影响，适时变革管理模式和体制机制，以适应市场经济发展、城市新区定位、社会管理需求、政策优势弱化等形势要求，始终将管理体制改革和创新作为开发区成长发展的动力源。

1.市场化影响。随着经济全球化趋势不断增强，开发区及其区内企业面临越来越激烈的市场竞争，全面推行市场化运作和建立市场化机制成为必然。我国开发区普遍都设有国有投资公司，采取政企合一的开发方式，政府职能错位现象严重，建立现代企业制度、推进投资公司独立运作，是开发区建设发展的演变趋势。

2.城市化影响。我国城市化进程不断加快，除长三角、珠三角、环渤海外，又有10个城市群迅速崛起，不断加快的城市化进程将逐步削弱开发区的“地理孤岛效应”。我国开发区建设之初大多选址在市区或郊区，主要考虑了区位优势、交通条件、科技人才资源等因素，由于开发区建设发展速度较快，与主城区融合趋势越来越强，为行政区参与开发区事务管理，并最终实现开发区与行政区管理合二为一提供了可能性。

3.社会化影响。开发区在经济实力迅速增强的同时，区内就业人员数量逐步增加，生活配套设施等公共产品需求增长迅速，对行政主体地位不明确、侧重经济职能的开发区管理模式提出了挑战。随着不同主体间职能行使成本的上升，各种职能向单一主体集中的趋势不断加强，开发区职能多元化特别是公共事务管理要求迫切，谋求增强与行政区管理合二为一的可能性。

4.政策化影响。目前，从全国范围来看，开发区内外发展环境虽然逐步趋同，但由于其所处的特殊地位，短期内国家给予的特殊政策不会消失，因此，开发区发展要求、发展理念和组织架构将长期与行政区存在较大差异。但根据开发区当前的发展趋势来看，开发区管理模式近期内仍是与行政区开展协作管理，远期发展趋势将是逐步与行政区合二为一，形成“以块为主、条块结合”的格局。

四、开发区现行管理体制改革面临的困局

近年来，特别是2008年世界金融危机以来，政府主导型开发区受原来行政区传统体制的束缚和影响，以前隐性的矛盾随着高速发展势头放缓正逐步呈现，其管理体制面临的突出矛盾和问题必须正视并解决。

1.功能定位不明。随着开发区管辖区域的扩大，城市化进程不断加快，经济和人口总量不断增加，各地渐渐把开发区打造成一个新城区，其管理服务职能逐渐拓展。由于开发区不是一级政府，但又要接受上级政府和部门的考核，随着行政和社会事务增加，其开发功能、经济功能和创新功能逐步弱化。加之赋予开发区的特殊政策逐步取消，经济管理权限逐步削弱，与一般行政区逐步趋同，造成开发区功能定位的扭曲。从我国的现实情况来看，我国行政机构设置序列中并没有开发区，尽管开发区管委会行使一级政府的权力，但没有专门的国家立法予以明确，开发区管理仍然主要依靠商务条线的业务指导，并凭借上一级政府的授权行使相关管理职能，而且在很多地方也是一直将其归并到市（县、区）直部门一类进行看待，导致开发区的主体地位缺少权威性、出台政策缺少稳定性、管理行为缺少合法性。

2.职能转变不到位。开发区自成立以来，主要精力基本都用在经济管理领域，在社会管理职能方面的转变步伐明显滞后于经济社会发展要求。开发区在职能转变方面已经走在一般行政区的前面，但目前要依靠行政手段管理经济社会事务，存在市场机制建设不到位、中介服务机构不健全、社会化管理手段不多等问题，把本来应该运用法律手段或者通过社会中介组织解决的问题，也归口某一政府部门或设立政府机构管理，不利于建立公平宽松的市场竞争环境。当初设立开发区的目的就是要甩开旧体制的干扰建立新体制，依靠开发模式、管理模式的创新加速经济社会发展。因此，建立与全球化形势相适应、与国际化规划相契合的新型行政管理体制，促进开发区经济社会又好又快发展，是开发区体制创新的根本要求和必然趋势。当前，开发区发展受制于管理体制的矛盾已逐步呈现并扩大，有必要吸纳先进国家和地区的成功经验，改革旧体制，践行新体制。

3.政企职责不清。随着社会主义市场经济加快发展，现在大部分开发区都成立了开发公司，甚至成立了几个国有投融资平台，进行投资融资和基础建设，有力地促进了开发区建设发展。绝大多数开发公司是与管委会“一套人马、两块牌子”，即使是两套人马，也很难独立自主经营，只是借用公司名义推进市场行为，且有行业垄断现象，损害了公平竞争环境，不符合当前国际惯例。

4.行政执法主体资格不明确。开发区管委会在行使行政职权、推进行政执法等方面，需要上级相关主管部门授权，特别是环境监管、文化执法、违建处理、社会事业管理等方面，受制于管委会行政主体资格无明确立法界定，导致其行使职权、实施管理处罚的程序缺少法律依据和保障，在行政复议和诉讼中容易造成被动局面，使管委会无法实施其相关职能、发挥其应有作用。

5.机构膨胀迅速。开发区成立之初，机构设置相对较少，部分职能归并较多，形成了人员少、办事快、合力强的特点，建立起高效精干的管理体制。但近年来，政府各部门派驻开发区的机构呈逐渐增多的趋势，许多开发区为了实现与上级有关部门的对口衔接，管委会机构已逐渐脱离了建立开发区的初衷，这势必影响开发区管委会的工作效率和管理优势。

五、政府主导型开发区管理体制的改革路径

随着内外部环境和政策形势变化，开发区原先的功能定位和发展要求也发生了巨大变化，自身的管理模式也随着市场经济的发展逐步分化为政府主导型开发区、企业主导型开发区、政企混合型开发区，都不同程度地转变了部分政府职能，实现了管理体制的初次创新。政府主导型开发区在发展到一定程度后，单纯的管委会体制模式弊端逐步呈现，一般行政区管理体制弊端仍未根除，需要进一步加大力度推进改革。

1.明确法律地位。开发区是我国加速工业化、城市化进程的超越常规的特殊形式，国外类似开发园区都是先立法后建区，而我国开发区却缺乏统一的法律规范，这种状况己严格阻碍了开发区的持续稳定高速发展。目前，开发区行政管理体制创新当务之急是确立开发区的法律地位，研究制定适用以省为单位的开发区的地方性法规和地方政府规章，将精简高效、务实亲商的开发区管理体制制度化。一是通过立法规定开发区的组织形式和功能定位，明确开发区建设发展的总体目标和主要任务；二是以法律形式明确开发区行政主体地位，并对管理机构的运行机制、执行主体、管理职能、管理权限进行规范；三是根据不同地区实际，对开发区经济政策、产业定位、发展方向用规划或制度形式予以明确。

2.明确功能定位。政府主导型开发区的功能定位应体现在以下四个方面：一是经济发展的新引擎。开发区要充分发挥自身优势，依靠良好的投资环境，凭借现有的政策优势，加快吸引和集聚项目、资本、人才、技术等要素，以大批企业的进驻促进产业迅速崛起、经济快速发展；二是技术创新的孵化器。作为发展新兴产业和承接产业转移的重要载体，开发区应是先进制造业和现代服务业发展的主要集聚区，也是自主创新和品牌建设率先发展的引领示范区；三是城市发展的加速器。开发区长期以来的大规模开发，基础建设不断完善，企业数量不断增加，产业工人不断集聚，既为城市化发展提供了条件、拓展了空间，客观上也吸引了大量人才、资金和信息等要素资源集聚，有利于城市化推进；四是改革开放的“试验田”。体制机制创新一直是开发区发展的核心动力，也是地方推进各类改革的先行示范，担负着改革开放试验的重任，各类改革举措和政策措施应借助于开发区特定的区域先行先试，为全面推进改革措施提供实践依据。

3.推行高效管理。开发区管理体制发展趋势是对开发区实行行政区管理或与行政区合一管理，但不管怎么变化，开发区还应坚持“条块结合、以块为主”的原则，尽可能保持现有管理模式和精减高效的运作机制。一是开发区管委会体制要保持运行稳定性，在自身区域范围内独立运作，短期内不与行政区合一，集中精力推进产业和园区发展，并对已开发建成区域尝试和探索建立与所在区域行政区的互动发展新机制，加快实现优势叠加；二是要做好并坚持开发区的总体发展规划和土地利用规划，对区域内的工业园区、乡镇街道、城市配套等有明确的功能界定和区分，将开发建设功能向工业园区转移，社会管理职能由乡镇街道承担；三是要推进国企改革，实行政企分开，按照能并则并、能售则售、售租结合的原则，对开发区内现有的国有企业和资产进行全面清理，将开发总公司作为投融资的主要平台，并以工业园区为单位，推行园区公司实体化运作，建立相应的财政体制，推进专业园区加快发展；四是要根据社会管理事务和稳定压力增大的现实，精简和压缩区级层面管理机构人员，做大做强镇街领导班子，明确乡镇负责所在区域的征地拆迁、规划建设、招商引资、经济社会发展和管理，街道侧重帮助和引导群众就业创业、改善和提升群众生活水平。

4.提高行政效能。协调好功能区管理机构与行政区管理机构之间的关系，明确被管理部门的职责与职权，并对管理部门与层级进行简化。一是加强扁平化高效组织管理，上级政府和主管部门要充分赋予开发区相应的权力，在内部机构设置调整方面给予大力支持，以满足企业需求、促进产业发展、强化社会管理服务为原则，做好相关内部机构整合，坚决撤并不需要独立设置的部门和机构，加快建立新型的组织管理体系，提供各种专业化、规范化、长效化服务；二是进一步压缩内设机构管理层次，减少各类审批事项，简化优化办事程序，使开发区机构设置更合理、人员更精简、运转更高效。

5.健全市场体系。坚持并充分发挥市场对资源配置的决定性作用，逐步培育更加成熟和规范的资本市场，鼓励社会各类投资主体参与区域的建设发展。一是进一步规范政企关系，把政府精力更多地转到市场监督管理上，理顺政府与企业、政府与市场的关系，建立政企协调联动机制；二是进一步增强国资企业的市场化运作水平，全面落实企业法人治理结构，管委会以加强企业财务监管和盈利能力考核为主，减少管委会对国资企业的行政干预，让国有企业自主经营、自负盈亏、自我发展；三是建立健全风险投资体系和机制，鼓励引进发展中介服务、风投创投、科技金融等机构，釆用市场化手段提升政府服务发展的能力和水平，加大对成长型中小企业特别是高新企业的支持力度，促进区内企业自主创新，不断提升区域核心竞争力。

6.深化干部人事制度改革。一是要实行机构和人员总量控制。原则上，开发区根据实际情况自行设置内设机构和岗位，由上级党委政府核定和控制开发区组织机构与人员编制总数；二是要建立新型的人事管理制度。全面推行“身份档案制、全员聘任制、竞争上岗制、末位淘汰制”改革，破除机关工作人员身份限制，不拘一格选拔优秀人才，建立健全岗位考评制度，不断强化能者上、平者让、庸者下、劣者汰的实绩导向机制和人尽其才的用人机制；三是构建以绩效为中心、多元化的分配制度。从招商引资和项目建设的实际出发，允许开发区在保留档案工资的同时，建立以岗定薪、岗变薪变、按绩计酬的分配机制，实行激励性的收入分配制度，报酬与工作岗位和绩效挂钩，将管理责任、工作绩效与奖励分配挂钩，拉开工资档次，使劳有所得，勤有所偿。

（作者系四川行政学院公共管理教研部教授）