加强行政审批事中事后监管

· 梁 滨

加强行政审批事中事后监管

· 梁 滨

在推进简政放权、放管结合的过程中，放和管如同车之两轮、鸟之双翼，缺一不可。加强事中事后监管是各级行政审批机关的法定职责。如何加强事中事后监管，推动转变政府职能、创新政府管理方式需要深入研究。

一、行政审批事中事后监管存在的问题

从改革实践看，事中事后监管仍是当前行政审批制度改革的薄弱环节，距离群众的期待仍有较大差距。

一是监管职责不明晰。部门之间存在监管职责交叉，部门间对监管职责存在相互推诿问题，导致监管空白，行政成本很高。一些部门监管职责不落实，部门内部监管职责不明确，审批权与监管权不分，有些部门只管审批，没有明确监管机构。有些部门将监管职责擅自转移，违规将监管职责交给下级部门或下属单位实施，但又疏于管理。

二是监管方式陈旧滞后。一种表现是静态式监管。不适应动态监管的需求，始终在“放任”和“管死”之间反复，无法防范“市场失灵”。审批只是对主体资质的静态“一次性认可”，而要规范主体准入后的行为，必须依靠全过程动态监管。另一种表现是被动式监管。政府部门更多的是采用事前把关，如事前承诺、材料审核、门槛设置等方式进行监管，没有依法主动履行监管职责。还有一种表现是运动式监管。一些监管机构的监督检查未纳入法制化、制度化轨道，程序和手段都不规范，要么不检查，要么不分情况突击检查，实际监管效果不好。在行政执法过程中，权责脱节，多头执法、重复执法，基层执法力量分散薄弱等问题比较突出，不仅增加执法成本，而且造成某些领域的执法混乱，推诿扯皮，亟需通过改革予以解决，建立起权责统一、高效的行政执法体制。

三是监管体系尚未形成。第一，法律制度体系缺位。事中事后监管是一种裁量性较大的权力，但现有法律法规多是原则性规定，涉及监管主体、流程、措施等方面的具体规定尚不完善，存在处罚力度轻、法律法规交叉等问题，制约了政府监管效能。第二，没有建立科学、合理的第三方评估标准和体系，无法对行政机关实施监管的效果进行客观、公正的评价，难以全面、真实地发现并及时、有针对性地解决监管过程中存在的问题。第三，社会监督体系缺乏。政府在唱“独角戏”，社会公众、舆论监督、行业协会等各方力量参与监管的积极性没有充分调动起来。

四是监管力量不足。基层监管力量薄弱，且监管队伍专业化水平不高。以某地级市食药系统为例，全市监管对象11.7万户，平均到每个监管人员600多户，监管对象量大面广与监管力量有限的矛盾十分突出。事中事后监管对监管人员的专业素质提出了更高要求，需要具备专业素质，熟悉相关法律法规、政策文件和执法流程，而现有人员素质远未达到工作要求。以某市安全生产监管领域为例，全市三级执法队伍959人，具有安全工程专业背景的12人，仅占全部执法人员的1.25%。此外，监管装备不适应现代化监管的需要。如在食品安全监管中，由于快检设备配置不足，监管人员仍靠查证照、查有效期以及摸、看、嗅等方法进行辨别。又如农贸市场要求对农产品实施“批批检”，但因为农残自检室建设不足，“批批检”很难落实到位。

二、加强行政审批事中事后监管的对策

依法开展监管，维护和保障市场公平竞争秩序，是各级政府必须履行的责任，特别是在行政审批事项不断减少的情况下，更要做到放管结合，加快构建政府监管、行业自律、公众参与的综合监管体系。

一是明确划分监管职责。第一，明确部门之间的职责分工。结合权力清单梳理，按照“谁主管、谁审批、谁负责”的原则，科学划分各级政府及部门的监管职责，理清职能范围内的监管职责，严格依法履职，规范执法行为。要逐项或分类制定具体的事中事后监管制度，明确监管对象、内容、方式和措施等，依法对下级行政机关实施行政审批的监督、指导等职能。机构编制部门负责督促指导行政机关制定具体监管办法，对行政机关监管工作进行专项督查。法制部门负责对行政机关制定的具体监管办法进行合法性审查；规范监管执法行为，对各级行政机关行政审批事项事中事后监管执法行为进行监督检查。民政、财政、物价等部门按照职责分工共同参与，形成合力。第二，明确部门内部职责分工，实现定人、定岗、定责。理顺政府部门内部关系，明确部门审批处室和监管处室的职责分工，探索构建决策、审批、监管相对分离又相互协调的新机制。实施网格化监管，以监管对象为单元，划分为若干个单元网格，明确网格化监管的人员、职责和任务，实现对监管对象信息及情况的实时采集、动态监控，及时发现解决问题，从而明确监管职责，细化监管责任，实现动态监管，及时发现并解决问题，避免由于监管不到位或者缺位出现监管真空。第三，明确上级与下级部门之间的监管职责划分，科学划分并严格依法和依据“三定”规定履行监管职责，进一步完善监管协调联动机制，实现资源共享。

二是改进监管方式。第一，实施信息化动态监管。积极运用大数据、云计算、物联网等信息化手段，降低监管成本，提升监管效能。探索实行“互联网+监管”模式，在食品药品、安全生产、环境保护等民生保障、经济发展重点领域，运用科技手段实施全方位网络远程监管，建立全覆盖、动态化、连续性的网络监管平台，提高监管的实效性、准确性、透明性。第二，强化信用监管。推进统一的社会信用体系建设，加快部门之间、上下级之间信息资源的开放共享、互联互通，打破“信息孤岛”，建立包括金融、工商登记、税费缴纳、社保缴费、劳动保障、交通违章、统计等所有信用信息类别、覆盖全部信用主体的统一信用信息库和共享平台。完善信用管理制度，建立信息披露和诚信档案制度、失信联合惩戒机制和“黑名单”制度，健全信用分类、分级机制，按照区域的重要性、行业的风险度、主体的诚信度等不同指标划分信用类别和等级，并实行动态监管。建立市场主体信用信息公示系统，实现企业信用信息互联共享，形成联合惩戒机制，让失信者一处失信、处处受限。第三，不断提高监管效率。推广随机抽查监管，提高随机抽查在检查工作中的比重。制定随机抽查事项清单，法律法规规章没有规定的，一律不得擅自开展检查。对投诉举报多、列入经营异常名录或有严重违法违规记录等情况的市场主体，加大随机抽查力度。进行风险监测，加强对市场行为的风险监测分析，建立高危行业、重点工程、重要商品及生产资料、重点领域的风险评估指标体系、风险监测预警制度、风险管理防控联动机制。广泛运用信息技术手段，增强检测和预判能力，经常性研判市场主体经营行为，主动发现违法违规线索，开展跟踪检查和专项整治。

三是构建社会化监管体系。第一，构建法律监管体系。加快推进监管法治化进程，推进市场监管、城市管理等重点领域监管改革。强化重监管的统一性和权威性。梳理取消、下放和转移的行政审批项目，根据监管需要和市场变化，及时做好地方性法规、政府规章和规范性文件的立改废。完善监管所涉及的规范性文件合法性审查机制，健全法规、规章和规范性文件备案审查制度。对所涉及的于法无据、擅自扩权的规范性文件及时进行修改或废止。第二，构建绩效评估体系。引入“第三方评估”，建设设计科学、合理的评估指标体系，建立健全多主体参与的绩效评估机制，对行政机关开展事中事后监管的效果进行客观、公正的评价。第三，构建社会监督体系。充分调动各方面力量，变政府唱“独角戏”为汇集各方合力的“大合唱”，让无数双眼睛盯着每一个角落，织就监督的“天网”。畅通投诉举报通道，发挥公众和舆论监督作用，健全公众参与监督的激励机制，支持公众利用微信、即时通信工具等新媒体对市场主体进行监督。对群众举报投诉、新闻媒体反映的问题认真调查核实，及时依法做出处理，并向社会公布处理结果。逾期未查处的，由督查机构进行督查，追究相关人员责任；存在违法违纪的，移交监察部门。推进行业自律，培育发展社会组织，加强行业组织管理，规范行业组织行为，引导行业组织依法开展活动。强化执纪问责，加大对监管过程中不作为、乱作为、以罚代管、失职渎职等行为的查处力度，对因监管不到位造成有关领域事故、影响恶劣或损失严重的，要对有关单位和人员严肃问责。加大工作考核，将事中事后监管纳入科学发展综合考核。

四是着力充实监管力量。第一，探索创新综合执法机构队伍建设的有效机制。严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。坚持属地化管理，鼓励执法人员编制向基层倾斜，确保一线执法工作所需。加强对执法人员的法制与业务培训，不断提高执法队伍整体素质和执法水平。可考虑在监管机构率先推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，突出专业技术职级在确定干部工资、福利等方面的作用。第二，开展以相对集中行政执法权、整合规范执法机构、推进执法重心下移、优化执法力量配置为主要内容的综合执法改革，加快建立权责统一、权威高效的行政执法体制，对城管、国土等职能相近、执法内容相近、执法方式相同的部门进行机构和职能整合，减少执法部门，切实改变多头执法、重复执法的情况，形成监管和执法合力。第三，对执法人员进行监管所需的交通、通讯、检测仪器等执法装备切实保障到位，并根据监管需要不断提高装备的现代化水平，着力解决基层监管工作量和责任增加但承接力量不足的问题，有效提高基层监管能力。完善执法程序，建立健全执法全过程记录制度和行政裁量权基准制度，提高执法的规范化水平。

（作者系山东省青岛市编办主任）