街区制视野下社区警务模式研究

黄清观

（福建省尤溪县警察协会，福建 三明365100）

街区制视野下社区警务模式研究

黄清观

（福建省尤溪县警察协会，福建 三明365100）

网上最近正热议中共中央、国务院关于城市规划管理意见里提到的今后可能不再封闭建小区的话题，并引发社会高度关注。虽然城市规划管理意见只是提出了方向性、指导性的要求，但新建住宅要推广街区制、部分小区“拆围墙”是城市总体发展趋势。前瞻性地做好开放式小区治安管理问题研究，是以问题为导向的应对之策，是警务工作顺应城市发展需要的重大课题。只有前瞻性研究布局，前置性把握规律、特点，强化依法治理、筑硬法治围墙，强化凝心共治、筑实人防围墙，强化风险防治、筑好源防围墙，强化良性而治、筑牢心防围墙，才能有效应对小区建设革新中可能出现的各种治安新问题。

开放小区；社区警务；街区制；社会治安治理

《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（下文简称《意见》）提到了新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区，已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化［1］。街区制是对世界城市规划经验的总结，也是发达国家通行的做法，在我国全面落实创新、协调、绿色、开放、共享发展新理念进程中，加强城市规划建设管理是新发展理念的具体实践。警务工作者必须顺势而为，积极有为地把警务工作融入城市规划建设管理新进程中，当好新型现代化城市建设的维护者，更好地服务城市规划建设管理工作大局。

一、封闭小区与开放小区社会治安状况比较

封闭住宅小区是农耕时代的产物，现在已经处于21世纪工业化、信息化和新型城镇化的新时代，推进现代化城市建设需要有新的理念和探索［2］。以新的理念建设现代化城市，是党的十八届五中全会提出的五大发展理念中的共享发展理念的具体实践体现，也是前瞻性的、与时俱进的城市发展理念。公安机关作为社会秩序的维护者，做好社区警务工作是责任所系，因此，我们必须以敏锐的视角和前瞻性的视野，研究分析开放式小区发展所面临的治安管理新问题，把握规律性，加强针对性，强化预测、预警、预防，以新办法应对新挑战。

（一）封闭式与开放式小区治安态势之分析

封闭与开放是两个相对立的概念，但从警务层面而言，是既对立又统一的。对立是指封闭式小区警务管理区域相对集中，是一种有界化管理，而开放式小区则是警务管理区域的无界化；统一是指警务工作的性质、任务、要求不因封闭和开放而改变，都必须紧紧围绕提高维护公共安全的能力水平，促进社会安定有序、国家长治久安这一使命而开展。分析开放式小区建设可能面临的新治安问题，有助于在比较中发现新情况、制定新对策、破解新问题，这是警务工作者的职责所系。

封闭式小区的治安特点在于，矛盾多表现为私人与私人之间、私人与物业之间的“内部”矛盾，封闭式小区内的公共绿地和道路都属于业主共有，有争端也是在小区人员内部，调和化解较容易，若发生刑事治安案件，排查的范围较小、侦破查处较易，公安机关对小区治安管理基本上能做到底子清、情况明、施策准。

“从农耕社会进入城市型社会，中国未来城市的最大特点就是开放”［3］。开放式小区的矛盾将会从私人与私人之间、私人与物业之间转化为私人利益与公共利益之间、内部与外部之间的矛盾，且地域扩大、矛盾更复杂、处置难度大，人员、车辆流动性大，情况瞬间多变，小区治安管控难度相对加大，发生刑事治安案件概率高，侦破查处成本高，诱发突发性、群体性事件概率高。

（二）封闭式与开放式小区警务特点之比较

封闭式小区与开放式小区警务的共同点在于，小区警务的概念是在社区民警积极参与和指导下，充分依靠小区力量、整合小区资源、开辟小区阵地，积极组织群防群治、警民合作，扎实开展警务宣传、安全防范、流动人口管理、虚拟社会管控等。其根本目标是有效预防和减少小区违法犯罪和事故，通过小区的平安实现整个社区的平安；本质在于真心实意为小区民众服务，保障民众安居乐业，促进小区治安和文化全面和谐发展。

封闭式小区与开放式小区警务的不同点在于：封闭式小区警务是在特定范围+特定环境+特定管理对象的模式下运行的，地界相对清晰，对象相对明确，警务相对稳定。而开放式小区将属于业主共有的小区内绿地和道路公共化，部分小区通过“拆围墙”打通小区内道路的方式实现小区资源的社会共享。美国平均每120米就有一条街道，很少有边长超过200米的大社区。从《意见》来看，未来新建住宅推广街区制，将出现更多“尺度适宜”的组团式社区［4］。因此，开放式小区警务管理将由小界变大界，警务管理层面将由少变多，警务管理视域将由小变大，警务管理对象将由内变内外一体，警务管理事项将由多样性变多元性。

二、街区制视野下社区警务模式之变革

从20世纪80年代后期我国公安机关进行社区警务的初始实践以来，社区警务无论是作为处理社区治安事务的一种有效途径，还是作为公安机关维护社会治安的一种新型警务模式，都得到了各级党委政府和社会的广泛认可［5］。从社区警务实践层面来说，无论是封闭小区警务，还是开放小区警务，从理论上说都同为社区警务，都相对集中在人、财、物、事的管理和控制上，但开放式与封闭式小区在现实中存在着本质上的差异：封闭是区域性的，开放是广域性的。封闭是用一道看得见的围墙或栅栏隔离开的，是所谓的“围城”，里面的人走出来易，外面的人进入较难。其中的道路则是一条“断头路”、“死胡同”，是一道车辆无法逾越的显性障碍；小区封闭管理的对象局限于小区内的人与物，警务管理的目的性、目标性都较为集中，采取的管防措施也相对具有针对性，管理的实效也较为明显。开放式小区的人、财、物、事完全摆脱空间的局限，融入现代化城市人流、物流之中，警务管理面对的既有小区内的治安问题，也有来自小区外社会上的种种治安问题，内外治安问题相互交织，使小区治安问题更加多元化、多样化、复杂化，既有显见的治安问题，也有隐性的治安问题，更有打不胜打、防不胜防、控不胜控的警务管理困境问题。对此，在开放小区建设进程中，社区警务必须在变中求稳、变中求安、变中求进，充分把握街区制小区治安的规律特点，全面实施静中有治、以动制动的管理方略。

（一）强化依法治理，筑硬法治围墙

管理社会最先进、最可靠、最有效的方法是法治。在法治中国、法治政府、法治社会建设一体化进程中，社区警务也应是一种法治警务，这是依法治国对社区警务的基本要求，也是做好社区警务的基础。一要依法管理。开放小区管理涉及很多方面，面临的各类问题也将会层出不穷、形形色色，但无论是什么态势，依法管理、依法治理才是根本，才是管好小区事务的保证，才是实现小区长治久安的基本路径。尤其是面对开放式小区的建设发展，社区警务必须以法治思维和法治方式来面对开放小区可能出现的种种社会治安问题，必须以法治思维和法治方式来谋划小区社会治安的管理和治理模式，必须以法治思维和法治方式来处理开放小区中出现的各种问题，以依法而治、依法善治确保开放小区警务工作的创新发展，适应开放小区对社区警务工作的新要求，满足小区群众对和谐宜居、安居乐业的新期待。二要建设社区法治警务。法治警务是法治公安建设的重要组成部分。社区警务要转变旧的执法观念，牢固树立法治和公正两个意识，牢固树立对法律负责的精神，想问题、干工作都要坚守底线思维，一切以法律为准绳，杜绝执法中的以言代法、以权压法、盲信盲从，坚持法律面前人人平等，按照依法、公正、合理、公开的原则，增强执法素养，健全执法制度，落实执法责任，强化执法监督，以执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化推进社区警务法治化、常态化。

（二）强化凝心共治，筑实人防围墙

开放形态下的社区警务不是某一社区或某一部门的封闭式警务，而是带有明显社会化特征的警务模式。在开放小区建设趋势下，社区警务必须主动与小区建设发展相适应、相同步，而要推进社区治安问题有效治理，关键是要找准路子、建好机制，在精准施策上出实招，在精准推进上下实功，在精准落地上见实效。强化社区治安资源整合，形成社区区域共治，是社区治安治理的有效方法之一。只有凝聚民心才能激发社区群众参与社会治安管理和治理的积极性，才能让社区群众对社区警务有更多获得感、成就感，才能使社区警务适应和符合社区治安治理新常态。

一要凝心聚力参与共治。要准确把握社区警务社会化的发展趋势，从法律制度、行政管理、社会治安控制和群众自治等方面统筹规划，严密设计和不断完善与社区管治及社区警务相关的各项制度，形成有效保障社区警务正常运行的长效机制。将“警力有限，民力无穷”的理念渗透到小区管理中，积极发展开放式居民小区的楼长、保洁员、送奶工、邮递员等成为社区警务的信息员、巡逻员，协助社区民警进行法制宣传、搜集信息、巡逻防范；发动退休在家、身体健康、热心公益事业的社区群众，开展邻里守望，共筑平安家园活动。二要凝心聚力完善自治。社区治安自治，主要依靠社区及社区内的各种群众性组织，如治保会、调委会、公共卫生委员会、业主委员会和行业协会等，这是实现社区群众自我管理、自我教育、自我服务的基本组织形式，是群众表达权益需求的重要组织载体，也是社区警务的桥梁和纽带。必须充分发挥社区自治组织和个体的作用，推进社区群众参与社区治安管治，真正让社区群众对参与社区治安管治有“当家做主”的感觉，消除社区群众参与社区治安管治“被边缘化”的失落感，增进社区群众参与社区治安管治的归属感，培养社区群众参与社区警务的自觉自愿意识，实现社区警务效能最大化。三要凝心聚力警民共治。专群结合、警民联动是社会治安治理的有效方法，是警民一体化共治社区治安的重要途径，也是实现开放小区警务管理社会化、快捷化、有效化的重要渠道。要利用“互联网+警务+民力”模式健全完善社区社会治安共治平台，将涉及社区相关人、物、事的静态信息、动态信息进行整合，为重点整治提供丰富的“源头活水”；要依托社区警务平台，适时分析、研判可能影响社区安定稳定的问题，及时预警、预防，制定相应的应对措施，以信息化主导社区治安防控，以专群结合把握驾驭社区治安的主动权，变社区治安被动防控、粗放防控为主动防控、精细防控，合力共治，成果共享。

（三）强化风险防治，筑好源防围墙

城市街区制建设不仅是建设开放式小区，而且要优化街区路网结构，树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念。到2020年，城市建成区平均路网密度要提高到8公里/平方公里，道路面积率达到15%，并且还要“保护历史文化风貌，有序实施城市修补和有机更新，恢复老城区功能和活力”［6］。这既推进了开放小区结构的整体变化和功能定位，又促成了开放小区具有人流物流流动性大、人员物资交往结构复杂的特点。由此，开放小区成为治安安全风险的集结地、社会矛盾的高发地，小区的治安环境可能会形成对社区社会治安整体向好趋势的倒逆。因此，从源头上防控风险、化解风险是社区警务变革的重要环节。

一要强化风险排查。小区是介于城市和社区间的一种社会关系集合，随着结构性变化，原有二元结构下的封闭小区的社会组织形式、社会利益格局及社会管理格局都发生了深刻变化，社区治安中的一些深层次矛盾和问题也将不断显现，这进一步加大了社会治安管理的难度。对此，要全面及时排查掌控影响社区稳定的各类风险因素，进一步加强对社区治安风险点的汇总整合和研判评估，有效实现对各类涉稳风险隐患苗头以及社会治安突出问题的预知、预判、预警、预防和准确把控、依法施治。二要强化风险规避。要健全完善小区维稳风险评估机制，多方收集掌握情况，对风险评估事项实施的前提、时机及后续影响、配套措施等进行科学的预测分析和论证研究，制定相应的防范措施和应急预案，从源头上减少案（事）件发生。规避风险重在研究新情况，解决新问题，消除潜在隐患，降低警务成本，实现社会矛盾由被动调处向主动化解转变、由事后处置向事前预防转变、由“谋事”向“谋势”转变、由治标向治本转变，防微杜渐，防患于未然。三要强化风险治理。“要深刻汲取教训，坚持问题导向，紧紧抓住源头管控、动态监管、规范管理等关键环节，以健全动态化安全监管机制、常态化隐患排查机制、全覆盖安全责任体系为重点，全面强化各项安全管理措施，集中整治各类安全风险隐患”［7］。要完善风险信息综合研判机制，从风险的方向性、预警性和行动性入手，对涉及社会、政治、经济、文化、宗教、卫生、安全等领域，可能影响社区稳定的方向性情报信息进行战略性研判；对重点时段的社会热点、焦点问题，重点人群、重大事件的趋势动态预警性情报信息进行战术性研判；对阶段性违法犯罪活动规律特点和打、防、控、管对策等现实动态的行动性情报信息进行实战型研判，并做好纵向深入、横向关联、系统研究、追踪研判、预案分析、源头治理。

（四）强化良性而治，筑牢心防围墙

开放形态下的社区警务变革，必须注重警务功能的提升，要围绕努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，让人民生活更美好的目标，集打防控警务、管教警务、民生警务、社区警务文化建设于一体，增强社区警务的活力、动力。

一要占领安防宣传高地。要结合平安建设、和谐社区建设、普法教育、主题宣传日等活动，采取悬挂宣传横幅、散发宣传单、接受群众咨询等多种形式，大力倡导共建平安和谐理念，转变小区居民的观念，帮助他们树立“主人”意识，发动群众参与社区治安防范工作；通过警民恳谈会、警营开放日和向群众报告工作等形式，通报社区治安形势，征求群众对社区打防管控工作的意见建议；通过警务公开栏、网上警务、微信平台、警民QQ群、“平安社区”微博等平台，及时通报社区警情，披露违法犯罪手段，分析防范漏洞，提出防范措施，传授安全防范要领，提高群众自防主动性、自治积极性；通过开展文娱活动等方式，增强住户之间的熟知度，提倡邻里相互关照、相互守望，构筑人人参与防范的良好格局。二要占领社区警务文化阵地。文化具有极强的凝聚力，一个国家、一个民族、一个地域的文化是这样，社区警务文化也是这样。社区警务文化是警务文化与平安社区文化的有机交融，广义上讲它涵盖了公共安全防控各个领域、社区各方面的安全稳定工作，因此，将社区警务文化融入社区各群体中，有利于推动社区警务文化的形成，创新社区警务工作，聚合引导社区力量，以平安社区建设推进平安社会建设。在社区的治安管理工作中要高度重视社区警务文化因素的植入，通过社区警务文化载体，如年画、对联、漫画、卡通等形式，影响社区群众；发挥社区警务文化的传播、感染功能，组织社区群众开展以平安和谐社区建设为主题的文娱活动，以群众喜闻乐见的形式，发挥其独特的潜移默化作用；发挥社区警务文化的沟通功能，让群众眼有所见、耳有所闻、心有所思，拉近警群距离，密切警民关系，提升警群工作融合度，以充分发挥寓教于宣、寓教于乐的社区警务文化功能，更好地实现推进社区警务工作与群众共建平安社区的互动双赢，共筑安全防范的“心防围墙”，推动社区治安进入良性而治的轨道。

［1］住建部.回应逐步打开封闭小区和单位大院不能简单理解为“拆围墙”［N］.人民日报，2016-02-25（04）.

［2］［3］［4］韩洁，郁琼源.街区制不等于“拆墙运动”［EB/OL］. （2016-02-24）［2016-03-01］.http://news.xinhuanet.com/ yuqing/2016-02/24/c_128747375.htm.

［5］江门市公安局警校课题组.社区管治视野下的社区警务发展战略［J］.南奥警坛，2010（3）：11-16.

［6］新华社.中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见［N］.人民日报，2016-02-22（006）.

［7］周栋梁.郭声琨：坚决整治各类公共安全风险隐患切实维护社会稳定和人民群众生命财产安全［EB/OL］. （2015-10-22）［2016-03-01］.http://news.cpd.com.cn/n35 65/c30778476/content.html.

责任编辑：时娜

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1009-3192（2016）03-0066-04

2016-04-03

黄清观，男，福建莆田人，福建省尤溪县警察协会副主席。