论生态文明建设中政府生态责任的终极清算制

徐 凌

(广州大学公共管理学院,广东广州510006)

党的十八大报告将生态文明建设作为一项重要的工作目标和任务加以重视和发展,十八届五中全会更进一步将“美丽中国”纳入“十三五”规划当中。政府在生态建设过程中扮演关键性的角色。黄爱宝教授首次提出“生态型政府”的概念,他认为“生态型政府”是指将实现人与自然的自然性和谐作为基本目标,将遵循自然生态规律和促进自然生态平衡作为基本职能,并将这种目标与职能贯穿到政府制度、行为、能力和政府文化等诸方面之中的政府,实现政府的目标、政策、职能、体制、机构、能力、文化等诸方面的生态化[1]。目前对生态型政府研究的重要学术贡献是强调生态文明建设与政府运作有效链接的重要性,通过政府“生态正义”的追求来进一步完善对政府定位与价值的解读。然而,如何将生态型政府由理念建设有效地进入到政府的实践层面,从而确保政府生态责任的有效追究与落实的研究明显不足。这无疑是生态型政府建设下一步必须考虑的维度与方向。

1 政府生态责任的提出

政府生态责任是落实生态文明建设的必然要求和建设美丽中国的内在需要。通过对责任政府生态道义责任(主观责任)和岗位责任(客观责任)的完善,来实现政府生态责任的锁定与追究。建设美丽中国的提出对政府决策提出了新要求,也为政府责任体系注入了新内容。建设美丽中国的根本特征是将社会进一步明确地建立在人与自然的关系之上,从而使发展更具人性化色彩。1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》明确提出,保护生态环境是各级人民政府的基本任务之一。在建设美丽中国的背景下,将生态责任纳入政府责任体系便成为我国当代公共行政的新特征。政府生态责任是整个政府责任体系建构中的一个重要组成部分,政府必须由过去一味地追逐GDP的增长转变为以追求经济增长、社会进步与生态正义的和谐共存为主旨的“理性生态人”。这是责任政府的基本价值追求,构建生态型责任政府的最终目的在于实现政府生态责任的追究与落实。目前学界有关政府生态责任的研究已取得诸多成果,从多个维度界定政府生态责任：

其一,政府生态责任的时代性考量。李鸣提出：“政府的生态责任是在生态文明时代,在责任政府的现代化背景中,政府对保持良好的生态环境应承担的责任。”[2]他对政府生态责任的内涵定位更强调时代性,21世纪的责任政府应当担负起更具有时代感和基础性的文明——生态文明。文章也提到了政府生态责任的权威性、公共政策性、双重性、战略性等五个方面的内涵特征。

其二,政府生态责任的法定性和岗位性考量。龙献忠认为：“政府生态责任是政府在科学发展观的指导下,通过经济、行政、教育、法律等手段,积极地履行其在生态保护领域应尽的法定职责,从而满足可持续发展的需要。”[3]这样的界定十分符合我国国情的理论解释,在建设美丽中国的治国理念下,国家行政权力的行使应从各个方面对生态保护领域履行无缝隙的职责。从而实现可持续发展战略,实现节约型、环境友好型社会的战略目标。

其三,政府生态责任对政府责任的延伸性与臻善性考量。谢菊提出：“政府生态责任是政府的政治责任、伦理责任、合乎逻辑的延伸,并体现了政府的社会责任和经济责任。”[4]政府必须依据一定的法律法规,凭借行政权力采取各种措施和手段创造一个既满足当代人的需要,又不对后代人满足需求的能力构成危害的经济社会环境。具体来说,在构建美丽中国的大背景下,作为社会运行核心部门的政府应承担的生态责任主要体现在以下几个方面：政府对自然的生态责任;政府对市场的生态责任;政府对公众的生态责任。生态责任对政府而言表面上看是一种行政责任,是政府应当履行的重要职能,但从所产生的影响和作用来看,它实质上是一种政治责任,体现着民主政治的基本要求。在更高层次上,生态责任还是一种首要责任,它要求政府不仅要实现当代人之间的公平,还要实现代际的公平,不仅满足人的需要还要满足自然界的需要,是一种面向未来的责任。

其四,政府生态责任的正义性伦理考量。曹孟勤提出在政府生态责任担当上加入正义性考量维度。他认为,各国政府不仅必须担当属于基本道德义务的生态责任,还须将政府生态责任置于公平正义范围内,在不同政府之间合理分配生态责任,以保证政府生态责任的公正性。政府生态责任的正义性主要表现为两个维度：一是承认的正义,即承认每个政府或每个国家的公民享有平等的环境权利;二是分配的正义,即依据权利与义务的公平交换原则公正地分配不同政府之间的生态责任[5]。政府生态责任本身只有保护公平公正性,各国政府才有可能产生保护自然环境的共同行动。胡淑婷认为,面对日益严峻的生态危机,从人类和政府行为的后果以及政府的职能来看,政府作为公共权力主体有承担生态伦理建设的责任。为此,政府应当从树立科学发展观,实施可持续发展战略;加强生态立法,制定生态政策;加强生态伦理道德教育,提高公民环境素养等路径来承担生态伦理建设责任[6]。

其五,政府生态责任的制度性考量。关于政府生态责任刚性化的主张。张庆、赵泽洪认为,政府生态责任刚性化包括了制度与硬性化的双重含义,作为生态管理的主体——政府,应将自身的生态责任视为必尽职责之一,推进生态治理制度化、常态化,将生态指标作为硬性指标纳入到政府绩效考核中,不尽责者受到相应的惩罚[7]。关于生态补偿机制的研究。中国生态补偿机制与政策课题研究组提出,“生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的,根据生态系统服务价值、促进人与自然和谐发展为目的,根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本,运用政府与市场手段,调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度”[8]5。刘琨从生态型政府的视阈来阐释与归纳政府生态补偿的责任,从健全生态管理专家的决策参与机制,强化政府及其公务人员的生态责任,构建政府的生态管理绩效机制这几方面展开建设[9]。生态环境损害责任追究终身制的建立是政府生态责任的制度性考量的实践证明。2013年习近平在中共中央政治局第六次集体学习时提出,“要建立责任追究制度,对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人,必须追究其责任,而且应该终身追究”[10]。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,建立生态环境损害责任追究制度,对习近平提出的生态责任追究进一步明确、深化、完善和推动。

学者们众说纷纭的界定为我们理解政府生态责任提供了多个视角,但也容易陷入无所适从的困惑之中。相比之下,笔者更为赞同黄爱宝教授的观点,政府生态责任也应该是政府责任的内容,它不能简单地被认为是除政治责任、道德责任、法律责任和行政责任外的一种政府重要责任。因为,政府责任的内容与形式可以而且应该是不可分割的相互统一关系,即存在着生态政治责任、生态道德责任、生态法律责任和生态行政责任[11]。“普遍意义的责任是通过对行为者追问其承担责任来实现,即谁破坏了环境,谁就为他的行为承担经济责任。”[12]生态责任就是追求与实现自然生态平衡和稳定以及人与自然的自然性和谐的特定责任,其本质反映的是人对自然的一种责任关系。政府生态责任在本质上反映的应当是政府对自然的一种责任关系,但不能简单地区分为政府对自然的生态责任、政府对市场的生态责任和政府对公众的生态责任,因为这三者之间不是一种简单的并列关系,而是政府对自然具有生态责任的同时,也表现在政府对市场和政府对公众的关系之中。

综上所述,政府生态责任就是对原有政府责任体系的一种责任形式补充,如果从政治责任、经济责任、社会责任和文化责任的角度划分,可以将其补充到政府生态责任这一指标或类型之中。但在政府责任内容的设置上,政府生态责任往往是通过融入式的方式被整合到政府责任内容之中,如在讨论政府道义责任(主观责任)、岗位责任(客观责任)的体系建构时,政府生态责任既会在政府道义责任中有所强调,也会在政府和官员的岗位责任指标中所有体现。我们在提及政府客观责任清算问题时,追究的不只是政府生态岗位责任(客观生态责任),同样也会涉及政府生态道义责任(主观生态责任)的追究问题。只不过在特定的生态责任制度安排中,政府生态责任清算必须要与特定机构、职位的义务和职责挂钩。当前学者们更多的是在理论层面对政府生态责任进行了较多的研究,我们亟须探寻出切实有效的政府生态责任追究与落实的路径。

2 政府生态责任清算的契约式路径

有学者指出,政府生态责任的实现途径主要有以下几种：通过政治途径促使其实现;运用法律手段实现;运用行政手段实现;依靠舆论的力量促其实现。具体来讲,又可分为机构责任的实现与个人责任的实现[13]。张康之认为要保证责任最终的追究与落实,“归根到底,一切责任和义务都是要落实到具体的人那里”[14]。也就是说,只有人才能成为最终的责任主体。的确,对于政府机构如何承担生态责任是一个很难处理的问题,比如环境部门未尽职责出现了问题,一般就只追究主要负责人的责任,对环保部门来说并未承担任何责任。可能是因为机构是由一个个具体的人员组成的,对机构责任的追究才十分困难,才导致政府机构承担的相应责任难以落实。但是这并不是说政府机构就可以不负任何责任了,我们可以通过舆论的宣传,使机构承担应负的道义责任。同时,也可通过政治途径给机构施加压力,使其担负起应负的责任。笔者认为,契约路径是实现政府责任追究的一个有效方式。

契约路径就是强调通过引入契约(合同)的思维方式,在政府与民众之间建立一种相互的、具有法律效力的权责关系,最终保证签约双方权利与责任的落实。通过契约路径来探讨政府责任的有效落实问题,其实在人类社会生活的实践层面和理论层面早已有悠久的研究历史,并积累了丰硕的成果。在实践中,人们很早就将契约作为一种有效的权利和责任保障方式,运用于现实经济运行之中。与此相伴随,合同法的不断发展和演进也印证契约对于责任落实和权利保障方面体现出的强大威力。在政治学理论研究中,社会契约论的产生与发展都是很多杰出学者关注的焦点,如伊壁鸠鲁、霍布斯、卢梭;在政府实践与运作中也有很多成功运用契约路径的例子,最典型的就是契约思想和契约规则在政府现实运作中的转化。当然,契约思想对当代政府实践影响最为显著的部分,主要体现在新公共管理运动中契约外包的有效运行。在借鉴前人丰富的研究成果基础上,结合当前中国的政府生态责任的追究与落实,我们完全可以将契约思想进行纵深化应用和转化,在锁定政府生态责任的前提下,以政府和民众签约的方式将政府生态责任的内容和条款给予明确具体的界定和说明。当履约者没有按承诺履约时,就可立即启动相应的责任清算机制,以保证政府生态责任的最终落实。为此,我们主张通过政治契约的办法实现政府生态责任的有效锁定。

政治契约是指代议机构与政府或政府首脑之间的契约,强调政府客观责任的有效落实与责任追究,它涉及政府的合法性问题。政治契约的双方是国家主体(人民)与政府或政府首脑,在实际契约操作中,则是通过人民的代议机关与相应级别的政府首脑之间签订。代议机关内部专门设置的对政府进行日常监督的机构是保证政治契约有效得到执行的第三方。在政治契约中,从人民这一方转移出来的权力是让政府行使的行政权,当然,人民也通过签约的形式表示对该政府的服从态度,接受政府的统治和管理。而作为契约另一方的政府来说,必须以其得以上任的“施政纲领”中许诺的内容为依据,保证将允诺内容转化成为现实。当某届政府在任职期间,并没有按其“施政纲领”中所规划的路线展开,或政绩并不如意,那么人民就有权以没有按契约要求如实履约为由,通过代议机关对该届政府的去留展开质疑行动,最严重的后果就表现为对该届政府的弹劾,即解约。

为了保证政府生态责任的有效落实,主张从政府与民众之间签订的契约入手,该契约的内容主要体现在即将上任的政府的施政纲领中。民众在与政府签订政治契约的时候,必须在该契约内容中明确政府的生态责任。在现实政府运行中,政府生态责任没法落实到位的一个很重要的原因,在于某届政府在执政前根本就没有对政府生态责任方面做出任何承诺,政府更多会以经济发展、社会的稳定繁荣作为绩效考核的重点,只会对施政纲领中所承诺的内容进行积极的履约,而对于没有明确承诺的部分,是不会花费过多精力的。正是由于施政纲领中没有明确指出政府生态责任的具体内容,就会导致政府在执政过程中,因欠缺明确的生态责任承诺,往往就不会成为其施政过程的重点或给予考虑的部分。为此,我们主张在政治契约环节,必须有效注入和补充政府生态责任内容,它是保证政府生态责任得以有效落实的前提和基础。

3 政府生态责任的终极清算：官员罢免制

如果一项制度得不到有效执行,我们不能简单地判定为是制度的执行不力,很多时候是因为制度设计本身欠缺科学性考虑而出了状况。此外,当一项制度在缺乏必要的生存与发展的土壤和政策支持时,哪怕制度本身设计得如何的科学和规范,在现实中也会导致制度的虚拟运作或扭曲执行。沿着制度建构主义思路,从当代中国政府对生态文明建设的重视和政府生态责任有效履行的时代要求出发,我们主张通过契约的路径来实现政府生态责任的清算与追究。但在政府生态责任清算制度设计的初始阶段,必须找到一个责任清算切入点或突破口。为此,我们主张从官员罢免制度的健全与完善入手,先构建出政府生态责任的终极清算制度。因为在责任清算中,如果连终极清算都无法有效落实,那么对政府生态责任承担不力的惩处将会更为模糊和困难。与此同时,我们还可通过完善政府生态责任的终极清算制度,强化其现实的惩处效力,从而实现有效达成责任监控和纠偏,发挥出促使整个政府官员队伍对政府生态责任的切实关注和有效警戒的功效。在此,我们认为政府生态责任的终极清算制度主要集中表现在对没有按约履行政府生态责任的政府官员的罢免制度设计,甚至是对具体承诺了政府生态责任但并没有如实履约的某届政府的更换问题。从相对可行性角度出发,我们以官员罢免制作为政府生态责任清算的首要制度设计展开思考。

3.1 官员罢免制的理论依据与运行机理

罢免权是选民权利的重要组成部分。选举权的宪法基础在于通过选举公民将自己手中的权力委托给当选人来行使,但如果当选人不能很好地行使委托的权力,或没有有效地履行承诺时,公民自然有权撤回委托。所以,选举权的概念还包含着罢免权。罢免权是选举权的延伸,体现了选民对当选人始终保持着重新选择的权利。这种保持撤换的权利,是选民对当选人监督、制约权力的体现。就罢免权本身而言,它除了体现为对违法犯罪公职人员的惩罚措施,更是追究政府责任、监督政府履约的惩戒手段。当政府不能有效履行承诺时,罢免就成为责任清算的终极方式,这是民众行使监督制裁权的重要体现。通过罢免权的行使来体现和强化民众或代议机关的监督权,对不能胜任工作和不能得到民众信任与支持,对执行法律或人大决议不力,甚至是不能有效履约的政府首脑或官员,民众都可以行使罢免权。哪怕一些政府官员没有违法犯罪,但也可能会因为没有如实履约而遭受罢免。

3.2 官员罢免制中政府生态责任清算主体的权威性保障

打造生态型责任政府,必须强化责任受体(在这里,一般主要表现为代议机关)对政府重要官员的罢免权。在此过程中,需要强调如下几点：其一,罢免的法定事由应当具体化。凡是由人大选举或任命的官员,都要接受人大的监督,对其需要履行的责任应当尽可能的明确和具体,并事先作出明确的罢免规定和说明。要在罢免的法定事由中有效补充政府的生态责任内容,而且还必须尽可能地具体化或进行量化指标设置。其二,罢免的非法定事由道德化、政治化。罢免官员除了法定事由外,还有非法定事由。从政要有从政道德,虽然法律没有明确规定,但是如果违反从政道德,工作不力,不能有效履行最初承诺,政治上失去了人大代表的信任,人大代表也可以行使罢免权。其三,罢免权行使的经常化。人大不能等到所选举或任命的官员“东窗事发”时才想起动用罢免权。罢免权的行使应当是人大监督权的组成部分,都是人大的一项日常工作,应当说经常运用这一权力来净化干部队伍,及时做出责任清算。这要求有一套成熟的政府述职制度与之相匹配。所谓政府述职制度,就是要求政府通过各种公开媒介和其他方式向人大或民众述职,实行年度述职、中期述职和任期述职制度。这对提高政府的责任意识,自觉接受责任受体的监督而言是十分必要的。政府述职制度不仅是对宣誓的承诺的回应,也是对过去一段时期工作的自我检验和总结,对优化日后工作,逐步更新执政者的政治意识也具有非常重要的意义。最为关键的是,通过政府多种形式的政府述职,能有效实现人大对政府工作和业绩的日常监督,并针对一些偏差及时作出纠偏和调整。所以,在推进政府述职制度建设时,我们主张必须配合政府生态责任内容在政治契约中的补充和完善,要求政府在述职时也要将政府生态责任的履行情况作为重要内容进行工作汇报。

为了进一步强化代议机关做出有效的政府监督与责任清算,在相关组织与制度保障方面,应当重点做好如下两方面的工作。一方面,可以考虑实行部分人大代表专职化制度。在实践中,许多国家代议机构的组成人员一般是专职的,一是由于当代国家与社会事务日益精细化与专业化,要求人大实现政治专业化,专职人大代表的效率更高。二是人大代表可以将主要时间与精力放在人大活动与实践上,专职人大代表可以较为超脱地表达自己的意见。当然,也有一些学者主张人大代表的兼职化制度设计可以体现出代表来源于人民,服务于人民的国家政权的宗旨。人大代表专职化制度与兼职化制度都各有其优点,为此,可以考虑人大由适当比例的专职化人大代表与兼职化人大代表两部分组成,这可能是一种较为完善的制度设计和选择。原因之一是部分人大代表兼职化,其熟悉基层情况,与基层群众有密切的联系,能够更好地体现广大人民群众的意志与利益;原因之二,部分人大代表专职化,让其在任期间能全心全意从事人大的工作,强化人大代表的监督职能,更好地代表广大人民群众的意志和利益。有围绕政府生态责任监督的专职人大代表,可以有效保证对政府生态责任履行的有效监督。

另一方面,人大代表的组织机构设置必需切实到位。人大代表除了通过每年一次的全体会议进行全能性宏观监督外,更多的是需要承担日常监督工作。从人大履行的监督职能的本质要求出发,需要构建与之相匹配的组织机构体系,如专门的宪法监督机构和政府责任清算机构。由于宪法在国家政治生活中的重要地位,宪法监督机构的专门化已经成为当代国家的主流。在人大代表中设置宪法监督委员会或违法审查委员会是十分必要的。宪法监督委员会或违法审查委员会对关系宪法监督等方面进行审议、提案与调研,向人大提出关于宪法监督等方面的报告、议案与建议。这种机构可吸收宪法学者、法律专家、律师等为顾问,顾问可列席宪法监督委员会或违法审查委员会会议,发表相关意见。此外,专门负责政府责任清算的组织机构也很关键和重要。在对当前政府责任清单进行明确梳理和定位的前提下,结合政府述职制度、部分人大代表专职化制度,进一步在代议机关中设立政府责任清算委员会,专门负责对政府日常工作及其履约情况的监督与检查,在政府出现不胜任、不履约,甚至是违犯国家宪法、违法情形时,及时采取行动,哪怕诉诸罢免或弹劾这样的终极责任清算手段。有学者将这样的机构命名为“廉政委员会”。与传统责任清单政府有所不同的是,为了加快生态文明建设的步伐,达成可持续发展的目标,必须将政府生态责任的内容及时整合到政府责任清单中,保证政府生态责任的有效清算。

3.3 官员罢免制责任清算指标体系的构建

在探讨契约式责任政府的罢免制度建设时,有一个问题是我们必须给予强调和关注的：罢免究竟需不需要理由,理由构不构成罢免的必要条件。一些专家和学者在探讨一般意义上的罢免制度时,他们认为在法律法规中明确规定罢免需要提出理由是一种不科学的立法。当选无需法律上的理由,只要符合被选举人的条件都可以当选。与之相对应,罢免其实也不需要法律上的理由,只要多数选民投票就可以决定。法律规定在提出书面罢免案的时候写明罢免理由,只是为了佐证代表失去了选民的信任,这应当只是一项法律上的程序要件,而不应该成为罢免成立的实质要件。还有些人认为民主选举制度是以相信大多数选民的理性为基础的。选民在投票的时候,有自由选择的权利,他可以因为任何合理或者不合理的原因投某人的赞成票或者否定票,而无需说明理由,更无需选举机关来判断他的理由是否合理。选民要求罢免代表的时候,同样享有自由选择的权利,他们可以因为任何合理或者不合理的原因要求罢免一个代表,而被决定的人必须接受投票的结果。“选民对该代表信任的丧失,肯定是出于某种理由,但无论是由于什么样的理由,无论这个理由在他人看来是否合理,都应当受到尊重。一旦启动署名程序,决定结果的只能是票数,即使罢免理由不成立,只要过半数的选民投票要求罢免代表,罢免仍然成立。”[15]如果罢免需要理由,那么什么样的理由可以罢免,法律上也无法一一列出并予以明确,这必然会成为某些人钻空子的对象。因此,对于罢免来说,选民信不信任成为关键的因素。代表对选民负责,如果选民不信任,没有理由照样可以罢免。于是这些专家和学者最终得出结论：提出罢免案应当写明罢免理由,这个理由可以是任何理由,比如不适合担任公职人员、能力不足等,选民不需对这个理由进行解释,这些理由也不是罢免成立的必要条件。

然而,契约式责任政府中官员罢免制度则对此观点持有不同的看法,我们认为罢免不仅是需要理由的,而且这个理由应当是构成罢免的充分而必要的条件。契约式责任政府十分强调对契约的承诺与履行。选民根据自己的意愿选举出了受托人之后,这个受托人在任职时会有一个正式的承诺,该承诺就意味着契约的产生和正式生效,承诺中的具体内容就理所当然地成为日后选民对执政者进行监督的依据。我们也可以理所当然地将承诺作为日后对委托人实施责任清算的指南,甚至是罢免的理由。罢免权的实施肯定是需要理由的,而且这个理由必须是受托人没有有效履行当初任职时对选民的承诺。任何的契约,它的作用不仅仅是针对某一方的制约,它的制约性是表现为双方的：民众与政府之间政治契约的成立和生效,意味着政府要如实履约,而民众在试图取消政府执政资格时,也必须以政府未能履行最初承诺为主要依据。在政府没有出现承诺不能如期兑现的情况下,民众是不得任意对政府或政府官员进行弹劾或罢免的。契约是对签约双方而言都是具有约束力的,这一点就更加让我们意识到执政者在宣布就职时,既要保证承诺的程序性,还要保证承诺内容的具体性,它是日后政府责任清算的重要依据和指南。这要求我们在签订契约时,就必须有理性而冷静的头脑,在任何政府或官员任职时,没有作出具体的、可作为政府责任清算依据的任职承诺时,民众是不得轻易将执政权赋予该受托人的。因为监督依据的空白必然会导致日后民众陷入被动的局面：权力赋予受托人,却没有得到受托人应有的承诺,这明显是一种失衡的契约格局,对委托人不利。

4 结语

就如赵心树在《选举的困境》中提出的,在为一个国家、一个民族设计选举制度的目标方案的时候,绝不能先期断定该国、该民族的人民素质太差、本性“丑陋”,而且将长期如此甚至永远如此,所以他们没有资格享受最合理的制度。相反,我们必须承认每一个民族的理性利己与理性利他的潜在本性,在这个基础上设计最合理的制度,把这一最合理的制度作为本民族的长期目标方案,在不断的制度改革中不停顿地接近这一目标,从而使本民族的最优秀、最善良的潜能日益充分地显示与发扬。契约式责任政府要求从“主权在民”的契约理念出发,进而深入到制度和法律层面的设计与安排,最终通过操作流程的完善配备来实现责任政府的有效构建。但在针对每一个具体国家时,我们又必须从各国的实际情况出发,结合该国的政治、经济、文化来做出科学、合理的设计。在建设美丽中国新的时代背景下,我们更应当及时补充政府生态责任的内容要求,构建以官员罢免为终极清算手段的制度,使民众掌握主动权,进而让政府在着眼经济增长和社会进步的同时,也必须关注到生态环境保护和代际公平问题,实现“理性生态人”的行政价值目标。

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