人大代表参与社区治理的角色错位与归位

孟宪艮

(聊城大学政治与公共管理学院,山东聊城252000)

1 问题的提出

人大代表是人民代表大会的主体,代表人民参与行使国家权力,其角色职能主要是通过在人大会议与闭会期间的履职活动来实现。随着国家不断推进法治建设以及公民政治参与意识的增长,对人大代表的角色担当与参政能力的要求也越来越高。然而,对于代表在闭会期间的履职行为而言,缺乏履职积极性与合适的履职平台是长期以来困扰各级人大组织的一个难题。近年来,随着社区逐渐取代传统的单位制成为居民的主要生活空间,社区治理问题日益凸显。对此,许多地方通过建立人大代表联络社区工作站等形式,搭建起党委、政府、人大与社区之间的信息沟通桥梁,参与社区治理活动成为人大代表在闭会期间履职的新渠道。对于这种工作机制的创新,研究者给予了高度评价,认为其优势在于加强人大代表与选民之间的联系,形成有序的政治参与,便于与政府沟通,促进了居民的利益表达从对峙抗争到参与治理、从参与治理到合法性建构的转变[1]。党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的政治发展目标,意味着国家治理模式从侧重行政主导到注重多元共治的结构转型,作为一种地方基层治理创新,人大代表参与社区治理的工作机制旨在通过发挥人大代表的角色职能,为基层治理注入了民主动力,也能够使其在参与社区事务过程中提高自身的参政能力,更好地促进角色实现。因此,这种制度创新符合中国政治体制改革的发展趋势。

然而,伴随着人大代表参与社区事务的日益增多,新的问题也随之出现。通过对各地人大代表参与社区治理所承担的职能以及履职情况的观察,发现有些人大代表参与社区治理的行为虽然在表面上或形式上看是以人大代表的身份活动,但实质上超出了代表的角色范畴。例如,有来自企业的人大代表给社区添置空调、办公家具改善社区工作条件,来自医学界的人大代表为社区居民免费义诊。此类直接借助代表个人职业所掌握的资源为社区居民服务的行为以各种不同的形式出现,并且作为彰显人大代表积极履职的表现在媒体上进行报道。然而,从规范的意义上看,此类行为是否符合人大代表的角色颇值得商榷。目前,学界对人大代表履职的研究多是对其“不作为”的关注,侧重于分析制约代表履职的体制因素,但对人大代表如何“作为”缺乏足够的分析,从代表角色的规范来看,并不是所有为选民服务或者为社区谋利益的行为都属于代表职务范畴。那么,在人大代表参与社会治理的活动中,哪些是符合角色行为的,哪些已经超出了角色范围,对于人大代表的角色塑造会产生何种影响?现有的研究尚未有明确的分析,因此有必要从理论上加以澄清,以免引起角色错位与角色混淆,从而影响社会对人大代表的角色期待。

2 人大代表参与社区治理角色错位的表现

阿尔蒙德提出：“政治结构的基本单位就是个人角色。一个角色就是一种规则化的行为模式,它是通过人们自己的和他人的期望和行动而建立起来的。”[2]62在社会学意义上,角色的含义是与某一特殊位置有关联的行为模式,角色指出了个人在社会中的地位,角色也是人们对个人在社会中所处位置的行为的期待[3]。由此可见,规范意义上的人大代表角色扮演主要是在宪法和相关法律的制度空间内发生的,因此相关的法律框架构成了代表角色的脚本。根据宪法和法律的规定,人大代表的规范角色是人民意志的代表者,是国家权力机关的组成人员。从相关法律对人大代表闭会期间的履职要求来看,主要是从事调查和视察活动以及接待人民群众来信来访,可见作为民意代表的角色在闭会期间更为突出。这一角色对人大代表在闭会期间最基本的要求是积极收集民众诉求,并将具有共同性的问题形成议案。从政治学的意义上看是实现从吸纳和整合民众的利益诉求,转换加工成政治议题的政治过程。但问题在于人大代表的角色行为并不完全在制度空间的真空中运行,人大代表的履职行为往往受到现实政治环境的制约、政治文化的影响以及人大代表自身对角色的理解,从而在实际行动中不断改变规范的人大代表角色,甚至偏离角色的基本价值取向。

从目前人大代表参与社区治理所承担的主要职能来看,主要集中在以下几个方面：一是作为民意代表承担沟通选民与政治机构之间的桥梁作用。主要体现为集中和整合社区居民的利益诉求,并将其输入到政治系统中,及时制定和调整政策,回应民众诉求。同时也承担向社区居民宣传和解释相关法律和政策的任务。二是调解社区利益矛盾,促进社会和谐。矛盾调解既涉及地方政府在推进某项工作中与社区利益冲突所产生的矛盾,也涉及社区居民之间在社区公共空间中所形成的矛盾。三是融入社会综合治理体系,成为社会综合治理的组成人员。其活动的主要内容是治安、普法宣传以及保护环境卫生等。四是困难帮扶作用。活动的主要内容是改善居委会办公条件,走访困难家庭,给予一定的物质救济,资助困难大学生等。客观来说,这些职能对促进社区的稳定与改善社区环境具有积极的意义,但如果从代表角色的规范意义上来看,人大代表为完成上述职能所具体承担的许多任务和行为其实已经超出了人大代表角色范围。在这些超越角色的行为中,有不少行为虽然在客观上对改善社区环境,解决社区居民的实际困难有一定帮助,但并不是在履行其所应扮演的民意代表角色职能。

首先是人大代表作为民意代表的角色与政府管理职能相混淆所导致的角色错位。在人大代表参与社区治理的机制运作中,由于制度的生成主要是基于政府在社区治理中的实际需要,在组织实施具体活动时,往往通过人大常委会的组织动员,安排人大代表承担政府所要推进的工作任务,这使得人大代表参与社区事务时具有较强意图的角色特征。例如,在调解政府与社区居民的矛盾时,可能有偏向于政府的立场,而过多地宣传和解释当地政府决策的合理性与正当性。此外,从现有地方人大代表参与社区事务的职能看,还有不少人大代表承担着与代表职责不相关事务的现象,诸如组织人大代表参与治安巡逻、鼓励招商引资等。从事这些活动不利于人大代表形成角色认知与角色认同,也容易误导人们对代表工作性质的理解,从而可能形成代表的角色错位问题。

其次是人大代表角色与代表个人从事的职业之间的角色错位。这方面最突出的问题是代表把利用个人从事职业所掌握的资源或技能给选民带来利益,与通过人大代表角色行为服务选民相混淆。从法理上讲,为选民服务是人大代表应尽的义务,但人大代表为选民服务的内容和方式未必都符合代表角色。从宪法和代表法对代表在闭会期间履职行为的相关规定来看,虽然多是原则性的规定,但基本的价值取向是非常明显的,即通过深入选区进行充分调研,以更全面和准确地反映民意。参与社区治理事务本可以为人大代表提供良好的履职渠道,但人大代表多为兼职,且来自不同的界别,时间和精力上的不足使代表无暇专注于在闭会期间的调研与民意收集工作,因此如何处理好代表个人所从事的职业工作与代表工作之间的关系一直是困扰人大代表履职的结构性因素。有些代表为了响应人大常委会对代表所提出的加强与选民联系的要求,同时也是彰显自己作为人大代表的责任,往往会利用所从事职业工作的便利或自身所拥有的资源为社区提供技术服务或给予物质支持。这些行为在表面上看似是在为社区居民服务,但这种借助代表所从事的个人本职工作身份直接为社区输送利益的行为与代表应当具有的基本属性之间并不存在必然的联系。置言之,这些行为如果不具有人大代表的身份一样可以做到,实质上仅仅是代表个人职业角色在人大履职平台上的延续。因为这些行为更多是依赖代表个体所掌握的权力资源优势,而不是真正体现人大代表作为民意代表所应从事的行为,显然已经超出了人大代表的角色范畴。

人大代表对社区资源的投入虽然不会对社区利益造成损害,但会影响到选民对代表的评价,导致选民改变对人大代表的角色期待,甚至误导其他代表的履职行为。人大代表的政治权利虽然是通过会议期间向大会提交议案以及在会议上投票表决等方式实现的,但要想真正有效地行使好这些权利,则需要代表对所投票的议案或决定具有准确的判断。人大代表只有在闭会期间进行认真细致的调研,才能对选民的利益诉求以及公共事务的矛盾焦点形成科学的判断,从而使自己的投票具有意义,有助于解决长期困扰选民的问题,提高地方治理能力。但这些工作并不容易被选民所了解和感知,人大代表干得好不好,作为选民很少知情。许多本职工作繁忙的代表由于无暇顾及代表身份的履职活动,为了弥补这方面工作的缺失,通过自身所能支配的资源为社区输送利益的方式以彰显作为人大代表的责任。这种方式由于可以直接给社区居民带来利益,因此颇能获得政府和选民的好感,但其最大的问题就在于这种行为方式可能会改变社区居民对代表的角色期待,从而影响到代表在闭会期间履职的价值取向。

3 人大代表角色错位的形成原因

造成人大代表角色错位的原因主要是在参与社区治理过程中,融入了地方政府、社区居民以及人大代表自身的利益需求,并以各自所依赖的资源影响或改变着人大代表规范角色的实现。在制度结构与制度主体能动性关系的研究中,一个较为显著的问题就是当一种制度的规则与制度的主体以及受制度影响的利益相关者的要求存在一定差异时,各方面的行动者往往会选择采用在表面上看似符合或接近规则的行为方式达到实现自身利益诉求的目的。“既能在行动的边界上不违反形式上的合理性,又能实现自己主观策略性的介入,从而造成一种形式上的名实相符和实际上名实分离的结果。”[4]在人大代表参与社区治理的过程中,地方政府、社区居民对代表的角色扮演均存在不同的利益需要,加上受人大代表身份结构与行为习惯的影响,使代表角色的履职行为偏离制度的价值取向,无法实现规范的角色扮演。

3.1 地方政府对人大代表角色的影响

从制度生成的视角来看,人大代表参与社区治理最初是由于地方党政机关应对协调社区居民利益矛盾时所进行的改革性尝试。作为制度的主要推动者,地方政府对人大代表参与社区治理的期待是能够发挥人大代表作用,以缓解政府与社区居民的张力,增强对话与互信,从而提高社区治理能力,改善社区治理状况。该工作机制的有效性实际上取决于地方政府基于缓解治理压力的利益需求与人大代表作为民意代表角色之间具有较高的契合性。客观地说,地方政府的利益偏好与人大代表的角色在多数情况下是可以协调的,而且通过这种工作机制,代表有了深度参与社区事务的机会,十分有助于代表在协调政府和社区居民的利益矛盾中提高履职能力。在早期形成的人大代表参与社区治理模式主要是基于这种矛盾调解的压力,例如浙江温岭的人大代表接访室、深圳月亮湾的社区工作站都有如此特征。随着该工作机制运作成功的经验得到国家层面的认可与推广,尤其是党的十八大报告中明确提出完善代表联系群众的制度以及加强人大代表联络机构建设之后,各地人大常委会先后在基层建立代表联络机构。但问题在于对于一些社会矛盾尚未对地方政府形成足够的治理压力,或者政府依靠原有的政治运作方式尚能够应付社会治理的情况下,推行该制度就难免带有与代表角色不同的利益偏好。

由于工作任务的委托主要来自地方政府,地方党政机构拥有更加便捷的制度渠道和有效的组织体系影响人大代表的价值立场从而实现需求的转换。根据邱家军的研究,我国人大代表的选举通过党的政治领导和组织建构组成了一个以执政党为核心,以人大机关、政府部门以及其他国家机关为外围组织,共同铸造的多重政治实体参与其中的选举组织体系。这种组织体系的建构使得代表机关受到了多重政治实体的委托并因而构成了一个多重代理机构,人大代表也就是一种“多重代理”的角色集[5]。而在多重代理关系中,党委和政府的政治委托占据着重要的位置,这种“多重代理人”的身份使人大代表在参与社区事务的矛盾调解中往往偏离其作为民意代表的角色。在实践中,正是这种地方政府的利益需要与人大代表角色之间的契合与冲突,容易造成代表的角色错位。一方面地方政府对人大代表参与社区事务的要求尽量以人大代表为选民服务的立场为依据从而使其具有合法性,而另一方面又融入了自身的利益偏好,从而使代表参与社区事务的活动具有了双重特征,从表面上难以辨认代表角色范畴的行为。

3.2 人大代表自身的角色冲突

代表角色的错位与人大代表自身的角色混淆也有着较大的关系。在我国的人大代表结构中,一个较为明显的特征是具有官员和企事业单位领导身份的人大代表比例过高,对此学界多有论证,在此不再赘述[6]。前述通过为社区事务提供物质资源或者借助权力能够快速解决社区居民困难的主要是这些具有特定身份的人大代表。具备这样的能力主要是因为其作为行政或企业领导者身份所掌握的政治和经济资源,虽然人大代表的身份是促使他们积极参与社区事务以及为社区提供资源的重要动力,但如果不借助自己原有职务所掌握的资源,则难以实施这些行为。而且对于许多身居党政或企事业单位要职的代表而言,要想实现规范意义上的民意代表角色,需要经常到选区走访,深入了解民意诉求,但自身工作的繁忙又无暇顾及这些耗费时间和精力的调研活动。为了缓解角色冲突,往往通过占用时间少,又能引起社会关注的行为以彰显自己作为人大代表的角色体现。发生此类代表角色行为错位的原因并不仅仅是其对代表角色理解不足,还因为仍然以行政官员的角色意识来履行作为人大代表的职能。

从人大代表参与社区治理效果的角度来看,官员身份可能会影响人大代表参与社区事务中的信任建构与角色期待,不利于代表角色的塑造,也难以维系制度运行的持续性。在人大代表参与社区治理的活动中,尤其是在处理地方政府和社区居民之间的矛盾协调方面,正是由于人大代表作为选民利益代表的政治身份比政府官员更能贴近群众,才容易与群众建立信任关系。同时,相对于普通公民而言,人大代表具有更便捷的渠道实现与政治机构的有效沟通,这正是该制度具有创新价值的意义之所在。如果人大代表多是政界官员或商界精英,那么就势必会影响其在参与社区事务中的角色扮演。首先,官员的身份背景可能难以让群众有身份认同感,难以建立相互间的信任关系,使得代表在利益协调中的立场往往会受到民众对代表角色的质疑,因而在矛盾调解中很难在民众中获得话语优势,难以消解民众的对立情绪,不利于矛盾的调解。其次,一些人大代表属于“戴帽代表”,虽然这一群体具有较高的参政能力以及政治影响力,但由于对社区事务很少参与,缺乏深入的了解,因而在调解矛盾处理方面能力不足。再次,由于代表自身作为官僚系统中的成员,也不利于与政府的沟通。尤其是在面对更加强势的政府意志的时候,作为官僚体系中的成员,缺乏和上级平等协商的地位。这样一来容易造成社区群众对人大代表的不信任,从而影响到这一工作机制的可持续发展能力。

3.3 社区居民对人大代表的角色期望

在人大代表参与社区治理的过程中,社区居民也是影响人大代表角色扮演的重要利益主体。随着人大代表工作站以及工作机制的建立,使得社区居民有了更为便捷的表达利益诉求渠道,同时也给人大代表了解社情民意提供了良好的平台。但对于部分社区居民而言,往往出于自身利益的考量,希望人大代表能够像行政官员一样尽快解决自己的困难和要求,而这种期望与人大代表的角色是不对称的。作为民意代表,代表角色的核心是代表性。这一角色对代表履职的要求是通过对零散的民众利益需求进行整合,转换为具有公共性价值的政治议题,进而影响地方的决策或通过与政府的沟通使问题得到解决。而在社区居民所提出的利益诉求中并非全部都涉及社区公共利益,甚至有些不合法,但都希望人大代表为其解决,而且希望人大代表作出迅速的承诺。可见社区居民这种基于个体现实利益而对人大代表的角色期待也与人大代表的规范角色扮演存在差异。如前所述,人大代表在参与社区事务中的任务和职能主要是听取民意诉求,而能否解决上述现实问题则主要取决于在人大会议期间代表所提出议案的审议和投票表决结果。由于来自各选区的人大代表对议案所涉及公共议题的立场和理解不同,因此许多议案可能会被搁置,甚至难以通过,因此在社区事务中人大代表不可能向社区居民作出打包票式的承诺。

随着现代法治国家建设的逐步完善,政府运作会越来越重视法律程序,在防止政府越权的同时,也需要公众增加对法律程序的尊重。例如某项建议可能因为没有被列入年度预算,或者超出了本级政府的权限,就需要等待法律程序的通过,但由于有些民众法治意识不强,经常出现违背程序办事的现象,使得居民对办事效率的期待高于法律程序的信仰。因此社区居民对人大代表的角色期待往往会形成落差,加上有些官员代表可以利用自身资源迅速解决问题,更加容易使居民偏离对人大代表的角色期待。例如有些社区居民为了尽快解决自身某方面的困难,通过频繁“找”与“靠”的方式施加压力,这不仅使代表疲于应付,还会使代表陷于两难的角色困境。

4 关于人大代表角色归位的思考

人大代表参与社区治理是提高代表在闭会期间履职能力的重要工作机制创新,对于代表了解社区民情民意、提高参政能力以及改善地方治理水平都具有重要的意义。但如果人大代表不能在参与社区事务的工作中实现自身的角色职能,势必会影响到社区居民对人大代表的角色期待以及该工作机制的持续发展能力。因此,能否确保人大代表在参与社区事务中的角色实现极为关键。笔者认为可以从以下几个方面实现代表的角色归位。

4.1 要增强人大代表参与社区治理的制度化与规范化

人大代表参与社区治理作为改善人大代表在闭会期间履职形式的制度创新,多数都是基于地方治理的实际需求,因此各地人大常委会对代表在参与社区事务中的要求存在较大的差异。从法律的相关规定来看,针对代表闭会期间履职行为的内容只是作了原则性的界定。这主要是因为如果将代表为选民服务的行为规定得过于具体,将不利于人大代表的履职能动性,也不利于法律的周延性。然而,正是由于代表在闭会期间履职活动具有较大自由选择的空间,从而使地方政府可以在人大代表参与社区事务活动中根据自身的利益偏好影响和重塑代表角色。在各地实践中形成的诸多人大代表参与社区治理工作机制中,主要是以各种形式的代表联络机构作为载体,较为典型的是“人大代表工作站”模式。虽然相关法律对地方人大常委会在街道设立工作机构与相关职能作出了规定,但并未对代表工作站的法律地位与工作机制作出具体的部署。从各地的实践状况来看也是参差不齐,运行效果的好坏与地方党政领导的重视程度存在较大的关系。要想改变这种状况,需要以人大工作站的工作机制为依托,规范人大代表在参与社区治理中的履职活动,特别是需要明确代表行为的范围和边界,从而引导和规范代表的履职行为,防止代表角色职能的越位。

4.2 要改善人大代表组织提名考察机制

改善组织提名机制的主要目的在于增强代表与选民之间的沟通与联系,增强人大代表的选民意识。由于人大代表选举的竞争不激烈,一般情况下获得党团组织提名的候选人基本上能成功当选,因此人大代表提名就成为最为关键的阶段。要想加强人大代表作为民意代表的性质,就必须在这一阶段对代表的政治态度与参政能力进行慎重的考察与挑选,人大代表候选人应当有明确的标准。从代表的应然角色来看,对代表的提名必须充分考虑代表的政治素质、履职意愿、履职能力以及群众口碑,而现有的提名过多关注了代表的结构性和象征性。因此,需要改善人大代表的候选人提名机制,特别是党内人大代表候选人的推荐选拔机制。应当加强对候选人履职意愿的考察,事先做好充分的沟通,在推荐成为候选人之前,组织部门应对代表的履职意愿进行充分的沟通以及对其与选民的沟通能力与参政议政能力进行充分的考察。基层党组织需善于发现具备良好的群众基础以及政治参与能力的非领导职务的党员或社会精英,并动员或推荐其成为人大代表的候选人。

4.3 需要改善对人大代表履职的激励机制

人大代表参与社区治理这种形式为人大代表在闭会期间的履职搭建了一个良好的平台,但能否充分利用好这个平台实现代表角色则取决于作为人大代表的履职积极性。如果人大代表只是消极地到场应付人大常委会交付的任务,则难以建立与社区居民之间的信任关系,同时也会影响社区居民对这一工作机制的信心和参与,从而使该工作机制流于形式。对此,各级人大常委会也在积极构建相应的激励机制加强代表的履职绩效,例如建立代表履职档案、宣传积极履职的代表范例等。这些激励机制对于代表履职起到了一定的效果,但笔者认为,要想实现对代表参与社区治理中履行角色职能的激励,最好的方式是利用执政党的政治录用功能,从代表履职中发现优秀的人大代表加以任用提拔。人大代表通过履职活动,不仅可以了解到基层的民意诉求,而且可以增进对政治体系运作的认知,获得大量提高自身政治素质的机会。各级党组织完全可以通过人大代表参与社区治理中的具体履职活动的考察,发现真正具有为人民服务的政治意识,良好的政治沟通协调能力以及较大发展潜力的人大代表,将其提拔到相应的党政机关岗位上进一步培养或加以重用。这必将对人大代表提高履职积极性起到非常重要的激励作用,从而激活人大代表的履职动力而积极参与到社区事务之中,使该工作机制获得长久的运转动力。

5 结论

缺乏合适的履职平台与履职形式一直是影响人大代表在闭会期间实现角色职能的重要制约因素。根据我国宪法和相关法律的规定,代表在闭会期间的活动主要以参加代表小组的活动为主,而在实践中代表小组的召集和活动的开展都受到各种条件的制约,从而限制了代表在闭会期间的角色实现。通过人大代表参与社区治理的形式,以人大代表工作站为载体,使人大代表融入到社区事务中,不仅加强了与选民的联系,而且提高了自身的参政能力,具有较高的制度创新价值。然而,在实践过程中由于各利益相关的行动者对该工作机制存在不同的利益需求,通过各自占据的资源影响人大代表角色的发挥,甚至改变了角色的基本价值取向,从而使人大代表在参与社区事务中容易产生角色错位,也不利于该工作机制的可持续发展。因此需要通过对人大代表工作站的工作制度进行规范,对代表服务选民的行为进行引导,同时还需要改革现有人大代表的提名机制和激励机制,使真正具有代表意识和参政能力的优秀人才在社区治理中发挥作用,从而保障人大代表参与社区治理工作机制的长效运作。

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