我国警察权规制问题探究

齐晓亮

（1.陕西警官职业学院治安警察系，陕西西安 710021；

2.西安交通大学人文社会科学学院，陕西西安 710049）

我国警察权规制问题探究

齐晓亮1,2

（1.陕西警官职业学院治安警察系，陕西西安 710021；

2.西安交通大学人文社会科学学院，陕西西安 710049）

长期以来，我国法学界对警察权的规制问题没有达成共识。支持警察权外部规制的观点似乎多于内部规制，但实践证明不论是外部规制还是内部规制，对于警察权而言均无法独立地实现有效规制。因此，警察权外部规制和内部规制的关系问题日益受到法学界的关注，两者的互相补充、互相促进以及相互协调将会对我国警察权规制问题的探究提供一个更加全面、更加科学、更加合理的思路。

警察权；内部规制；外部规制；公安管理

引言

近日来，涉警负面消息频频发生，公众对警方的误读被炒作到了一个前所未有的高度。在某种程度上，虽然可能存在误解或者恶意炒作的因素，但是或多或少也反映出了一些问题，而这些问题的症结就在于如何更好地对我国警察权进行规制。

2016年6月30日，雷洋案尸检结果公布，系雷洋胃内容物吸入呼吸道致窒息死亡。涉案警务人员被依法执行逮捕，至此围绕雷洋尸检结果的争论暂时告一段落。笔者认为，对于公安民警而言，关注雷洋案应当回归案件本身和法治的基本原则，讨论雷洋案应当结合公安执法的具体岗位，落实执法的规范化；对于上级公安机关来说，应当以雷洋案为契机，尽快推进我国公安执法规范化的立法与释法进程。

现阶段，学术界对于警察权外部规制和内部规制的关系看法各异。有学者认为两者是完全不同的权力控制模式，它们没有任何联系；也有学者认为两者是相互替代的权力控制方式，它们是矛盾的关系。笔者认为，外部规制与内部规制的对象和目的具有一致性，它们之间存在某种联系，而且是对立统一的关系。在我国警察权的规制方面，虽然外部规制研究一直处于主流位置，但随着警察权及其内部规制机制的发展，仅仅依靠外部规制已然无法满足有效控权的需要，基于此，法学界开始关注警察权内部规制的重要性，随着相关控权制度的健全与完善，内部规制在警察权规制方面的作用日益凸显。

一、同一目标驱动下的警察权内部规制与外部规制分析

毋庸置疑，不管是对警察权进行内部规制还是对其通过外部方式进行规制，履行警察责任、维护广大人民群众利益都是它们的共同出发点和落脚点。就警察责任而言，它不仅包括警察对多种内部职责的履行，亦离不开外部执法工作的顺利开展，有鉴于此，我们也可以说警察责任与警察权的规制有着天然的联系，其本质是警察个人的伦理自主性与客观责任行为的统一。权力是手段，责任是目的，责任是第一位的。弗雷德里克·莫舍曾经提出一个观点，即在公共行政以及私营部门行政领域涉及的所有词汇中，“责任”是最重要的词汇之一［1］。责任是行政权的本质要求，警察作为国家的职能部门拥有广泛的行政（裁量）权，因此一个负责任的警察能够对行政权的正常运转、行政效率的提高以及行政相对人权益的保障发挥积极作用。责任与制度结构中行为者的角色定位相对应，与其所承担的责任或者义务相关，并且与行为者的主观选择密切相关［2］基于此，学术界长期以来一致认为，履行行政责任的公共部门就是责任制政府。责任制政府的施政理念与权力控制的目的大同小异，契合点也很多。通俗来讲，两者同为现代民主政治的核心内容，并在依法行政和保障行政相对人合法权益方面都对行为者提出了非常严格的要求，行为者需要为其不当或者违法行为承担相应的责任。因此，警察责任的履行是警察权规制的前提条件。

辩证唯物主义认为，主观与客观是对立统一的。警察责任据此可以区分为主观责任与客观责任。就客观责任来说，我们可以从如下三个维度进行分析：首先，作为国家暴力机器的警察，必须无条件地遵守法律法规及其相关政策；其次，警察对其上级机关负责，同时也要为下级的行为负责；再次，警察要对公民负责，维护并实现其合法权益。主观责任主要表现为警察的政治意识形态及其持有的关于警察裁量权的价值理念，这主要源于警察个人所具备的行政伦理与道德。以德治国被提高到治国方略的高度足以说明伦理、道德在社会治理等各个领域的重要性。同理，行政伦理与行政道德在行政权的规制方面也发挥着极其重要的作用。作为行政主体的警察，在行使权力的过程中，就必须把公务人员的伦理要求内化为自身的行为准则，运用其个人的道德价值观念对决策的价值合理性与合法性做出科学合理的评判，并采取正确的应对措施。总之，上述主要责任与客观责任的完美结合共同构筑了健全的警察责任体系，并且警察责任的履行与警察权力的规制相伴相生，密不可分，从根本上说，警察职责的依法履行意味着警察权高效规范的运行和公众权益的有效实现，这同时也是警察权内部规制与外部规制的共同目标。

二、警察权内部规制与外部规制的衔接问题分析

就警察权外部规制和内部规制的相互衔接问题而言，如何将它们进行高效配置以实现行政效益的最大化是本文的研究重点。在我国警察权规制的实践中，这两种方式实质上是各行其是，前者不以后者的存在为基础决定自己的控权范围和重点，后者也不以前者是否已经实施或运行而调整自己的控制范围及方向。

在法治社会中，警察法治对警察的各个方面都提出了严格的要求，它是以民主为旨归，以依法办事为行为准则，以规范警察权力运行为核心要素的警务工作理念、运行机制、活动方式和秩序状态［3］。它为警察权的立法控制与司法监督奠定了坚实的基础，有利于减少警察对外部规制的抵制情绪，从而对他们主动、自觉地接受监督起到巨大的促进作用。此外，警察法治也囊括了“服务行政”的某些先进理念，这对“警察管控”向“警察服务”的转变大有裨益，从而可以更好地服务于人民群众，始终做到心系于民，为人民谋福祉。

首先，应当加强警察权内部规制主体与外部规制主体的有效沟通和交流。一方面，在执法实践中，应当努力创设联动执法的大平台，从而创建内部规制主体与外部规制主体之间的长效交流机制。譬如，公安机关加强与人民检察院、人民法院等相关部门的沟通协作，不仅可以提高执法效率，而且能够更加有针对性地调整工作重心。另一方面，建立警察权主体与警察权规制主体之间的实时交流机制［4］。警察权主体与立法机关、司法机关以及警察权内部监督主体等相关部门可以充分利用微信等新兴交流平台，促使警察权规制问题的交流与磋商形成常态化。这不仅可以促使警察权主体更加科学、合理与合法地运用自身权力，而且能够达到有效避免警察权失范的良好效果。

其次，应当严格界定警察权内部规制与外部规制的对象及范围。当前，我国公安学界把警察权运行过程中失范的相关责任人员归结为两种类型。一类是高级别领导人员的行为失范，例如，重庆市公安局原局长王某某、鄂尔多斯市公安局原局长王某某等公安系统高级别领导人行为失范、滥用职权；另一类是基层警察的失范，譬如刑讯逼供、钓鱼执法以及裁量不当等非规范行为。因此，对于第一类的警察权失范问题可以凭借外部监控系统来实施规制，而对于第二类的警察权失范问题则可以通过内部监督机制来进行规制。

再次，应当形成警务公开与社会监督的相互促进。警务公开是对警察权进行内部制约的有效举措，而社会监督在警察权外部规制方面的作用亦不容小觑。可以说，在警察权的控权领域中，警务公开与社会监督的有机结合有着非常广阔的发展前景。根据有关法律法规规定，警务公开的内容主要包括：第一，执法依据、制度和程序公开；第二，行政执法公开；第三，刑事执法公开；第四，警务工作纪律公开。通过警务公开，警察主动、自觉地接受社会各个方面的监督，不仅能够提高社会监督的效率，而且可以有效解决社会监督针对性不强的弊病。公安机关警务信息公开之后，社会监督主体可以很方便地了解各类警务信息与相关政策，有益于加强公安机关与人民群众的交流和联系，相关部门也可以对已经公开的信息进行及时、准确地调整，从而有利于公安机关把静态的公开信息转变为动态的信息并且进行持续更新［5］。因此，我们强烈呼吁完善警务公开的相关法律法规、政策及救济制度，让警察权在阳光下健康地运行。

三、警察权内部规制与外部规制的相互促进

长期以来，对于这一问题，人们的看法各有不同。并且外部规制在警察权的规制方面一直占据着主导地位，但是对于警察权的内部规制方式与外部规制方式何者更为重要存在不同的观点，笔者认为,内部规制的应有作用没有得到充分体现，二者关系问题的理想状态应当是以外部规制为主，内部规制应发挥必要的补充作用。

（一）警察权内部规制对外部规制的促进作用

1.警察权内部规制的优势

首先，内部规制方式具有其他方式不可比拟的资源优势。面对日趋专业化的警察机关，仅仅寄希望于警察权外部规制的方式越来越受到人们的诟病。不管是治安管理，还是侦查和警卫，抑或是出入境管理和缉毒等领域，都对警察的专业知识和技术方面提出了更高的要求，这虽然对外部规制方式来说无疑是难以逾越的屏障，但对于内部规制而言，恰恰是最合适不过的督查基准。其次，内部规制方式具有及时性。及时有效的规制是对警察权进行规制的关键所在，而外部规制方式不能及时有效地实现这一目的。正所谓，“迟来的正义并非正义，不具备正义的实际价值”。内部规制方式以警察的行政伦理与道德为出发点，强调警察责任的有效履行，并且可以通过警察权裁量基准与警务督察机制对警察权的运行情况进行实时监督，从而督促公务人员认真执法，对于不法行为进行现场处置，以实现执法效益的最大化。最后，内部规制方式具有系统性。警察权内部规制应从警察的思想入手，注重培育他们的责任意识与道德提升，并且对警察权运行的全过程进行系统监督，力求形成健全完整的警察权内部监控体系。

2.警察权内部规制对外部规制的补足

第一，警察权的内部规制有益于抑制权力的异化。警察权的内部规制方式将关注焦点集中于公安机关的制度建设和警察责任与道德的培养，在制度约束的基础上塑造警察伦理价值，从而可以抵制各种不利因素对警察权的侵蚀，有利于有效防止警察权异化现象的发生。第二，警察权的内部规制方式有利于高效应对警务专业化带来的巨大挑战。警务的日趋专业化使得警察权外部规制在诸多执法实践方面难以实现有效控权。内部规制方式则可以充分调动各种执法资源对警察自由裁量行为进行管控，从而有利于减少“外行”管理“内行”的异化现象。第三，内部规制对外部规制效能的优化。在对警察权进行内部规制的过程中，通过制定相应的应急预案和内部监督程序与制度，并且辅之以必要的专业化警务训练，不但可以对警察自身的行为进行监督，而且能够有效地监督下级机关的执法行为。这会大大提升行政执法的效率，理顺执法工作的流程，减少外部规制所需支付的行政成本，从而找到内部规制方式与外部规制方式的最佳契合点。

（二）警察权外部规制对内部规制的促进作用

1.警察权外部规制方式的优势。法治的核心在于如何对权力进行有效控制，而行政权力控制的核心不外乎行政权力的分立与制衡。毋庸置疑，警察权外部规制方式的客观性优于内部规制方式。正如孟德斯鸠的“三权分立”学说一样，不管警察执法权的专业化程度如何提高、执法范围如何扩张、运作流程如何精细，警察在行使权力的过程中始终都无法脱离立法机关与司法机关的监控和制衡。因此，运用内部规制的方式对警察权进行控制，往往易于使个人或者团体陷入“作为自己案件的法官”的困境，从而背离自然公正原则。然而，立法机关的广泛民主性和司法机关的相对独立性可以很好地促进内部规制方式规避这一困境，这也能够有效地缓解内部（自我）规制的矛盾与冲突。

2.外部规制方式对内部规制的支持。其实，警察权合法运行的基础来源于外部的监控力量，我国立法机关直接授权公安机关创建警察权的内部规制体系，这就使得外部规制方式可以通过与内部规制方式的磨合来消解后者所滋生的一些冲突或矛盾。警察职业道德在当前受到各方面的热议，而内部规制在一定程度上体现着警察道德的觉醒。在执法实践中，司法机关对警察权内部规制予以尊重和肯定就赋予了警察权内部规制方式更多的正当性与合法性。

结语

警察权的内部规制与外部规制方式是既相互存在又互为补充的关系，它们是辩证统一的。就警察权的规制问题来说，不管是内部规制抑或是外部规制都无法单独实现有效控制。虽然内部规制与外部规制的途径有所不同，但是它们可以彼此相互促进。长期以来，对于警察权的两种控制方式何者更为重要学术界并未真正达成共识，外部规制在我国警察权的规制实践中依然占据着主流位置，警察权内部规制的作用并没有得到充分的体现。因此，笔者认为警察权内部规制和外部规制关系的最佳状态应当是：外部规制作为规制的核心与基础，内部规制发挥必要的补充作用。唯有如此，警察权的规制问题研究也才会走得更远。

［1］曾浩，孟桢.行政伦理视角下公务员行政人格权责一致的新途径［J］.湖南社会科学，2012（3）：21-26.

［2］王学栋.论行政责任与行政自由裁量权［J］.行政论坛，2011（5）：69-73.

［3］柳琦，邓新军，曾群.警察法治文化培育：问题、契机和途径［J］.江西警察学院学报，2013（5）：76-79.

［4］蒋勇，陈刚.公安行政权与侦查权的错位现象研究——基于警察权控制的视角［J］.法律科学（西北政法大学学报），2014（6）：75-85.

［5］吴根平.建立健全我国政府信息公开制度的思考［J］.广西社会科学，2008（6）：192-195.

责任编辑：时娜

A Research on Police Authorities Regulation in China

Qi Xiaoliang1，2
（1.Public Security Police Department，Shaanxi Police College，Xi’an 710021，China；
2.School ofHumanties and Social Science，Xi’an Jiaotong University，Xi’an 710049，China）

For a long time,China’s law circle has no agreement on the regulation of police authority.The views supporting external control seems to be more than those for internal regulation,but practice proves that both the external control and internal rules and regulations for the right of the police were unable to effectively control independently.Therefore,the problem of the relationship between external control and internal control of the police authority by law is getting more and more attention.The two above supplement each other,promote each other,and coordinate with each other.It will provide a more comprehensive,more scientific and more reasonable train of thought for the issue of the regulation of police authority in China.

police authority；internal rules；external rules；police management

D631

A

1009-3192（2016）05-076-04

2016-08-18

齐晓亮，男，陕西宝鸡人，陕西警官职业学院治安警察系教师，西安交通大学人文社会科学学院博士研究生，主要从事公安学、环境法学以及环境社会学等方面的研究。