论法理型警察权威的构建

于新鹏

（中国人民公安大学，北京 100038）

论法理型警察权威的构建

于新鹏

（中国人民公安大学，北京 100038）

随着社会法治化进程的加快，警察的执法环境也发生了巨大变化，传统的警察权威已不能完全适应社会治安形势的要求。此外，受法律法规、社会公众、新闻媒体、警察组织及警察个体等方面的影响，警察权威的弱化已成为不争的事实。鉴于此，应通过加强对警察的本体构建、警察组织构建以及警察执法环境的改善，构建更加符合实际要求的法理型警察权威，以提高警察执法公信力，强化社会治安控制能力，最终实现社会的公平正义。

警察权威；执法公信力；执法规范化；警察管理

公安机关作为一线执法部门，在打击犯罪、服务社会等方面发挥着重要作用。但是，近年来，暴力袭警、侮辱谩骂和恶意投诉警察等现象频繁发生，严重影响了警察正常执法活动，削弱了警察职能，警察权威的弱化已成事实。转型期，我国的社会结构、社会形态和经济体制等都发生了巨大变化，警察的执法环境也发生了改变，传统的警察权威已不能适应新的社会治安形势的要求。为此，笔者拟通过对导致警察权威弱化的因素进行分析，探究更符合现实需要的法理型警察权威构建路径。

一、法理型警察权威的概念

“权威”一词来源于拉丁文“auctoritas”，是指具有威望和支配作用的力量。恩格斯认为“权威，是指把别人的意志强加给我们；另一方面，权威又是以服从为前提的”［1］，根据恩格斯的观点可以看出：权威强调的是一种服从关系，这种关系是以强迫他人接受自己的意志为前提的。马克斯·韦伯将权威分为传统型权威、卡里斯马型权威和法理型权威。根据韦伯的观点，法理型权威建立在法律和一系列规章制度之上，人人必须遵守法律、照章办事，服从者是服从法律，而不是服从个人，是自觉服从，而不是被迫服从。警察权威是“警察机关及其警务人员在执法过程中总体呈现出的权力以及由此产生的威望”［2］，而警察权威作为权威的一类，笔者认为可以按马克斯·韦伯对权威的分类分为传统型警察权威、卡利斯马型警察权威和法理型警察权威。据此，笔者认为在法理型警察权威中，警察权力来源于法律，并通过法律来保障警察行为的合法性与正当性，警察权威的实现是以实施令人信服的法律和程序为基础的，而公众最终服从的是法律而不是执法者的权力。

二、构建法理型警察权威的必要性

（一）构建法理性警察权威是提升警察执法公信力的前提条件

警察“执法公信力”是指警察通过严格规范执法、遵守程序公正、保持廉洁高效等途径获得的群众的认同感和信任感。警察“执法公信力”主要来源于两个方面：一是法律权威，当法律是“善良的”，并能被行之有效地实施，执法必然会得到公众的尊重，实现执法主体和相对人的良性互动；二是执法主体，执法主体通过明确职责权限、严格依法办事、维护公平正义等方式树立良好的警察形象，增强公众的信任感，从而提高警察的执法公信力。法理型警察权威的构建契合了这两方面的要求。首先，法理型警察权威是以法律为基础的，通过实施令人信服的法律，保障警察执法的合法性、公正性，从而实现公众对警察权威的理性服从；其次，法理型警察权威的构建要求警察不断提升自身的业务素质、道德素质，要求警察严格执法、规范执法，以此来适应更为复杂的社会治安形势，保证警察权威的合理性与正当性。

（二）构建法理型警察权威是社会治安控制的内在要求

和平时期，警察在维护社会治安秩序、服务经济社会发展等方面扮演着重要的角色。然而，我国正处于社会转型期，社会矛盾更为凸显，社会结构更加复杂，这就一定程度上弱化了警察职能，削弱了警察的社会控制力，导致警察难以有效地维持社会治安秩序稳定有序的状态。恩格斯指出，“问题是靠权威来解决的”［3］，警察作为维护社会治安秩序的主体，其职能的实现是以执法相对人对警察的命令和行为的服从为前提的，而警察权威是保证警察有效履行职能的基础。此外，警察的“武装性质”决定了公安民警可使用“暴力”这一强制力手段来震慑违法犯罪行为，并对社会公众形成威慑力，从而实现对社会治安秩序的有效控制。但是随着公众法律意识的增强，警察在社会治安控制中“暴力”这一因素的影响力逐渐降低，更加凸显出构建法理型警察权威的重要性。

（三）构建法理型警察权威是实现社会公平正义的必要保障

“公平正义是和谐社会的一个基本特征和法治的精髓，正义是在一定的历史条件下，以人们的公义所制定的法律来作为正义判断的标准”［4］，实现公平正义是社会主义法治的主要目标，也是公安机关人民警察的神圣职责。树立法理型警察权威，要求警察在工作中能够做到“合法合理、平等对待、程序公正”。首先，公安民警严格执法、规范执法，符合公平正义的形式要求；其次，公安民警在执法过程中坚持人人平等的原则是公平正义的具体要求，也是实现公平正义的具体方式；最后，公安民警坚持正当的法律程序，对于限制随意执法、防止滥用权力、树立公安队伍的良好形象具有十分重要的作用，是实现公平正义的前提和保障。人民警察作为实现社会公平正义的重要力量，一旦其执法权威被肆意践踏，公平正义便会失去最根本的支撑。

三、警察权威弱化现状与影响因素

（一）弱化现状

一是暴力袭警事件时有发生。暴力袭警是指使用暴力阻碍警察执行公务或使用暴力直接对警察进行人身攻击的行为，是警察权威弱化的一种极端表现。在当今转型期，社会治安形势更为复杂，暴力犯罪愈渐猖獗，警察频繁成为违法行为人及犯罪分子攻击的目标。近年来，干预警察执行公务的现象不断发生，并且手段不断升级，从侮辱、谩骂，到暴力抗法、殴打伤害民警，更有甚者在警察亮明身份后公然叫嚣“打的就是警察”。警察由于职业的特殊性，面临着“时时有流血，天天有牺牲”的危险，据统计，2014年全国共有393名民警牺牲、5624名民警负伤，其中有284名民警牺牲在岗位上，从负伤情况看，有2427名民警在与犯罪分子搏斗时受伤［5］。暴力袭警案件的发生损害了民警的生命健康，是对国家公权力的公然蔑视和挑衅，此外，也使公安民警打击、预防犯罪的能力遭受质疑。

二是警察现场处置威信匮乏。警察在其职能由管理型向服务型转变过程中，一味强调服务意识、人性执法，而忽视了警察的强制权、防卫权。公众对不法侵害可行使正当防卫，而警察对违法犯罪行为却不敢行使职权，到了“打不还手、骂不还口”的地步，更有一线执法者在正常履行职责后还要承担民事甚至刑事责任。成都女交警面对违章司机，微笑着连续13次敬礼，在倡导“文明执法”的大环境下，女警的行为值得肯定，但另一方面也显示出我国警察在执法中的尴尬和无奈。

（二）影响因素

1.法律法规层面

警察权力是警察权威的基础，警察权威的塑造必须以强大的警察权力为前提。然而，我国的法律法规在某些方面却对警察权力形成了限制。《人民警察法》对警察在执行公务过程中暴力的使用要求非常复杂、严苛，何时可以使用暴力、使用暴力到何种程度都缺少明确的法律指引，导致警察在执行公务过程中害怕被投诉、被追究责任，不敢轻易使用暴力。《人民警察使用警械和武器条例》和《公安机关公务用枪管理使用规定》对警察使用武器的情形和范围并未作出清晰明确的规定，面对转型期更为恶劣的社会治安形势，警察在执法过程中的伤亡事件频繁发生。法律规定的模糊限制了警察权力，从侧面给违法犯罪分子传递了“警察不敢使用暴力”“警察好欺负”的信号。

公安部相继出台的《公安机关内部执法监督规定》《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》等规定，其根本目的是规范警察执法，提高警察执法质量，树立良好警察形象，但是在实际实施过程中却出现了“异化”，因过度强调对公民权的保护，片面强调文明执法，对警察的追责过于严苛，而导致警察在正常执法活动中“畏手畏脚”。“交警下跪执法”，跪的不仅仅是警察，更是法律、是警察权威。警察的每一次执法都面临“考验”，“如履薄冰”，从侧面反映出我国法律制度的欠缺，显示出警察权威的进一步弱化。

2.社会公众层面

传统的警民关系是一种信任与配合的关系，社会公众对警察高度信任，积极配合、支持公安工作，警察具有较高的公信力。在这种关系下，我们着重强调的是警察权力的有效实施。随着社会主义建设的不断进步，公民的权利和民主意识不断提高，捍卫自身利益的意识更为强烈，但法律意识却出现了一些薄弱环节，与此同时，社会矛盾呈现复杂多样化，而警察队伍的执法水平与社会公众的期待尚有差距，因而导致公众对警察工作的配合度有所下降，并且开始对警察的工作提出更多的质疑和要求。

公众对警察职责期待的偏差也是导致警察权威弱化的重要因素。“大多数民众对警察打击犯罪、维护秩序和提供服务的‘技术能力’的期望是‘神探’和‘公仆’”［6］。现实中，“有困难找警察”的观念已深入人心，使公众对警察工作的期望过高，加重了警察的工作负担。当警察的实际工作情况不能满足公众的期待时，很容易导致公众的不满情绪，必然会削弱警察权威。

3.新闻媒体层面

当今已进入信息时代，传媒尤其是互联网事业的迅速发展，扩大了信息的传播速度和空间。我国正处于社会转型期，社会矛盾凸显且关联性、敏感性不断增加，公安机关作为一线执法部门，同群众的联系最为频繁、直接，往往处于各种社会矛盾的“交汇点”，也成为媒体经常关注的“焦点”。当前经常会有关于警察负面新闻的报道，其中部分是由于警察组织自身问题导致的，如警察执法过程中出现偏差、个别民警工作过程中违背职业道德等，败坏了警察形象，成为媒体竞相报道的热点。但也有部分媒体为寻求经济效益，博取大众关注，对警务工作的负面事件进行大肆渲染、借势炒作，将警察“妖魔化”，导致公众对个别警察形象的非议上升到警察群体，影响到警民关系建设。

自媒体的迅速发展打破了公权力信息垄断者的地位，公众可借助微信、微博、QQ等公众媒体随心所欲地发表自己的评论、抒发个人感想，对公权力的运行起到一定的监督作用，同时这也为网络谣言的肆虐提供了平台。涉警信息在传播过程中，一方面受公众心理作用的影响，一方面被某些相关利益者所利用，极有可能转化为不利于警察组织的谣言。此外，“在印象形成过程中，人们比较关注与重视负面信息，即对负面信息比对正面信息给予更高的权重”［7］。自媒体环境下，公众更倾向于接受关于警察的负面信息而忽视警察的正面形象，再加上负面涉警信息和负面涉警网络谣言的传播，损害了警察形象，导致警察权威的弱化。

4.警察组织层面

一是公安机关职能泛化，加重了民警工作压力。随着社会的发展，我们的政府职能逐渐由“管理职能”向“服务职能”转变，作为政府部门的公安机关依法进行社会治安管理、保障公众合法权益，其服务职能更为凸显。然而，这种转型导致公安机关职能泛化，非警务活动大幅增加，如干预、插手经济纠纷，处理强征、强拆中的冲突等，在警力严重不足的情况下，使公安民警疲于应对，不但降低了警务工作效能，并且有可能导致警察在工作过程中逐渐与群众形成对立面。

二是警察职业保障制度存在缺陷，影响警察的工作积极性。第一，职业发展空间受限，《人民警察法》对警察的职级待遇提供了相应的法律保障，但是在实践中，公安机关并不能有效地解决这一问题。部分警察在工作中很少有立功、受奖的机会，甚至有部分警察工作几十年得不到晋升，种种因素使部分警察逐渐失去工作的动力，感到没有“奔头”。第二，身心健康难以保障，近年来，非警务活动的增多加重了警察的负担，“5+2”“白加黑”成为大部分警察的工作常态。并且警察在执行警务过程中，可能会遇到公众的恶意投诉、谩骂等，再加上缺少心理辅导和干预机制，警察的身心健康受到严重影响。

三是权力监督机制不足，损害了警察公信力。人民警察是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，警察拥有一定的权力是不争的事实。“一切有权力的人都容易滥用权力”［8］，因而，必须重视对警察权的监督。但是我国权力监督机制存在诸多不足，如人大监督往往只是原则性监督，检查、监察机关及党内监督存在滞后性，群众、舆论监督又缺乏强制性，导致警察队伍中滥用权力、贪污腐败等自毁形象的问题频繁发生，损害了公安机关的公信力。

5.警察个体层面

警察综合素质是影响警察权威的内在原因。近年来，警察教育培训工作取得较大成效，警察素质较之以往有很大提高，但是与形势发展和治安需要还有一定差距。一是执法能力欠缺。部分民警对当前社会治安形势及国家的法律法规把握不准确，缺乏相应的专业技能及群众工作经验，执法过程中具有较大的随意性，更有甚者在执法过程中滥用职权、违反法律程序，导致群众对公安工作产生诸多不满。二是服务意识不强。部分民警对公安群众路线认识不够，工作不够尽心，敷衍塞责，存在“冷、硬、横、推”等现象，更有部分民警存有特权思想，导致办案过程中显失公平情况时有发生，增加了群众的不信任感，直接影响到警民关系。

警察职业认同感的缺失是警察权威丧失的重要因素。一是从警动机的功利化。部分人从警的主要目的是解决个人就业问题，看中的是公务员系统较好的工资待遇以及较高的社会地位，更有甚者是为了利用手中的公权力谋取私利。入警动机不纯，职业宗旨淡化，只求私利而忽视自我价值的实现，警察职业认同感的沦陷就成为必然。二是价值观的多元化。随着社会主义市场经济的发展，个人物质利益优先的价值观占据主导地位，警察作为社会一员，不可避免地受到影响。此外，面对高强度的公安工作以及群众的不理解，一些警察出现了心理失衡，开始迷失职业方向。

四、法理型警察权威的构建路径

（一）本体构建：法理型警察权威建立的内在要求

1.规范警察执法行为，提高执法质量

各地公安机关要进一步强化警察执法培训工作，推进公安机关执法规范化建设的部署要求，切实提高公安民警的执法水平。一是要强化民警的“法治”意识，通过加强法制教育强化对民警的法律知识、法律意识的培训，在全体民警中牢固树立法律观念，确保警察在执法过程中能够做到“以事实为依据、以法律为准绳”，维护法律的严肃性，做到理性执法。二是要强化民警的“规范”意识，明确警察职责权限，制定和完善操作性较强的执法制度和程序规范，并严格遵照执行。增强民警“以人为本”的执法理念，规范民警在执法过程中的行为举止、语言态度，确保“执法为民”落实到执法的各个环节。三是要强化民警的“责任”意识，公安机关要严格落实执法责任制度，做到职责明确、责任到人，避免民警执法过程中的随意性。此外还要加大对民警违法违纪案件的预防和查处力度，督促民警规范执法、依法办事。

2.树立执法为民理念，提升服务意识

群众路线是公安工作的出发点和落脚点，公安民警要不断增强群众观念，坚持全心全意为人民服务的宗旨，当好群众的公仆。一是要坚持“民本位”的警务意识。公安民警要摆正自身位置，牢固树立“立警为公，执法为民”的理念，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，将群众的满意度作为检验公安工作成效的最高标准，把群众的根本利益作为一切公安工作的出发点。二是要提高民警的群众工作能力。首先要对民警进行群众路线教育，开展群众工作的专题培训，保证其从思想上重视群众工作；其次要让民警学会群众语言，了解群众心理，掌握沟通技巧，与群众“谈得上话、交得上心”；最后要保证民警能够对群众工作形势作出正确判断，及时掌握群众的思想状况、困难诉求，对群众整体能够宏观把握，做到“知己知彼”。

（二）组织构建：法理型警察权威建立的基石

1.明确公安机关职责权限，尽量减少非警务活动，为警减负

首先要向党政机关及人民群众做好宣传解释工作，明确警务活动与非警务活动的界限。其次要规范警力使用审批制度，保障出警有据、合理用警，尤其在群体性事件中要慎用警力，坚决拒绝不合理的非警务活动要求，避免与公众形成对立局面。最后要杜绝行政命令对警务活动的干扰，“应当把《人民警察法》规定的‘人民警察对超越法律、法规规定的人民警察职责范围的指令有权拒绝执行’的原则落实到实处”［9］，并建立健全责任追究制度，对做出非法指令者追究其相关法律责任，保证不属于公安机关职责范围的事情由其他相关部门处理，将公安民警从非警务活动中解脱出来。

2.加强经费保障，落实从优待警政策，树立警察职业认同感

首先，各级政府部门要加强对公安的经费投入并寻求社会各界的赞助，确保公安机关的办案经费，保障公安民警的装备配备。其次，提高警察的薪资待遇，按照“高于地方，略低于军队”的原则建立警察薪资制度，确保公安民警工资收入在当地处于中上水平。再次，结合公安工作的特殊性及公安民警工作高强度、高负荷的实际情况，建立并完善公安民警的社会保险、心理疏导、抚恤及休假制度，解决公安民警生活上的后顾之忧，保障其能廉洁从警。最后，通过落实从优待警政策、培养公安民警的事业心和责任心、营造崇尚警察的社会氛围等方式纯洁公安民警的从警动机，树立公安民警的职业认同感，保证公安民警具有强大的向心力，使公安机关时刻保持强大战斗力，从而进一步树立法理型警察权威。

3.完善公安执法监督，从严治警，树立公安队伍良好形象

首先，明确公安机关纪委、监察、督查、信访等内部监督部门的职责权限，合理分工，避免出现职责交叉、相互推诿等情况，并对内部监督部门进行整合，形成内部统一的执法监督机制，保证各部门相互配合、相互协调，形成合力，强化内部监督。其次，拓宽外部监督渠道，强化外部监督力量。一是要主动接受司法机关的监督；二是要定期与人大代表联系、沟通，并主动征询意见；三是要畅通外部监督渠道，扩大公众参与监督的范围；四是要强化警务公开，提高公安工作透明度，主动接受媒体监督。最后，加强公安队伍的纪律规范，通过《人民警察法》《公安机关人民警察条例》等规定规范公安民警行为，并严格执行公安行政禁令，如“五条禁令”“三项纪律”等，落实从严治警方针，保证公安民警服从命令听指挥。

（三）环境构建：法理型警察权威建立的外在保障

1.完善法律，以法树威

首先要完善警察使用武器、警械的法律，保证其有较强的可操作性，细化警察使用武器、警械的条件，并赋予警察较大的自由裁量权，原则性和灵活性相结合，使警察在危急情况下能够及时判断能否使用武器、警械以及使用的范围尺度，强化警察现场处置威信。其次要加强对妨碍警察执行公务行为的惩罚力度，考虑到警察的职业特殊性，应将其与普通公务人员区别对待。《刑法修正案（九）》中将“袭警”入刑，凸显了警察的特殊地位，虽未单设“袭警罪”，但对袭警行为和妨碍普通公务人员执行公务的行为加以区分，对袭警者按“妨碍公务罪”加重处罚，对违法相对人起到了很好的威慑作用，维护了警察的执法权威。最后要将“警察防卫权”法定化。“警察防卫权”是指警察在履职过程中为保护公共利益免受不法损害，对不法侵害人造成侵害的职务行为。“警察防卫权”应区别于普通公众的正当防卫权，它不仅是被动防卫，更是主动履行职务，在一定程度上应保证警察在执法过程中对不法相对人的暴力行为及时采取强力制止，避免不必要的受伤甚至牺牲。

2.培养公众法律意识，构建群众基础

弗里霍夫曾说：“秩序的真正生命依然源自内部，是良知造就了我们的公民。”［10］社会治安秩序的建立和维护离不开警察的强制性权力，但最根本的是有赖于公众对法律的自觉遵守。公众对法律的遵守一方面是国家强制力的驱动，另一方面是公众的自觉遵从，当后者占据绝对优势时，公众对法律的遵守才会具有持久性。因而，要培养公众的法律意识，树立法律至上的理念。首先积极贯彻“全面依法治国”的理念，通过开展法制教育、法律宣传等活动推进各个行业的依法治理，营造良好的法治氛围；其次通过保证执法主体做到有法可依、执法必严带动公众学法、懂法、守法，从而摒弃“人治大于法治”的观念。只有公众信仰法律，才会使警察执法受到尊重，才会有益于法理型警察权威的构建。

3.建设警察公共关系，营造良好舆论氛围

首先，要在合适的尺度内强化公安工作的正面宣传。大力宣传公安队伍的典型模范和公安警务活动中的闪光点，塑造公安机关和人民警察的良好形象，但若脱离实际过度宣传则会造成公众认识的偏差，甚至导致公众产生逆反心理。因此，要把握恰当的宣传尺度，使公众能够正确认识警察、理解警察，扩大警察的正面影响力。其次，要坚持正确的舆论导向。正确对待涉警负面信息，及时公布事实，满足公众知情权。同时，积极采取补救措施将警察形象危机控制在最小范围内。对于歪曲事实的涉警信息，要及时查清原因，通过召开新闻发布会、记者招待会等形式澄清事实，以正视听，并对涉事媒体及个人追究法律责任。

［1］马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第3卷［M］.北京：人民出版社，1995：224.

［2］王帅，范再峰.警察权威的弱化与重塑——以暴力袭警现象为切入［J］.安阳师范学院学报，2014（6）：24-28.

［3］王占军.警察权威论［J］.中国人民公安大学学报（社会科学版），2008（3）：140-145.

［4］林明雄.浅析维护警察执法权威［D］.福州：福建师范大学，2015.

［5］丘勋锐.去年全国393名民警牺牲［N］.人民公安报，2015-03-08（001）.

［6］何军.危机与重构：风险社会视角下警民信任危机［J］.中国人民公安大学学报（社会科学版），2013（4）：25-33.

［7］刘昱彤.警察形象危机与应对［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2013：115.

［8］孟德斯鸠：论法的精神（上册）［M］.张雁深，译.北京：商务印书馆，1961：154.

［9］曹春艳.社区警务战略中非警务活动的遏制对策［J］.贵州警官职业学院学报，2003（5）：81-85.

［10］博登海默.法理学——法哲学及其法律方法［M］.邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，1999：345.

责任编辑：时娜

On the Establishment of Legal-rational Police Authority

Yu Xinpeng
（Chinese People’s Public Security University,Beijing 100038,China）

Due to the accelerating process of social legalization,the law-enforcement surroundings for the police have changed greatly.The traditional police authority has not been able to meet the requirement of the social security.Being influenced by the law,the public,the news media,police organizations and individuals, the police authority has become weakened undoubtedly.Thus,the legal-rational police authority meeting the need should be established through the construction of police constitution,organization and law-enforcement surroundings,so as to raise their credibility of law enforcement,enhance their ability of controlling the social security and finally realize the fairness and justice.

police authority;the credibility of law enforcement;the standardization of law-enforcement; police management

D631

A

1009-3192（2016）05-0080-06

2016-07-05

于新鹏，男，山东潍坊人，中国人民公安大学2014级公安学硕士研究生，主要研究方向：公安思政与文化研究。