对推行铁路公安派出所职责清单制度的思考

姚迈

（广州铁路公安局，广东广州 510088）

对推行铁路公安派出所职责清单制度的思考

姚迈

（广州铁路公安局，广东广州 510088）

推行铁路公安派出所职责清单制度，是铁路公安机关贯彻落实中央全面深化公安改革、推行权力清单制度、实行政务公开、加强公安执法规范化建设的一项重要内容。依据现行法律法规，明确派出所的职责和权限，推行职责清单制度，就必须处理好与铁路企业与公安改革的关系，正确处理刚性、权限、分权与公示清单等问题。

铁路公安派出所；职责清单；公安管理；执法规范化

推行权力清单制度是党中央、国务院全面深化改革的一项重要部署，也是依法治国、依法行政的一项重要内容。对公安机关而言，开展权力清单与责任清单制度建设，将权力关进制度的笼子，将责任细化分解，既是建设法治公安的客观要求，也是打造“阳光警务”的必由之路。铁路公安机关是国家公安机关的有机组成部分，研究与推进铁路公安机关尤其是直接面向社会、与人民群众广泛接触的铁路公安派出所的职责清单制度，无疑是摆在各级铁路公安机关领导面前的一项重要课题。笔者试就此谈谈个人之见，以期抛砖引玉，凝聚共识。

一、推行铁路公安派出所职责清单制度的重要意义

铁路公安派出所是铁路公安机关的派出机构，大多分布在铁路沿线的车站、货场、编组场等交通枢纽、公共场所，直接与旅客群众打交道，不仅是铁路公安机关的主要根基与窗口，而且是铁路公安机关依法履行职责、完成各项公安保卫任务、服务人民群众的最大承载与工作面。研究与推行铁路公安派出所职责清单制度，对于铁路公安机关贯彻落实中央改革部署，推进依法治国、法制公安建设等都具有十分重要的意义。

（一）有利于彰显铁路公安机关贯彻落实中央改革部署，推进依法治国、法制公安建设的态度与决心

党的十八届四中全会提出：“推进地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”2015年3月3日，中共中央办公厅、公务员办公厅联合印发的《关于推进地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》亦指出：“通过建立权力清单和相应责任清单制度，进一步明确地方各级政府工作部门职责权限，大力推动简政放权，加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制，全面推进依法行政。”

铁路公安机关是中央直属派驻机构，是公安部垂直管理的行业警种，铁路公安派出所散布全国，全面推行铁路公安派出所职责清单制度不仅彰显了铁路公安机关贯彻落实中央改革部署，推进依法治国、法制公安建设的态度与决心，而且对带动和影响铁路沿线相关工作部门权力清单制度建设，倒逼铁路公安机关自身转制以来仍然存在的政企不分、权责不明等问题的解决意义重大［1］。

（二）有利于铁路公安派出所依法履行职责

不可否认，铁路公安派出所长期以来在上级公安机关的领导下，依法履行职责，为保卫铁路运输生产安全、为维护广大人民群众的利益发挥了重要作用。然而，由于诸多因素的影响，一些铁路公安派出所职责被过度放大或缩小，职责不清甚至异化的问题仍然存在。推进铁路公安派出所职责清单制度，使铁路公安派出所做到“法定职责必须为，法无授权不可为”，把该负的责任负起来，将该管的管住管好，对于促进铁路公安派出所依法履行职责意义重大。

（三）有利于规范基层公安机关执法用权

当前，铁路基层公安机关之所以在少数地方和部门还存在执法运行中的暗箱操作、权力寻租等灰色地带，一个重要的原因就是基层派出所职责、权限不公开透明，执法用权不规范。推行铁路公安派出所职责清单制度，按照职权法定的原则，对铁路公安派出所现有刑事与行政职权进行全面梳理，让派出所的职责、权限全面公开，规范派出所执法用权，对于维护铁路公安机关的执法权威与公正意义重大。

（四）有利于促进基层派出所的基础业务建设

一方面，通过推行铁路公安派出所职责清单制度，厘清铁路基层派出所的权责边界，横向划清与铁路企业（运输站段）的职能界限，纵向实现与警种部门的业务分流，让派出所把主要精力放在基础业务建设上，从源头上解决基层派出所警力配置与承担的职责任务不相匹配的问题。另一方面，通过推行铁路公安派出所职责清单制度，让基层派出所更加明确公安基础业务建设的重点和努力方向，对促进基层派出所的基础业务建设意义重大。

（五）有利于提升基层公安民警的廉政意识与执法素质

推行铁路公安派出所职责清单制度，促使基层公安民警在值勤执法过程中依法履职、程序规范、公开透明、接受监督，促使基层民警养成廉洁执法、依法行政的习惯。与此同时，倒逼基层民警不断地学法、知法、用法，对有效提升基层公安民警的廉政意识与执法素质意义重大。

（六）有利于减轻基层派出所与民警的压力和负担

基层派出所与民警的压力过大、负担过重，长期超负荷运转的一个重要原因是权责不清晰，职能被异化，一些应当由运输企业承担的法定职责（如旅客行李安检、线路巡防与设备看护等）长时期地压在基层派出所与民警身上。推行铁路公安派出所职责清单制度，明确基层派出所的职责定位，合理规范派出所的职责与权力，建立起铁路公安机关统一的职权配置体系，对于依法合规地减轻基层派出所与民警的压力和负担意义重大。

二、推行铁路公安派出所职责清单制度的主要内容

铁路公安派出所职责清单制度是以制定权力清单与责任清单为出发点，促进基层派出所在清单内有效运行的一个系统工程。其主要内容如下。

（一）明确职能

依据有关规定，在派出所“三定”方案的框架内，全面梳理派出所的主要职责和任务。

（二）明确权责

依据现行法律法规，对法律法规中明确规定的公安机关职权进行全面梳理，然后按照公安局、公安处、派出所三个层级列出铁路公安机关的法定权责。目前，我局梳理出铁路公安机关刑事与行政法定职权有497项，其中涉及公安局层级的308项，涉及公安处层级的376项，涉及基层派出所的102项，涉及专业部门的19项。

（三）明确分工

依据铁路公安派出所的勤务分工，要求对派出所享有的法定职责逐项进行分工，即哪些法定权责由哪些民警具体履行。如值勤民警、内保民警、办案民警、值班所长各履行什么法定职责。

（四）明确程序

依据公安机关办理刑事与行政案件的程序要求，对派出所依法享有的法定权责逐项明确履行权责的程序，力争做到每项权责的履行都有根据、有记录、有监督。

（五）明确责任

依据法律法规和公安机关的内部追责相关规定，对派出所履行法定权责的过程与结果进行考核与追责。重点是应当履行而没有履行、依法履行和不依法履行两个方面，也就是我们常说的“不作为”与“乱作为”。

三、推行铁路公安机关派出所职责清单制度的注意事项

从前期我局调研与试点的情况来看，推行铁路公安派出所职责清单制度应注意以下四个方面。

（一）注意把握好“一个方向”

推行铁路公安派出所职责清单制度总体方向应该是“法定职责必须为，法无授权不可为”。把铁路公安机关该管的事切实管好，明确派出所“什么可以做、什么必须做、什么不能做”，促进基层派出所全面、正确、依法履行职责。围绕这个方向，必须明确铁路公安派出所的职责和任务，必须梳理其法定职责，必须规范履职履责的法定程序，克服基层派出所权责在各种不同法律规范文件中的分散性与繁杂性，形成铁路公安派出所边界清晰、权责一致、依法保障的职能体系和科学有效的监督、制约、协调机制，确保整个铁路公安派出所的职能运转都在法定的职权范围内有效进行。

（二）注意区分好“两个层级”

在推行铁路公安派出所职责清单制度中，铁路公安处与铁路公安派出所这两个层级的权责关系和定位较为复杂，派出所是公安处的派出机构，行政管理上是上下级关系，但在履行法定权责中，许多权责又是由派出所代表公安处履行，公安处相关职能部门与派出所有交叉与重复（如消防安全监督、行政案件管辖等）。因此，在界定派出所的权责中，一是要注意厘清派出所与公安处两个层级间，派出所自身法定权责和派出所代表公安处履行的法定权责；二是要注意厘清派出所与公安处机关职能部门之间在履行法定权责中的交叉关系，避免出现重叠或空当。

（三）注意处理好“三个关系”

在推行铁路公安派出所职责清单制度中，在顶层设计上就要注意处理好“三个关系”。

一是清单制度与铁路企业的关系。目前，铁路公安机关的党群关系仍属铁路企业领导，依靠铁路党政领导是推行派出所职责清单制度的政治保障，也是做好各项公安保卫工作的基本条件与重要前提。长期以来，铁路公安体制不顺，一些涉及铁路企业职能的事项被分流到铁路公安部门，从这个角度来看，推行职责清单制度必须取得铁路企业党政领导的理解与支持。只有这样，才能划清铁路公安机关与铁路企业的权责界线，解决好非警务工作的源头控制问题。

二是清单制度与法律法规的关系。首先，职责清单制度不可能是法律规范之外的“准法律”。列入职责清单制度的权责都是现行有效法律、法规或规范性文件所赋予铁路公安派出所的职权和责任，职责清单本质上只能是个“清单”，只能发挥清单的功能与作用。其次，职责清单制定与应用的根本在于法律规范，职责清单与法律规范是标与本的关系。职责清单只对派出所的权限、责任加以梳理、汇总、明确、规范，而不是派出所履职执法的规范性文件［2］。

三是清单制度与深化公安改革的关系。首先，推行铁路公安派出所职责清单制度本身就是全面深化公安改革的一项重要内容，公安部在《公安机关管理服务和执法工作改革方案》中已经明确提出：建立执法责任清单制度，将法律赋予的执法职责细化分解到每个执法单位、执法岗位，明确办案、审核、审批责任，打造覆盖执法办案全过程、全环节的责任链条。其次，推行铁路公安派出所职责清单制度应作为铁路公安机关执法权力运行机制改革的重要一环。铁路派出所作为铁路公安机关执法权力运行体系中最基层、最末端的环节，承担着铁路公安繁重的执法任务，行使着广泛的执法权力。目前，从我局的情况来看，派出所的警力占全局总警力54.8%，全局70%以上的刑事案件在派出所立破，98%以上的治安行政案件都由派出所查处。将推行派出所职责清单制度作为公安机关执法权力运行机制改革的基础性、关键性一环来抓，派出所在执法过程中越位、错位、缺位的问题就能迎刃而解。最后，推行铁路公安机关派出所职责清单制度要与“信息引导、科技支撑”的现代警务运行机制改革有机结合，将铁路公安综合信息平台、网上案件审批办理平台以及执法办案、网上督察平台等多平台对接，对派出所日常勤务、监督检查、执法办案等实施自动、同步、动态的监督，促使派出所职责清单落地生效。

（四）注意归纳“四个分类”

在派出所的全部权责清单中，按照每项权责的内容分类归纳为“刚性清单”“限权清单”“分权清单”和“公示清单”，是一种较为科学的方法。

一是刚性清单。即将派出所职责清单中“必须为”的法定权责归为一类，一经公布，便具有刚性约束力，不得随意变更，也不得视而不为，违者必须严肃追责。

二是限权清单。即将派出所职责清单中需要请示报告才能行使的权责归为一类，明确呈报审批的程序和呈报的单位部门，一经公布，便对派出所与被请示报告的部门双方都具有约束，提高履职履权的效率，防止相互推诿踢皮球。

三是分权清单。即将派出所职责清单中警种交叉的职权（如值勤民警与警务区民警、内保民警与办案民警、内勤民警与外勤民警等的交叉的职权）进行分类，规范警种的职责，让派出所的各岗位都明确自己的职权，防止乱用与滥用。

四是公示清单。即将派出所职责清单中需要公示、告知群众的职权归为一类，通过一定的形式向公众公开，让人民群众和铁路相关部门了解公安派出所的权责所在。在公示清单的过程中，一方面要注意保密事项不得公示，另一方面要考虑到一旦公示如何接受监督，如何受理、处理群众与铁路企业单位对派出所履行职权的质疑和投诉问责，真正发挥其宣示权责、接受监督的作用。

［1］陶俊生.权力清单制度认识的误区与纠正——兼议权力清单制度建设的几点思路［J］.湖南广播电视大学学报，2016（2）：33-36.

［2］王亚红.权力清单制度研究［J］.学理论，2015（31）：54—57.

责任编辑：仪宏斌

Reflections on the Implement of the System of Railway Police Station’s Duty List

Yao Mai
（Guangzhou Railway Public Security Bureau,Guangzhou510088,China）

The implement of the system of railway police station’s duty list is an important task for the railway police departments to carry out the central government’s construction of deepening the police reforms, pursuing the power list system,making government affairs public and enhance the standardization of police’s law-enforcement.If we are going to clarify the police stations’responsibility and power and carry out duty list system,we must handle the relations between railway enterprises and police reforms,while dealing correctly with the issues including power limits,authority decentralization and list publicity.

railway police station;duty list;police management;the standardization of law-enforcement

D631

A

1009-3192（2016）05-0072-04

2016-06-20

姚迈，男，湖南长沙人，广州铁路公安局政委。