第三届中欧法律援助研讨会综述

司法部法律援助中心

第三届中欧法律援助研讨会综述

司法部法律援助中心

2016年9月1日至2日，中欧法律援助合作项目第三届中欧法律援助研讨会在北京举行，会议主题：“特殊需求群体的法律援助”。来自英国、法国、丹麦、比利时等6个欧盟国家和澳大利亚的官员、专家、律师，以及欧盟驻华代表团和德国、芬兰、立陶宛等欧盟国家驻华使馆的官员参加研讨会。司法部、全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国残联、全国老龄办等有关部门，陕西、宁夏、安徽、黑龙江等12个省（区、市）司法厅（局）法律援助机构的代表，以及中国政法大学、中国人民大学的专家学者参加会议。

研讨会上，中欧双方人员围绕特殊需求群体保护的重要性及计划和政策、特殊需求群体保护的最佳实践和面临的主要挑战，以及未来发展方向等议题进行了深入研讨。经过两天研讨交流，中欧双方各自介绍了特殊需求群体的现状及实际需求、本国针对特殊需求群体提供保护的政策制度及工作实践，特别是各国在提供法律援助中的新做法引起了与会者的高度关注。参加会议的中方代表认为，围绕特殊需求群体保护进行研讨交流，抓住了当前和今后一个时期我国法律援助的工作重点，对于学习借鉴欧盟国家成熟经验、公平保障我国公民权利、提高法律援助可及性具有十分重要的意义。与会的外方人员认为，围绕特殊需求群体保护的探讨深化了中欧法律援助合作项目宗旨，中方在完善特殊需求群体保护、扩大法律援助覆盖面中的一系列做法和经验值得各国参考，专题研讨必将深入推进中国及欧洲各国特殊需求群体法律保护工作。现将研讨会主要观点综述如下。

一、特殊需求群体保护的重要性及计划和政策

在此议题下，与会代表交流了各国对于特殊需求群体保护的重视以及各自采取的政策措施。总的看，各国都高度重视特殊需求群体法律保护，通过加强立法保障、加大政策扶持等措施，逐步完善特殊人群法律援助体制机制。

司法部法律援助工作司监督管理处处长王伟在“中国残疾人、老年人法律援助发展与展望”发言中，全面介绍了我国通过立法和相关政策充分保障残疾人、老年人法律援助情况。一是不断扩大针对上述两类人的法律援助和法律咨询服务的覆盖面。二是建立健全便民服务机制，完善服务网络，拓宽申请渠道，简化程序手续，对特殊需求人员提供上门服务。三是提高服务质量，健全完善针对特殊需求群体法律援助办案质量监督管理和考核评价机制。四是进一步增强保障能力，不断加大经费投入力度。对于今后残疾人、老年人法律援助事业的发展，主要是进一步扩大法律援助对象范围，实现残疾人、老年人法律援助应援尽援。进一步增强法律援助的服务能力，鼓励和支持社会团体和组织开展针对残疾人、老年人的公益法律服务。进一步加强保障水平，多渠道筹措社会资金，强化经费保障，建立政府责任落实考核制度。

比利时安特卫普大学法律系研究员史蒂芬·吉本斯介绍了比利时在边缘化群体和弱势群体法律援助方面的经验，认为法律援助是一个系统化的工程，需要法律工作者和社会组织共同参与。比利时法律援助自上世纪八十年代以来出现了一些问题，包括服务范围狭窄、服务碎片化现象严重、各机构缺乏统一化管理、法律援助缺乏合力。法律援助目的是促进弱势群体获得司法公正，这需要通过社会各方面努力，而不只是提供法律专业方面的帮助。因此，比利时提出了“社会法律援助”的概念，由各领域专家介入提供超过法律范围的一些其他服务，其基本特点是要考虑法律问题背后的东西。实现社会法律援助，主要是加强专业机构间的合作，把它们各自的技能、工作方法结合起来、整合起来，把社会工作诸多工作方法和原则，与法律服务结合起来。社会法律援助通过两个阶段的程序进行：先由消费组织、社会福利组织以及其他社会组织，如工会、移民的咨询机构和儿童组织等对受援人的生存、健康、就业、住房等背景问题提供帮助，再由社会律师对弱势群体的法律问题提供专业化的法律咨询和协调性服务。

二、特殊需求群体保护的最佳实践

在此议题下，与会代表交流的重点集中在展示各国在为特殊需求群体提供法律援助过程中的创新做法与成功经验，并提出实践中遇到的政策干扰与现实阻碍。

中国法律援助基金会秘书长胡占山介绍了中国法律援助基金会服务特殊群体的情况，主要介绍了“1+1”中国法律援助志愿者行动和中央专项彩票公益金法律援助项目。其中，中央专项彩票公益金法律援助项目是专门针对农民工、残疾人、老年人、妇女和未成年人等五类特殊需求群体设定的法律援助服务项目。每年通过公开招录、组织评选的方式选择项目实施单位，建立严格的监管体系，实行标准化质量管理，确保实现项目目标。今后，项目运行中将进一步延伸项目服务范围，吸引和鼓励更多优秀律师参与，保持法律援助服务的连续性和稳定性，以及开展个性化法律服务等。

芬兰赫尔辛基法律援助中心主任玛雅·库尔吉作了主题为“芬兰的法律援助——人人平等享有公正司法”的报告，就芬兰法律援助费用的承担和提供方式进行了介绍。芬兰法律援助由国家提供资金，向所有需要法律援助但由于经济原因无法承担相应费用的人提供。法律援助只审查申请人的经济状况，援助对象不限于芬兰公民，还包括居住地为欧盟成员国或欧洲经济区的人士以及有特殊原因必须提供法律援助的人士。芬兰法律援助不完全免费，具体免费比例取决于申请人、受助人的经济状况，主要计算其每月可支配收入，或者其资产和收入情况。贫困人士可以免费获得法律援助。2014年80%左右的受助人是全免费的。芬兰通过建立法律援助办公室来提供法援服务，提供者包括办公室的公共法援律师、出庭律师、注册律师。法律援助申请人必须向法律援助办公室申请法律援助，也可以在网上申请。法律援助办公室负责作出准予法律援助决定，该决定可以复议。

北京义联劳动法援助与研究中心主任黄乐平以“保护劳工权益”为主题，介绍了社会组织如何向劳动者提供专业的法律服务。向劳动者提供法律援助需要建立专业化劳动法律援助机构。该中心提供帮助的受援人中90%以上是农民工，集中在加工制造、服务、建筑行业，主要争议为劳动报酬、加班工资、经济补偿金、工伤赔偿等权利性争议。目前我国劳动争议处理程序繁琐、维权成本高，导致很多劳动者无力维护自身权益。为此，义联采取普及维权知识、增强维权能力、承担维权费用以解除农民工后顾之忧等多种措施，为劳动者提供法律服务。中心的经费大部分来自于中国法律援助基金会彩票公益金项目，受理政府指派的案件由政府给予案件补贴，由工会指派的案件由工会给予办案补贴，一些没有部门指派的案件由中心的自有资金承担办案费用。此外，中心还及时总结在代理案件中发现普遍性问题，形成立法建议提交立法机关，促进相关法律制度的完善。

英格兰和威尔士事务律师协会平等、多样性和包容委员会主席露西·斯哥特·蒙克里夫介绍了英格兰和威尔士对精神障碍、智力障碍人士这两类特殊人群加强法律援助的实践经验。对于精神类疾病患者的强制医疗程序的启动必须经过由法官主导的听证会，该听证属于强制听证。法庭指派律师或由其指定律师为精神病人进行辩护，并提供除法律服务之外的其他帮助。对精神病院实行问责制度，有效保护病人权益。通过法律援助队伍建设保障对特殊群体法律援助的质量，如威尔士律师委员推出认证课程体系，让从事特殊法律援助的律师就各自专业进行互相交流探讨，共同进步。律师委员会还在每个地区建立律师认证名录，将经过认证、有专业服务资质的社会律师收录其中以备查。通过多元化方式、统筹社会资源为特殊群体提供法律援助。多数的残障人士面临很多日常生活问题，进而导致法律问题，来自社会的歧视更是雪上加霜。要解决特殊困难人群的问题，法律援助只是一部分，更重要的是整合社会力量，通过建立机制，使各社会组织和法律援助机构统筹资源联合提供服务。

山西省太原市法律援助中心副主任常志宏在“刑事诉讼活动中加强未成年人保护的太原实践”发言中，介绍了涉及未成年人案件中律师在场制度。该中心组建了40名专业律师组成的律师服务团队，经专题培训，按律师特长分设若干办案组，在全市范围内推开讯（询）问未成年人律师到场工作制度。市公安局要求所有办案单位，在对未成年嫌疑人、被害人和证人等讯（询）问时及时通知所属法律援助机构前往参与讯（询）问工作，未按制度规定通知到场的案件，将被视为程序不合格案件，检察机关将不予批捕，发回补充侦查，并纳入公安机关内部年度考评。在实施过程中，也存在基层县区律师资源不足、有的办案机关把律师在场制度形式化，以及公检法机关联合协调机制还不完善等问题。今后，应当加大立法调研，推动讯（询）问未成年人律师到场制度法律化，进一步明确到场律师法定权利，更好地维护未成年人合法权益。

法国全国律师协会“诉诸司法”委员会副主席玛丽亚·波农就法国免费提供法律援助的情况、如何提供免费的法律服务作了主题发言。法国政府通过立法规定国家有义务进行法律援助，并明确申请法律援助的标准，法国公民只要月收入低于1000欧元，即有权免费获得律师的帮助。法国社会保险机制非常发达，通过保险制度为弱势群体和边缘群体提供基本生活保障，为法律援助提供了基础。在人权保障上，有关机关在作出对未成年人或受监护的特殊人群采取限制人身自由的强制措施的决定时，必须保证当事人与律师当面进行充分沟通，采取措施时必须有一名律师在场。法国各县均设立了获得法律委员会，由法律专业人士如律师、公证人、执达员等组成，负责统筹本县所有法律援助资源，包括与公益组织合作，组织免费律师咨询等。通过建立法律援助的常设性机制，实现法律援助提供长效化。在远离市中心和比较偏远及贫困地区还设立了“司法与法律之家”，由公益律师向当事人提供免费法律咨询。开通了24小时法律咨询热线，由律师工会联合志愿者为受害者提供法律援助。此外，法国还设立了临时性保障机制以应对突发状况，当出现恐怖袭击或大规模灾难后，获得法律委员会协同医生组织、医疗和紧急救援组织为受害人提供援助。律师协会与医生组织和专门帮助弱势群体的公益性组织合作，为精神障碍和智力障碍的群体提供综合性帮助。

三、特殊需求群体保护面临的主要挑战及应对

在该项议题下，中欧双方就目前针对特殊群体提供法律援助所面临困难进行了分析，认为当前针对特殊群体的法律援助存在着各援助部门之间配合不到位、对各个特殊群体的特殊需要了解不全面，相关专业知识特别是法律之外的心理学、社会学等方面的知识不足等问题。与会双方一致认为，加强对特殊群体特殊性的研究，对其提供有针对性的法律援助和社会援助，才能实现法律援助的目标，才能更加有效地保障特殊群体的权益。

中国政法大学刑事司法学院刑法研究所所长赵天红副教授在“特殊需求群体法律援助困境与挑战”的发言中，以未成年人和残障人士为例，认为目前未成年人刑事法律援助的范围较窄，未成年受害人较少得到如同未成年犯罪嫌疑人、被告人一样的法律援助；律师介入不及时，部分律师不了解未成年人特殊的身心特点，不能提供适合未成年人的、有针对性的法律援助等问题。为此，应当建立覆盖整个刑事诉讼的法律援助服务体系，提高未成年人法律援助专业化程度。现阶段对残障人士的法律援助也存在着与未成年人相同的问题，主要有援助范围较窄，仅以残障人士的经济水平为判断标准认定其是否具有获得法律援助的资格，而缺乏诸如残疾等级等多样化的判断标准，导致一些残障人士不能获得法律援助。为此，应当扩大残疾人法律援助的范围和援助对象，使针对残疾人的法律援助符合其自身的特点。

“丹麦街头律师”发起人和主任南纳·高德佛来德森女士作了“街头律师初探”的主题发言，就其所从事的“街头律师服务”进行了说明。对于街头流浪汉等社会最底层人士提供法律援助服务，不仅为他们提供相关法律咨询和业务代理，还为他们提供相关社会服务和人道主义救助。在丹麦，社会底层人士生活异常艰难。为这类弱势群体提供法律援助服务存在着两个方面的困难：一是这些人文化水平不高，很多都是非法移民，不知道如何申请法律援助。二是这些人员遭遇的法律问题背后往往是一些很现实的生活问题，例如一些被拐卖的妇女需要通过卖淫维持生计，这些是单纯的法律服务所无法解决的。对此，该组织采用多种方式应对这些问题：一是通过主动深入社区、街头，主动了解这些弱势群体的情况。二是创新法律援助宣传方式，通过发放小卡片，在过滤器、打火机上写上法律援助信息并发送给弱势群体等方式，尽可能以这些弱势群体便于接受的方式宣传法律援助信息。三是在提供法律援助服务同时，尽可能联系其他部门机构提供相关援助。该组织十分注重与政府部门进行充分沟通，以取得政府的支持和帮助，同时联系高校和志愿者服务队伍，尽可能扩大援助团队，使法律援助能够充分开展起来。

英国“索撒尔黑人姐妹”高级工作者米娜·帕特尔女士作了主题为“促进法律援助：索撒尔黑人姐妹慈善组织看法”的发言。该组织致力于通过多元化服务，解决少数民族妇女所面临的家庭暴力、虐待等问题。其帮助对象主要是在英国的少数民族女性，其中很大一部分是移民，她们的文化背景和宗教背景不同，而了解这些背景对向她们提供法律服务至关重要。这些受援助的女性在需要法律援助的同时，还需要诸如经济帮助、心理辅导等多方面的服务。该组织自身不提供法律援助服务，更类似于一个人道主义的救援组织，在需要援助的少数民族妇女和律师之间搭建桥梁，并提供诸如心理辅导、政策指引等方面的服务。

河南省司法厅副厅长周济生作了主题为“河南农村留守儿童保护面临的主要挑战与应对”的发言，对河南省农村留守儿童的法律援助现状及未来发展方向进行了说明。目前河南留守儿童存在着数量大、刑事犯罪率较高等问题，法律援助主要集中在教育问题、抚养纠纷、人身损害赔偿纠纷和未成年人犯罪上。一是通过直达乡村的法律联络员以及和工、青、妇、老、残等社会团体和教育行政部门合作，打造立体化复合式法律援助网络。二是扩大法律援助覆盖面，对未成年人法律援助免于经济审查；和省法院、检察院联合发文，建立覆盖整个刑事诉讼程序的未成年人法律援助体系。三是创新机制，在法律援助机构内设立专门的工作站，专司对妇女儿童权益的保护，同时优化相关程序，确保需要帮助的群体能够便利的得到法律援助。四是与教育部门展开合作，在学校内开展普法。河南省计划通过进一步持续推进农村留守儿童公共法律教育产品制作，完善与法院、检察院、公安联动机制，提升农村留守儿童法律援助工作专业化水平，更好地向农村留守儿童提供法律援助服务。

德国法律援助律师德克·海涅先生在“特殊需求群体权益保护的主要挑战和解决方法”的发言中，特别强调了律师在法律援助中的作用，提出了“律师垄断”的概念。在德国，律师的服务是很容易获得的，这源于德国长期的法律文化和宣传。希望受援助的人只要提供相关收入证明，证明其有资格获得法律援助，甚至仅通过书面或口头的宣誓，就可以获得律师的服务。律师凭借受援助人提供的收入证明或宣誓向政府领取法律援助津贴。律师垄断法律服务市场的优势是：一是律师经过严格的法律训练，其专业素质被充分肯定，能够提供高质量的法律援助服务。二是律师独立于政府，能够保持客观中立的姿态。三是一些程序性的权利只有律师才能够行使，便于律师充分发挥作用。近年来，随着移民的大量涌入，导致德国社会文化多元化，一些移民不了解德国律师制度，不知道如何申请法律援助，且文化多元化要求法律援助提供者也必须具备其他方面知识，如受援助人的宗教背景等。因此，有必要建立律师和其他社会组织之间的联系，加强对律师相关专业知识培训，更好适应法律援助新形势。

英国英格兰和威尔士法律援助局伊莲诺·德鲁克女士以“确保弱势群体获得法律援助”作了主题发言，以《2012年法律援助、量刑和犯罪惩罚法案》的实施为背景，介绍了目前英国法律援助的情况。该法案缩减了政府向法律援助的资金支持，旨在集中经费用于保障真正的弱势群体权益，使其能够得到法律援助。其主要做法是明确规定了法律援助范围，没有规定的事项排除在法律援助范围之外。为了保障对特殊群体法律援助的质量，只有得到律师协会或其他有资格组织认证的律师才能够提供相应的服务，以此保证律师等法律援助的提供者有足够的专业知识向特殊群体提供有针对性的法律服务。为保障受援助人的合法权益，在一定情况下可以在经济审查完毕之前先行提供法律援助。英国目前也在进行一些法律援助方面的创新，主要是开展全国热线服务，进行“两线模式”：第一线，由具有法律知识的非律师接线员向求助者提供法律服务，回答法律问题，这样可以处理掉很多简单的法律问题；第二线，如果所咨询的问题疑难复杂，则通过法律热线转给律师，由执业律师处理该问题。这样做的优势是可以在第一线解决掉绝大部分简单法律问题，使律师能够集中力量处理疑难复杂的法律事项。

四、特殊需求群体保护的未来发展方向

在该项议题下，与会代表就向特殊需求群体提供法律援助的未来发展交流了各自的看法。大家都认为，特殊群体有其特殊性，无论是妇女、儿童还是老人、残疾人，都有其各自特点，向他们提供的法律援助应当适应他们自身的特点，具有一定的差异化。这就需要加强法律援助机构和工青妇老残等机构的合作，加强对法律援助人员的培训，使他们具备相应的专业知识，提升特殊需求群体法律援助的针对性。

山西省法律援助中心主任黄河提出，针对中西部地区法律援助律师力量薄弱、法律援助力量分散的现状，可以通过搭建网络平台、加强法律援助机构与群团联系的方式来解决。山西省法律援助针对全省一些县市尤其是边缘贫困地区无律师或是律师缺乏的现状，建成了覆盖全省的远程视频系统，组织全省专家组成远程专家服务团，向偏远地区提供法律服务，提高了全省法律服务质量和服务能力。

南通市法律援助中心副主任夏征非提到，南通市开展了“社区参与式法律援助评估”，在特殊需求群体中展开调查，了解特殊群体的需求，进行更有针对性的法律援助。必须坚持以需求为导向，合理配置法律援助资源，优化创新法律援助模式，做到精准投入、精准服务。一是需求评估可以为合理配置法律援助资源提供依据，将相对有限的人财物等资源进行优化配置，对服务群体需求加深了解，针对需求的配置，做到精准的投入援助资源，使援助效益最大化，确保法律援助应援尽援、应援皆援。二是需求评估可以为优化创新法律援助模式提供依据，帮助法律援助机构真实了解涉诉人群的法律需求。

外方专家露西女士提出，特殊群体获得法律援助存在障碍，主要是因为特殊群体处于弱势地位，文化程度较低，导致他们无法有效获得相关信息，进而不了解自己的权利以及如何实现这些权利。另外贫困和歧视也是造成特殊群体不能了解自身权利的重要原因。法律援助制度不健全、援助门槛高也是特殊群体难以获得有效法律援助的重要原因。要克服这些困难，最重要的是通过宣传，让特殊群体知晓可以通过法律途径解决问题。要加强教育，让特殊群体了解他们的权利以及如何实现权利。还需要对法官和律师进行培训，让他们了解特殊群体的需求，有能力更好地与特殊群体进行沟通交流。还需要让社团组织有自己的法律地位，以更好地代理弱势群体，实现特殊群体的诉求。

外方专家玛雅女士提出，律师有时不能很好理解特殊群体的诉求，这就需要律师和相关组织相互配合，共同向特殊人群提供法律服务。有特殊需求的人群在获得法律援助的过程中会遭遇一些障碍，有时不能具体或者清晰地表述他们的需求，不知道他们所享有的权利。要理解这些有特殊需求人群的权利诉求，法律援助机构需要与其他社会组织合作，以找到更合适的方式为他们提供服务。

外方专家史蒂芬先生提出，法律问题和社会问题密切相关，要把法律援助放在一个大的社会背景下去看待，法律援助组织要与社会团体合作。在提供社会服务时，需要去研究如何充分回应人们的需求，这意味着提供法律援助要贴近生活，要把法律问题放到社会生活中去考量。在援助过程中还需要加强沟通，用平易近人的语言和受援人沟通，这样才能保证法律援助的有效性。

在自由讨论环节，中外双方围绕着法律援助的社会化进行了讨论。一致认为，法律援助的社会化是法律援助的大趋势，法律援助不仅要考虑法律问题，还要考虑社会问题。法律援助机构、律师应当加强专业化学习，了解特殊群体的特殊性。法律援助机构还要加强与社会组织合作，共同向特殊群体提供高质量的法律援助。

（责任编辑赵海鸥）