改革开放以来河南省农村人口向城镇转移问题探析

李心记，唐琼梓

（郑州升达经贸管理学院，河南 郑州 451191）

改革开放以来河南省农村人口向城镇转移问题探析

李心记，唐琼梓

（郑州升达经贸管理学院，河南 郑州 451191）

促进农村人口向城镇转移是河南省实现新型城镇化的重要举措，有利于提高河南省的城镇化水平。改革开放以来，依据国家对农村人口转移政策的变化，河南省农村人口向城镇转移大致经历了限制性转移、公平性转移两大阶段，具有转移速度趋于下降、各省辖市农村人口向城镇转移的程度存在差异等特征，呈现出转移规模将继续扩大、以郑州为中心的周边城市圈转移趋势愈发明显等发展趋势。

河南省；农村人口转移；历史发展轨迹；特征；趋势

河南省农村人口众多，劳动力资源丰富。促进农村人口向城镇转移是河南省实现新型城镇化的重要举措，既利于提高河南省的城镇化水平，又益于现代农业发展与社会和谐稳定。本文以改革开放为起点，梳理河南省人口转移的发展历程和特征，做出趋势预测，以期能为政府完善相关政策提供决策参考，并为其他研究者提供一个理论探讨的新视角。

一、河南省农村人口向城镇转移的历史轨迹

改革开放以来，我国农村人口向城镇转移已成为无法阻挡的大趋势。然而，我国对农村人口向城镇转移的政策却经历了一个从紧张向放松、从无序向规范、从歧视向公平的变化过程。根据我国农村人口转移政策的变化，河南省农村人口向城镇转移总体上经历了两大阶段。

（一）1979年至2000年的限制性转移阶段

1.开始转移：1979～1983年。党的十一届三中全会的召开，标志着我国经济体制改革步入新阶段，河南省也相应进入了改革开放的浪潮中。1979年，河南省总人口7189万，其中农村人口6544万，富余劳动力1300多万。河南省城乡经济社会要顺利发展，富余劳动力只有向非农业和城镇转移。为此，河南省根据国家关于农村人口向城镇转移的会议精神与政策，相继出台了“农转非”、接班、升入大中专学校、参军、临时工改为固定工等政策措施。这一时期，河南省农村人口中从事非农产业的人数由1979年的63万增加到1983年的149万。由于国家严格的城乡二元户籍制度与就业制度的限制，这一阶段农村人口向城镇的转移并没有发生根本的改变。1977年，公安部颁布的《关于处理户口迁移的规定》虽然认可了“农转非”政策，但同时也对其实行了政策、指标的双重限制：各地要严格控制农村人口移入城镇以及转为非农业；每年批准农村转移的人数不得超过非农业人数的1.5‰。1981年12月30日，国务院颁发的《关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》明确指出：“大力发展农村经济，引导农村多余劳动力在乡村搞多种经营，不要往城里挤。”为落实国家政策，河南省劳动局也出台类似文件，指示城镇企事业单位“要严格控制招收农民。不经省革委会同意，各地不得招收农民为工人”［1］，甚至还清退了已流入城市的农村劳动力。

2.快速转移：1984～1991年。从1984年起，由于国家对就业管理制度的松动以及乡镇企业的迅猛发展，农村劳动力开始进入快速转移的黄金时期。1984年，国家开始批准农民自带粮食和资金入城经商务工。1984年3月，国家又批复了著名的4号文件《关于开创社对企业新局面的报告》，从此社队企业改名为乡镇企业，原有国有、共有形式转变为乡、村、联户、户办等形式，乡镇企业经营遍及农业、工业、商业、建筑业、运输业、服务业等领域。与此同时，河南省也紧跟中央指示精神，加快农村人口的转移。这一时期，从事非农产业的农村人口由1984年的194万发展到1991年的521万。这一阶段，农村人口向城镇的快速转移在给国家带来经济发展的同时，也给社会治安和交通等领域带来了诸多负面影响。因此，从1989年开始，国家开始对经济进行宏观调控，调整农村人口转移的政策，加强农村人口向城镇盲目转移的管理。河南省也积极响应政策，认真执行国家1989年10月颁发的《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》，严格限制一般农村人口转为非农村人口。比如，河南省将国家在20世纪80年代初规定的每年“农转非”指标2‰减少到1.5‰，并且严格规定在下达指标范围内对特定人群（专业技术干部家属子女、民办教师、煤矿井下工人家属、环卫工人家属、自理口粮户等）办理“农转非”。由于国家政策的限制与省政策的落实，河南省农村人口中从事非农业的人员从1988年的564万下降到1991年的521万，此时，河南省成千上万已转移农民向农村的回流，给政府的管理带来了新的课题。

3.规范转移：1992～2000年。1992年起，国家对农村人口转移的政策开始发生变化，由限制盲目转移转向鼓励、引导以及宏观调控下的规范转移。1992年国务院颁发的19号文件明确规定各级政府与相关部门要注重乡镇企业发展，并将其置于战略任务的高度。自此，河南省迎来了乡镇企业快速发展的机遇，乡镇企业的迅猛发展大大提升了对农村人口的吸收能力。这一时期，河南省农村人口中从事非农业的人数以平均每年72.75万的速度增加。20世纪90年代中后期，国家针对过热的经济形势开始实行适度从紧的财政、货币政策调控，进行经济增长的软着陆。同时，由于受金融危机的影响，国家经济又处于低迷状态。因此，1999年河南省农村人口转移的人数急剧下滑，由1998年的1120万下降到1999年的1005.95万。20世纪90年代末，国家针对低迷的经济形势实行更加积极稳健的财政政策和货币政策，经济形势转好，农村人口向城镇转移的人数又出现了上升趋势。河南省农村人口中从事非农产业的人数由1999年的1005.95万上升到2000年的1148万。

（二）2001年至今的公平性转移阶段

进入21世纪后，随着国家对三农问题的日益重视，国家对农村人口转移的政策也发生了更为积极的变化，主要表现在两个方面：首先，逐渐取消了多种不合理的关于农民入城工作的条件限制，注重构建城乡统一的就业市场。其次，积极推进了涉及农村人口转移的多种配套改革，譬如就业、户籍、教育、保障、住房以及小城镇建设等。由此，农村人口进入了公平转移阶段。河南省也积极出台有利于农村人口转移的政策措施，加快农村人口向城镇的转移，2005年7月，河南省人民政府出台《河南省进城务工就业人员权益保护办法》，旨在促进农村富余劳动力向非农产业和城市转移，保护进城务工就业人员的合法权益，促进经济发展和社会进步。2007年，河南省为加强对农村劳动力的职业培训和职业技能鉴定服务，提高其就业能力，又颁布了《关于大力推进农民工技能培训考核鉴定工作的意见》。为解决农民工工资支付问题，又分别在2008年、2013年，先后下达了《关于进一步做好农民工工资支付工作的通知》《关于全面加强拖欠农民工工资问题源头治理工作的通知》，以切实确保农民工能够及时足额领到劳动报酬，保护农民工合法权益。2014年，河南省又出台了《中共河南省委关于科学推进新型城镇化的指导意见》《河南省人民政府办公厅关于印发积极推进农村人口向城镇有序转移八项措施的通知》，积极推进农村人口向城镇有序转移。根据《河南省统计年鉴2014》，河南省城镇人口从2000年到2013年共增加了2478万。

二、河南省农村人口向城镇转移的特征

改革开放至今，由于国家政策的阶段变化，河南省农村人口向城镇转移大致经历了三个时期：第一个时期（20世纪80年代），河南省农村人口短距离分散性转移，主要流向所在农村附近小城镇的乡镇企业。第二个时期（20世纪90年代），河南省农村人口长距离转移，从主要流向农村工业和乡镇企业转向城市和经济发达地区。第三个时期（21世纪以来），河南省农村人口长距离转移和“回流”并存。河南省农村人口向城镇转移的具体特征表现如下。

（一）转移速度呈现下降趋势，但转移压力仍然很大

随着河南省对农村人口向城镇转移的政策由限制转向鼓励和引导，2001年至2013年的13年间农村人口下降了18.6%，城镇人口则以平均每年8.8个百分点的速度递增。随着国家对农村人口向城镇转移政策的日益规范，河南省农村人口向城镇转移的速度也趋于下降，由原来平均每年150万的速度转移下降到现在平均每年110万的速度转移。目前，河南省农村人口需要向城镇转移的压力依然很大。根据转移数据，河南省要实现2020年56%的城镇化率，至少还要转移农村人口1200多万。同时，转移风险仍然存在。有关数据显示，目前已转移农村人口的就业方向主要还是体力劳动。随着市场对工人素质要求的不断提升以及转移人口年龄的增大和体力的下降，以体力劳动谋生存的农村人口将无法立足于城市而被迫返乡。

（二）各省辖市转移程度存在差异

根据河南省各辖市工业化水平以及经济发展程度的不同，各地农村人口向城镇转移的程度也差异显著。省会郑州的转移程度远远大于周边城市，比如以城镇常住人口增减量为比较对象，郑州市城镇常住人口6年间共增加了155.7万，其他省辖市6年间增加量则都在100万以下。根据《河南省统计年鉴》（2006-2015年）有关数据，河南省农村人口向城镇转移还具有两个明显特征：首先，以郑州为中心，离中心越近，转移比重越高，比如，洛阳3.84%、新乡4.25%、焦作3.88%、许昌4.11%；离中心越远，转移程度越低，比如，三门峡2.37%、濮阳1.86%等。其次，所在城市工业化程度越高，转移程度越高。比如，济源、鹤壁两个城市虽然不大，但城镇年均增长率分别为5.06%和4.17%，郑州城镇年均增长率为5.29%，18个省辖市内最高。

（三）转移的组织化水平低，缺乏稳定性

从农村人口转移的自身特点看，河南省农村人口向城镇转移的组织化程度低，具体表现在自发性、随意性、盲目性等。有关调查结果显示，近30多年来，河南省农村人口向城镇转移大多通过血缘关系、地缘关系和人际关系自发转移。比如，在主要通过哪些方式进入城市就业的调研中，排名前四的依次是亲朋好友、自己、劳务中介和劳动部门组织转移。同时，从务工的时间周期看，河南省农村人口向城镇转移稳定性较差，具有兼业性和“候鸟型”特点。调研发现，河南省农村人口转移情况大致有三个方面：首先，常年固定在一处。主要存在于两种人身上：有技术且有固定店面的人，他们往往很长时间都不换地方；工作待遇较好的企业技术工人，他们往往留恋稳定的工作和良好的环境，也基本不更换工作。其次，农忙、农闲交换流动。他们一般是体力劳动者，农忙时回家播种收割，农闲时外出打工。再次，频繁流动。他们一般年龄较小，大多活动于服务业领域，一旦感觉工作不顺意，就更换工作，不断跳入工资待遇高的单位。

（四）新生代农民工已成为转移的主力军

根据2010年河南省人口普查数据，处于15～34岁之间的转移人口占全省总转移人口的一半以上。调研发现，这个年龄段人口大多活跃在城市发展的各个领域，并成为城市建设和社会发展不可缺少的重要组成部分。可见，80、90后新生代农民工已成为我省农村人口向城镇转移的主力军。因此，在河南省推进城镇化的进程中，要注重加强新生代农民工城市融入问题的研究。

三、河南省农村人口向城镇转移的发展趋势

改革开放30多年来，河南省农村人口向城镇转移由政策限制逐渐向公平有序转化，农村人口入城谋生已成为他们顺应社会发展潮流的生活方式。随着城镇化的推进，河南省作为人口大省，现阶段的农村人口转移规模及人口素质已满足不了经济社会的发展。对今后的农村人口转移趋势作出预测，有助于我省人口转移问题的应对。

（一）转移规模仍将继续扩大，且以郑州为中心的周边城市圈转移趋势愈发明显

1.转移规模仍将继续扩大。近10余年，河南省农村人口转移速度虽然有所下降，但转移规模仍将继续扩大。我们选取改革开放以来河南省城镇人口的变化趋势、乡镇人口的变化趋势以及城镇化率三个角度具体预测。第一，从城镇人口年变化量和城镇化率来看，自1979年以来，两者总体处于上升趋势。城镇人口年变化量由1979年的100万以下发展到2011年的300万左右。2011年后城镇人口年变化量以200万左右的速度增加；城镇化率由1979年的15%以下增加到2015年的46.6%左右。第二，依据乡村人口年变化量，改革开放以后，乡村人口总体趋于减少，而城镇人口则相应增加。随着国家新型城镇化的发展，河南省要达到2020年56%的城镇化率，还需继续有序转移农村人口。同时，农村机械化水平也一直在提升，在保持耕地规模基本稳定的情况下，必须释放部分农村人口加入转移队伍。另外，自20世纪末，随着家庭联产承包责任制作用的消失，许多农村人口都觉得种地成本高，收入低，已满足不了他们的生活需要，甘愿放弃土地外出打工。这些都预示着河南省农村人口转移规模仍将继续扩大。

2.河南省农村人口以郑州为中心的城市圈转移趋势将愈发明显。主要依据有二：第一，河南省非常重视中原城市群的建设。中原城市群是以郑州为中心，包括9个省辖市，14个县级市、34个县、843个建制镇。其中，9个省辖市分别为洛阳、开封、新乡、焦作、许昌、平顶山、漯河、济源。第二，转移以郑州为中心，离中心越近，转移比重越高。《河南省统计年鉴》（2006-2015年）有关数据显示，以郑州为中心的周边城市圈和其他省辖市的人口增减变化差异巨大：以郑州为中心的周边城市圈的常住人口一直在增加，而离郑州偏远的城市常住人口数量几乎都处于减少状态。10年来，常住人口增加的城市包括郑州、开封、洛阳、许昌、焦作、新乡、鹤壁、濮阳、平顶山、漯河、南阳、济源，共12个。而以郑州为中心的周边城市（郑州、洛阳、开封、新乡、焦作、许昌共6个）常住人口年均增加比例依次为：3.72%、0.6%、0.27%、0.33%、0.6%、0.11%。常住人口减少的城市有安阳、三门峡、商丘、周口、驻马店、信阳，共6个。其中，周口、驻马店、商丘和信阳年均减少最为突出，比例依次为1.96%、1.85%、0.67%、0.54%。根据周边城市圈和其他省辖市的常住人口年均增减率，在河南省常住总人口数量没有显著变化的情况下，到2020年，以郑州为中心的周边城市圈6个城市常住人口增加总量预计将为3781万。其中，郑州增幅最大，近30%。而商丘、周口、驻马店和信阳4个城市总人口将约为1639万。与周边城市圈6市常住人口持续增加相对应， 商丘、周口、驻马店和信阳4市将持续减少。这表明，河南省以郑州为中心的周边城市圈农村人口转移趋势将日益显著。

（二）转移人口将越发重视职业化水平、组织化水平和市民化水平的提高

1.转移人口将日益注重就业的职业化。随着城乡一体化政策的落实以及农村人口劳动技能的提升、收入的增加，河南省农村转移人口的职业化趋势将越发明显。新生代农民工已成为河南省农村人口向城镇转移的主力军。与老一辈农民工相比，他们正发生着转变：不想再做农村与城市之间来回流动的“两栖候鸟”，而希望成为定居城市的“全职职业者”；在城市工作不再仅仅是为了单纯地谋生存，而是希望在城市打拼能够促进他们“在生活方式上由农村生活方式向城市生活方式转变”［2］。因此，新生代农民工的这些转变将促使他们寻求职业的定型和职业化水平的提升。

2.转移人口的组织化程度将逐渐增强。随着政府对农村人口有序转移的关注和劳动中介组织的成熟，转移人口的组织化程度将逐步增强。例如，在“遇到困难找谁”的调研中，他们求助的对象排名依次为工作单位、政府相关部门、法律援助机构、进城后认识的农民工朋友、老乡、老板和亲戚。近年来，政府也日益重视农村人口有组织的向城市转移，政府已开始以组织者身份着手有效整合劳动部门、商务部门、教育部门、居委会和妇女联合会等相关部门资源，形成人口转移的协同机制。

3.转移人口的市民化趋势将日益明显。河南省农村人口向城镇转移的早期是以农村与城市之间来回流动的“两栖”模式转移为主的。然而，调研发现，近些年流入城市工作的农村人口越年轻，打工时间越长，职业技能水平越高，对城市生活越熟悉，他们融入城市的愿望就愈强烈。同时，在新型城镇化的大背景下，河南省也在逐步制定和落实有利于转移人口扎根于城市的政策，比如，户籍制度的改革、城镇医疗制度的改革和转移人口子女教育的倾斜等，这些将促使他们各得其所、和谐发展，加快转移人口市民化的进程。

河南省促进农村人口向城镇转移已是无法阻挡的历史潮流，它对河南省经济的增长既发挥着重要的引领作用，又加速河南省城镇化发展的进程。然而，在促进农村人口向城镇转移的过程中，诸多问题将不得不引起我们深思：一是农村人口流入城市后，农村滞留的土地将如何被合理有效管理；二是农村转移人口在何种程度、何种标准上才能被称为真正的市民化；三是农村转移人口的配套资源，比如交通、住房、公共服务等如何才能做到合理分配和落实；四是当农村人口持续大量涌入城市，使某城市变为特大城市或超大城市，城市如何才能做到可持续发展；等等。河南省促进农村人口向城镇转移任重而道远，需要政府、社会和公民个人等多方的齐心协力。

［1］河南省档案局档案.1979年下达全民招工指标的指示、批复［Z］.档案号：J113-14-894.

［2］李心记.推进河南省新型城镇化的路径探析［J］.学习论坛，2015，（6）：41.

［责任编辑 张敬燕］

C924.24

A

1671-6701（2016）06-0082-05

2016-10-20

2016年度河南省软科学研究项目（编号：162400410159）、2014年度河南省哲学社会科学规划项目（编号：2014BKS005）阶段性成果

李心记（1979— ），男，河南确山人，博士，郑州升达经贸管理学院副教授；唐琼梓（1982— ），女，河南郑州人，硕士，郑州升达经贸管理学院讲师。