实施普惠金融 推进“带动式”扶贫——基于河南省实施农村普惠金融扶贫的思考

田申

（郑州大学 旅游管理学院，河南 郑州 450001）

实施普惠金融 推进“带动式”扶贫
——基于河南省实施农村普惠金融扶贫的思考

田申

（郑州大学 旅游管理学院，河南 郑州 450001）

脱贫攻坚事关全面小康能否如期实现，打赢脱贫攻坚战贵在精准，精准扶贫的关键在于产业扶贫，实施农村普惠金融是产业扶贫的着力点。近年来，河南各地涌现出了许多可供借鉴和复制的普惠金融扶贫模式，普惠金融扶贫取得了明显成效。但从整体看，扶贫产业发展依然存在资金短缺、融资贵、融资难等问题。因此，需要政府和金融机构进一步创新金融体制机制，完善多元化扶贫资金投放体系、加快农村各项产权的确权流转、发挥市场主导作用、尊重农民主体地位、完善贫困地区金融基础设施、加强资金监管和农村信用体系建设。

普惠金融；精准扶贫；“三农”发展；带动式”扶贫

普惠金融是2005年由联合国提出的，又称包容性金融或金融包容性发展，指在成本可负担的前提下，将金融服务拓展到欠发达地区和社会低收入人群，不断提高金融服务的可获得性。普惠金融可以通过多种手段让更多人脱贫致富［1］。

一、河南省实施农村普惠金融推进“带动式”扶贫的做法和成效

1.突出特色，注重财政投入和产业发展相结合。2014年以来，全省金融机构重点扶持53个贫困县的特色产业项目，利用财政投入和产业发展相结合的模式，增强扶贫对象和贫困地区自我发展能力，深入推进“带动式”扶贫，取得了良好的效果，涌现出一批独具特色的产业扶贫模式。例如，封丘县利用树莓种植的扶贫模式［2］。该县通过统筹整合扶贫开发、农业综合开发、国土整理等近10类涉农资金项目，累计投入财政资金5000多万元，引导滩区农民种植树莓10余万亩。目前，发展树莓专业合作社16家，带动贫困户9000多户，户均增收1.3万元，树莓种植已成为滩区贫困户走向富裕的特色产业。例如，固始县扶持柳编产业发展的扶贫模式。2014年，河南省对固始县华丰工艺品有限责任公司实施贴息80万元，实行“公司+合作社+农户”的经营模式，该公司通过向贫困户无偿提供柳条并回收产品的方式，带动沿淮9乡镇13个贫困村的1105个贫困户参与柳编产业开发，直接带动贫困农民增收2486万元，还吸纳110人到该公司务工赚取工资收入，年人均工资收入2万多元，当年就实现脱贫。例如，太康县蔬菜种植合作社的扶贫模式。该县白云蔬菜种植合作社除了提供工作岗位和利润分成外，还供应种苗、肥料、农药等物资为菜农服务并负责产品的购销，不但使农户降低了生产成本和销售成本，还为农户带来了科技保障和收入保障，有效地实现了产业扶贫效益。类似的还有扶沟县贫困户和企业合作的扶贫模式［3］、西峡县扶植猕猴桃等特色产业的扶贫模式。

2.精准发力，加大产业发展扶贫资金和贷款的投入。2014年以来，河南省在连片特困“三山一滩”地区，对建档立卡的贫困户和扶贫企业试行重点扶持、财政贴息担保。在特色产业项目、新型经营主体、“互联网+农”产业项目上，不断提高小额信贷额度，简化审批程序，试行保险公司担保的模式，提高金融扶贫的工作力度和精准度。2015年各金融机构发放扶贫类贷款95.38亿元，有效地缓解了贫困地区支农龙头企业和劳动密集型企业融资难问题，加快了贫困地区特色产业项目的发展。例如，人行南阳市中心支行出台新型农业经营主体金融服务主办行制度。该行选择了68家示范农业企业、农业合作社、家庭农场及种养大户进行示范支持，为68家新型农业企业累计提供贷款约15亿元。例如，邓州市提高金融扶贫精准度，注重对重点扶贫对象的支持。穰东镇北王营村是从淅川整村搬迁过来的移民村，为了让移民“稳得住”“扎下根”，避免“因迁返贫”，当地农村信用社向移民村的果蔬合作社发放了240万元的贷款。目前，该村已经投产49座大棚，规模化种植使产业链直接对接各大市场、量贩，每个大棚的年收益在10万元左右，村民人均年增收8000多元。例如，西峡农商银行上联市场、下接农户，创新了“公司+农户+基地”的信贷服务制度。通过推进中药材规模化种植和订单收购，使当地3000多贫困农户摘下“贫困帽”。例如，平顶山叶县西刘庄村通过创立贫困资金互助社筹集扶贫基金。国务院扶贫办两次在叶县召开现场观摩会，向全国推广“叶县模式”［4］。互助社里有50万元的本金，贫困户只要缴纳100元到500元就能入社，每次可以从互助社得到最少2000元、最多1万元的贷款，社员监督互助金使用，每笔借款都晒到小黑板上，五户担保才能借款。借款从第三个月开始偿还，每年分10次还清，贷款利息略低于银行，利息的四成归入互助社本金。10年下来，互助社累计借出资金486万多元，互助资金增加至63万多元。目前，“互助资金”已覆盖叶县111个村，资金总规模达2885万元，累计发放借款1.55亿元，带动了3000个贫困户稳定脱贫。例如，信阳市主要银行机构深入乡镇，提高金融扶贫的工作力度和精度。除了派驻懂金融的人员进村担任第一书记，还对扶贫小额信贷发放按乡（镇）建立分片包干责任制，每个乡镇明确一家责任银行，由责任银行对建档立卡贫困户实行名单制管理，保证扶贫贷款项目从开始到确定、落实，都有机构、有人员始终跟进。今年前三个月，信阳共发放金融扶贫小额信贷2.67亿元，为13500多个贫困农户注入了发展生产急需的资金“血液”。

3.优化授信和保险业务，提升贫困地区农户的融资能力。第一，创新金融扶贫贷款新模式。邮政储蓄银行河南省分行对建档立卡的贫困户实行动态评级授信，实行贴息小额担保贷款，以财政资金撬动金融扶贫资金，创新了产业扶贫的模式。邮储银行河南省分行与省扶贫办合作，创新推出了金融扶贫专项信贷产品——“惠民扶贫贴息小额担保贷款”，针对扶贫办识别确定的农村贫困户和适量带动贫困户发展的专业大户发放，重点帮扶人群是扶贫办建档立卡的贫困户，单户最高授信5万元，年利率7.35%，扶贫办贴息5%，个人承担2.35%。另外，贫困村的专业大户如果能够通过务工或者分红的方式带动贫困户脱贫致富，贷款额度可提升至10万元。该产品由县财政出资在县扶贫办设立扶贫贴息贷款担保基金，为贫困户贷款提供担保，实现了财政资金与金融资金的有效结合。截至目前，该行已批复全省53个贫困县和5个非贫困县支行开办“惠民扶贫小额担保贷款”，累计放款2.74亿元，支持4984个贫困户。邮政储蓄银行漯河市分行2015年开办了“惠民扶贫贴息小额担保贷款”，该行迅速行动，专项安排3000余万元的扶贫贷款额度，用于支持惠民扶贫贴息小额担保贷款的投放。舞阳县支行通过联合扶贫部门对建档立卡贫困户进行信用评级工作，建立以信用度、发展能力为主的评级授信指标体系，通过自愿申请、民主评议等流程，将贫困户按照综合分值进行分级，该行对信用评分60分以上的建档立卡贫困户申请贴息贷款，优化调查、审查审批流程，专门开辟“绿色通道”。对于能够带动贫困户发展的种植、养殖、加工专业大户，在当地扶贫部门出台相关政策且愿意承担贴息的情况下，提供单笔贷款金额不超过20万元的扶贫资金，按照“贷款帮穷人、穷人跟能人、能人办产业、产业跟市场”的思路，将贫困户与能人和产业对接，充分发挥专业大户的辐射带动作用。截至2016年4月底，全县共发放扶贫贷款62笔共503万元，带动246户贫困户脱贫致富。第二，创新“政府+保险+银行+企业”的“四位一体”利益联结机制［5］。兰考县从扶贫资金里拿出2000万元成立风险补偿金，银行按风险补偿金的10倍发放贷款额度，保险公司对贷款进行保险。而作为回报，农业合作社每拿到10万元贷款就至少要吸收一个贫困村民就业。如今2000万元的风险补偿金成功撬动了两亿元的银行贷款。此外，由县政府投入扶贫基金近1000万元保费，中央、省、县财政补贴260余万元保费，与中原农业保险合作，为兰考全县所有贫困及脱贫不稳定人群提供农作物、农业设施、住房等一揽子保险服务，未来5年将撬动高达84亿元的风险保障。目前，兰考县通过金融扶贫已发放贷款14996万元，支持小微企业88家，直接带动贫困户人口5680人。县域内7039.6亩温室大棚、442座鸭棚有了生产风险保障，还为77家种养殖大户、涉农小微企业提供担保贷款3570万元，确保了创业贫困户安心发展生产，安心脱贫。这种政府、银行、保险、企业“四位一体”发展带动的保险扶贫模式，让小本金撬动了社会的大资本，既解决了农村特色产业融资贵、融资难的问题，又发挥了龙头企业、合作社、新型农民等新型经营主体的引领作用，提供贷款保险的同时，要求龙头企业、合作社、新型农民等新型经营主体发挥传帮带作用，既支持帮助了贫困户创业就业，也实现了保险的经济补偿、资金融通和社会管理作用。

4.综合施策，农村金融设施、金融环境和资金监管机制不断完善。截至2016年3月底，河南的贫困县中有898个乡镇配备了标准化金融服务网点，占贫困县乡镇总数的92%，贫困县银行业机构机具服务覆盖率达82.24%；村镇银行覆盖国定贫困县27个，数量居全国第一［6］。例如，南阳市8个县有县级银行机构网点540个，助农取款服务点4500个，自助设备数量10000余台，金融服务助农取款服务点自然村覆盖率达90%以上，农户基本上不出村就可进行小额的取付划转。同时，进一步完善了产业扶贫资金的监管机制。扶贫资金的使用权和项目审批权限全部下放到县，省、市只负责指导和监管工作。项目申报和评审过程信息公开，邀请当地专业技术部门及财政、审计、纪检等有关人员对上报的项目进行百分制评审，根据分数高低确定项目个数和项目资金数量；对拟扶持项目，邀请人民银行进行征信系统查询、金融机构进行贷款审核，从而保证了项目的针对性和准确性，保证了扶贫资金的安全性和有效性。

二、河南省实施农村普惠金融扶贫存在的主要问题

1.扶贫脱贫任务重，财政金融资金缺口大。作为全国农业大省和产粮大省，河南省贫困人口量大面广，截至2015年12月底，全省有53个国家级和省级贫困县，覆盖了全省近一半县域，贫困人口460万，总量居全国第三位。河南省44个扶贫工作重点县中有38个是老区县，产业底子差、层次低。地处平原农区的黄淮4市占全省贫困人口的49.94%，贫困发生率12.57%，人口稠密、资源匮乏、第一产业偏高、粮食生产比较效益低下，贫困发生率远远高出全省水平。黄河滩区面积涉及20个县、1548个村，有106万居住人口，常年遭受洪涝灾害，除了粮食生产，没有其他产业，基础设施建设滞后。豫西深山贫困区有8个国家扶贫工作重点县，土地贫瘠，干旱少雨，农业收入低，贫困发生率5.58%。目前实施的贫困村产业整村推进项目发展需要的资金量大，尤其是产业发展初期需要投放大量的资金，而现有的扶贫资金十分有限，县乡政府财力不足，筹集扶持发展资金的手段有限。

2.扶贫资金投入产出效益低，农民主体作用发挥不充分。当前，河南省实施的惠普金融产业扶贫项目绝大部分属于政府主导型，扶贫产业优势不突出，定位不明确，一定程度上忽视了市场风险的存在，未能充分发挥财政金融资金的使用效益。部分基层政府为实现短期扶贫目标，在选择扶贫产业项目时不顾环境和生态的承载力，匆忙上马承接一些落后产能的工业项目和脱离市场需求的小规模种养农牧项目，导致产业发展难以为继甚至中途夭折，造成负责放贷的中小金融机构资金损益。实践表明，产业扶贫项目如不考虑贫困人口的充分参与，扶贫效果就会大打折扣。河南省扶贫办在驻马店、周口、新乡、鹤壁等地，对近几年的产业扶贫发展带动情况进行了专题调查发现：在调查的人群中，贫困户对扶贫产业项目持观望态度的占43.2%，对产业项目发展持否定态度的占13.1%。同时，县以下地区金融机构贷存比普遍较低，金融资源外流补贴城市的情况依然突出。此外，近年来河南省各地都有一些打着“产业扶贫”幌子的民间金融活动，一些新型的非法集资活动危害很大。例如，一些产业有限公司、粮银投资担保公司等以“粮食银行”为名，开具“粮食银行存储凭单”等作为借款凭证，采取赊欠农民售粮款等方式变相非法募集资金，类似这种非法集资活动值得警惕。

3.农村金融环境和基础薄弱，“三农”发展金融服务成本高。第一，农村各类产权、承包权和经营权的确权、流转、交易机制尚未充分建立，阻碍了农村金融资金的投入。金融扶贫活动需要资产评估、担保、资产处置、土地流转等一系列配套的市场服务体系的完善协调，以及相应的评估标准、资产处置程序等政策标准的制定确立［7］。但目前相关配套的设施和政策尚不健全，评估标准缺乏，评估机构较少，很多地方土地处置和流转市场尚未建立，增加了交易成本和交易的不确定性。第二，农村金融的交通、信息、服务等成本较高。产业扶贫面对的是分散的小规模农户和大量的农村中小企业，他们对金融的需求一般具有期限短、频率高、数额小等特点，借贷双方信息不对称，造成金融机构提供农村金融服务的成本较高，主动放贷意愿低。政府制定大量政策对农村金融机构和农村金融业务进行扶持，用行政力量将金融服务特别是存款服务、结算服务等逐步铺设到乡镇，为产业扶贫提供相对便捷、低价的金融服务，但金融机构却付出了大量的经济成本，这在一定程度上降低了资金运行效率，存在商业上的不可持续性问题。第三，农村的金融基础设施和环境仍比较落后。河南省44个扶贫工作重点县中的基础金融服务未能实现村村通、未设置支付结算网点、未配备支付结算机具的现象普遍存在。同时，农村地区金融代理机构服务功能单一，多限于取现、小额存款、涉农补贴领取等。

4.农村信用环境有待改善，虚报贷款和统计失真的问题突出。农村金融机构贷款不良率较高，且执行债权较为困难。既存在抵押物难以处置、法院判决执行难的问题，也与债务人因违约成本低而恶意逃避、拖欠债务有关。信用风险高导致金融服务成本高，金融机构不愿放贷或只好高利率放贷以弥补可能发生的坏账风险。部分企业通过提供虚假资料申报农业产业化龙头企业资格；部分龙头企业通过伪造合同、编制虚假报表、以旧顶新等手段骗取财政支持资金或政策性融资支持并将所获资金用于对外拆借、归还贷款、房地产投资等。一些金融机构通过虚报贷款等套取财政补贴问题突出。涉农货款发放管理与统计制度需要进一步完善。相当一部分“涉农贷款”并未真正用于“三农”，统计数据与实际情况存在较大偏差。如“农户贷款”中的非农户现象突出，金融机构缺少对农户身份进行认定的制度，在实际发放农户贷款时缺乏对贷款人身份证明的审核，导致大量非农户能够取得农户贷款；农村企业贷款中的“农村企业”判定标准不当，主要依据企业注册地是否为农村地区来判定，对于企业申请贷款投向的行业和地区缺乏关注，使得一些企业通过在符合条件的地点设置分支机构等方式获取农村企业贷款后投入非农产业。

三、对河南省实施农村普惠金融推进“带动式”扶贫的建议

1.完善政府主导的多元化扶贫资金投放体系。发挥财政资金在扶贫开发中的主导作用，积极开辟新的扶贫开发资金渠道，加大对贫困地区的转移支付力度。根据产业发展的现实需要，采取财政贴息担保贷款的方式，解决贫困人群资金缺乏的问题。同时，各级财政拿出一定比例的财政资金作为产业扶贫风险金，对发展初期面临的规模小而散的产业项目实行商业保险。鼓励和引导商业性、政策性、开发性、合作性等各类金融机构加大对扶贫产业项目的金融支持。鼓励政策性银行、国有商业银行和涉农金融机构积极参与河南省“发展带动”扶贫战略，延伸服务网络范围，创新金融产品，增加信贷投放，通过优惠的利率重点支持贫困村、贫困农户、龙头农字企业发展特色产业。对于盈利较好的扶贫产业项目，大力推动和发展“银行+农户”“银行+合作社+农户”等促进农业产业化的经营信贷模式，允许信用担保式信贷资金投入，财政给予贴息。活跃农村正规金融市场，支持民间资本进入金融业。鼓励民间资本投资入股地方金融机构和参与地方金融机构重组改造。允许发展成熟、经营稳健的村镇银行在最低股比要求内，调整主发起行与其他股东持股比例。积极向中国银监会争取政策支持，探索由民间资本发起设立自担风险的民营银行，推动省内符合条件的地方金融机构和大型企业发起设立金融租赁公司和消费金融公司。

2.加快农村各项产权、承包经营权的确权和流转，盘活农村资产、资金和资源。加快贫困地区农村土地权利的确权登记工作。鼓励和培育资产评估、担保等市场服务机构开展农村服务，建设农村土地流转市场或交易平台，健全土地流转和抵押物处置的操作规程，提高上述环节的透明度和公信力，降低金融交易中间环节的成本和风险。加强对家庭农场、农民合作社等新型农村经营主体的金融支持。创新开发各类符合法律规定和实际需要的农（副）产品订单、保单、仓单等权利以及农用生产设备、机械、林权、水域滩涂使用权等财产抵（质）押贷款品种，支持在法律关系明确地方探索开展农村土地承包经营权、宅基地、农房等抵（质）押贷款业务。探索发展支农再贷款，支持开展农户贷款利率优惠试点，降低“三农”融资成本。

3.发挥市场机制和农民参与的积极性，发挥“带动式”扶贫的积极作用，实现扶贫资金效益最大化。在扶贫产业项目的选择上，充分发挥农民、农户参与的积极性，综合考虑地域特色、资源禀赋、人才技术和市场需求，做到产业选择有特色、有优势、有潜力、有需求。在扶贫产业项目运作上，引入市场机制，建立利益联结机制，把扶贫资金作为银行贷款抵押，协调银行贷款为农户放大比例贷款，放大扶贫资金的倍数效应，强化农民的还款意识。坚持农业龙头企业紧跟市场变化、龙头企业联结基地、基地吸纳农户的产业化路子，结合电商扶贫工程，把“互联网+”融入产业扶贫。例如，在发展蔬菜扶贫产业上，从育苗基地建设、组建专业合作社、扶持贫困村贫困户，形成环环相扣的产业扶贫链条，政策上支持企业税收减免、贷款投放，对贫困户实施财政扶贫到户资金项目，引进电商企业进驻，电商企业与贫困户签订特色农产品合作协议，支持邮政、供销等系统在贫困村建立服务网点，推进贫困村农产品网上销售平台建设，邀请涉农金融贷款机构参与评估论证，减少市场风险和种植风险，增强金融机构放贷信心。

4.大力推进贫困地区金融基础设施建设，优化金融环境，创新金融扶贫模式。加快村镇银行、资金互助合作社等金融的发展步伐。支持贫困村发展农民资金互助组织，培育村镇银行设立扶贫基金，设立政府出资的融资担保公司，重点开展扶贫担保业务。加快推进销售点情报管理系统、自动柜员机、助农取款服务点等基础金融服务在行政村区域全覆盖，研究在空白乡镇、空白行政村安设销售点情报管理系统、自动柜员机和开设助农取款服务点的财政补贴政策，优化农村支付结算环境。进一步发挥保险的保障作用。扩大农业保险覆盖面积，通过财政以奖代补、直接给予农户保险补贴等形式，支持农业保险产品创新，开发具有地方特色的农产品保险品种，使农业保险基本覆盖种养两大产业主要品种，提高广大农民参加保险的积极性。积极推进菜篮子工程保险、农房保险、农机保险、农村综合保险等地方特色农业保险和涉农保险发展。对特色农产品试行价格保险，实现特色产业项目的保险全覆盖，全面提高保险服务“三农”的能力和水平。在符合条件的地方，择机适时推广叶县“互助资金”和兰考“四位一体”产业发展扶贫模式。

5.强化涉农资金的监管力度，加强农村信用体系建设。加强涉农资金监管力度。加强财政监督检查和审计、稽查等工作，建立扶贫资金违规使用责任迫究制度。进一步充实和提高县级金融监管力量，增加监管人员配备和预算，采取贴近农村、灵活多样的监管方式，加强监管机关业务培训，提升监管能力和水平；进一步加强农村金融监管机关自身建设，严格纪律，严厉惩处徇私舞弊行为，增强监管刚性，提升监管机关公信力。建立扶贫公告公示制度，强化社会监督，保障资金在阳光下运行。加强农村信用体系建设。保护金融机构债权，降低金融机构业务经营中面临的信用风险。继续扩大农村信用体系建设试验区，完善农村信用主体信用信息采集与应用机制，大力开展信用评价；完善失信惩罚机制，探索对失信主体的信息公开和共享机制；加大宣传教育，改善农村信用环境。同时，加大对债务违约的惩罚力度，强化法院判决执行效果，降低金融机构债权执行成本。进一步规范农村金融市场，加强对担保公司、小额贷款公司、投资类企业、股权投资基金、典当行等机构的监管。进一步完善打击和处置非法集资工作机制，加大对非法集资案件的查办力度，防止民间借贷风险向银行业体系传导，确保不发生区域性、系统性金融风险。

［1］胡爱善.发展普惠金融是金改目标之一 可让更多人脱贫致富［EB/OL］.http：//finance.people. com.cn/n/2013/1126/c1004-23656208.html，2013 -11-26/2016-09-06.

［2］新乡：封丘县依托树莓种植带动产业扶贫［EB/ OL］.http：//www.hnswnb.gov.cn/index.php？m= content&c=index&a=show&catid=30&id=53064，2015-11-17/2016-09-06.

［3］周奎明.扶沟县：巧用扶贫资金走出互利共赢路［EB/OL］.http：//toutiao.com/i62821503910983767 05，2016-05-08/2016-09-06.

［4］“叶县模式”趟出金融扶贫新路子［EB/OL］. http：//www.weixinla.com/document/31368914. Html，2016-06-02/2016-09-06.

［5］兰考县“四位一体”金融扶贫激活产业“稳”脱贫［EB/OL］.http：//www.kf.cn/kfrb/html/2016-03/26/ content_262673.htm，2016-03-26/2016-09-06.

［6］河南银行业召开扶贫开发金融服务工作 推进会村镇银行已进驻27个国家级贫困县［EB/ OL］.http：//news.xinhuanet.com/local/2016-04/29/ c_128943262.htm，2016-04-29/2016-09-06.

［7］吕劲松.进一步深化农村金融改革的思考［J］.理论动态，2016，（26）.

［责任编辑 游玉华］

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1671-6701（2016）06-0092-05

2016-09-16

田 申（1993— ），男，河南周口人，郑州大学旅游管理学院硕士研究生。