我国农村贫困治理的历史演进与路径探索

刘涛

（郑州市社会科学院 社会文化所，河南 郑州 450000）

我国农村贫困治理的历史演进与路径探索

刘涛

（郑州市社会科学院 社会文化所，河南 郑州 450000）

随着我国经济社会的不断发展，国家对农村贫困治理的力度不断增大，治理政策持续优化,同时农村贫困治理也面临新的问题和挑战。面对新时期的扶贫攻坚环境和贫困现状，需要全面回顾我国农村贫困治理历程，梳理贫困治理的制度变革、特征和效果，并在借鉴以往扶贫经验基础上，通过完善社会保障制度、培育社会资本、健全服务供给机制、加强基层组织建设等举措，建立符合农村贫困实际的治理路径，真正实现贫困人口的脱贫致富。

农村贫困治理；历史演进；路径探索

贫困是人类社会发展中始终面临的挑战，消除贫困也是社会发展的重要任务。一直以来我国都高度重视贫困治理问题，为消除贫困采取了各种综合和专项的举措，并且在贫困治理中取得了明显成效。我国扶贫工作成就突出，但是贫困人口的数量仍然巨大，尤其是在划定贫困线，确立连片贫困区后，贫困人口迅速增加，到2014年我国贫困人口达到7000多万。贫困线的划定使得相对贫困人口增多，且贫困人口的分散化特征明显，使贫困识别、治理范围、目标和任务都变得相对艰巨。在国家扶贫资源不断增加的情况下，农村扶贫工作的整个内部系统也变得更加精细化，但却难以完全实现从“救济式”向“开发式”转变进而达到可持续发展的减贫目标，反而陷入难有实质性发展的刚性结构之中［1］。为此，本文从我国农村贫困治理的历史和现实出发，对扶贫制度的变革进行研究，探索制度实践的效果和贫困生成的深层原因，以形成完善的贫困治理体系，真正实现农村贫困人口的脱贫致富。

一、我国农村贫困治理的历史演进及成效

新中国成立以来，我国的农村贫困治理经历了不同的阶段，而每个阶段都有着独特的模式和特色，与社会的经济发展、意识形态、社会结构紧密关联，并发挥了应有作用。

1.平均主义基础上的“救济式”扶贫（1949～1978年）。新中国建立初期，国家经济社会发展水平相对较低，资源严重贫乏，难以应对全面性的贫困。这个时期的救助模式主要以集体救助为主，尤其是人民公社制度的建立，形成了一个强有力的组织单位，劳动力通过公社组织进行配置，资源、福利也通过公社进行提供。公社实行的是平均主义的原则，尽量确保每个农民都能获得相对平等的待遇。这个时期村庄的社会组织能力极强，对于灾害、意外等天灾人祸都可以迅速动员集体力量进行救助。农民的集体观念强、对村庄有着较强的价值认同，对公社的平均分配原则也较为认同。公社体制内的鳏寡孤独等社员，则实行五保户制度，都由村集体组织集中供养；由天灾人祸引发的贫困，国家通过资金划拨的方式，由民政部门进行救助；此外，也会对特困户实施贫困救助，保障其基本生存安全。总体来看，由于这个时期国家资源贫乏，贫困救助采取了群众自救与国家救助结合的方式，国家通过公社的资源进行救助，建立合作医疗、五保户制度等等，为贫困人口的生存安全提供基础保障，但是平均主义的救助和分配模式，在一定程度上挫伤了农民生产的积极性，这是导致贫困产生的制度原因［2］。而且这个时期的救助分散性、临时性、被动性特点突出，主要由公社配置资源进行救助，国家的贫困救助能力不足，农民生存安全保障能力较弱。

2.体制变革推动农村扶贫（1979～1985年）。改革开放初期，我国仍然有2.5亿的贫困人口，贫困规模巨大。农村贫困产生的原因主要是经营体制不适应生产力的需要，原有的平均主义模式亟待改革，于是国家积极推动农村体制改革。一是积极推动土地经营制度改革。以家庭联产承包责任制取代人民公社，这一制度极大提高了农民的热情，土地产出效率提高，农民收入增加。二是国家改革了农产品的购销体制。农产品价格提高，农业产业结构随之转变，农民获得了更多收益。三是推动打工经济兴起。国家为拓宽农民增收渠道，积极扶持乡镇企业发展，使得农民有了务工收入，打工经济的兴起，为解决农村贫困人口提供了新的出路。四是国家启动了专项贫困治理计划。尤其是针对西北地区生态环境较差的特点，每年投入专项农业生产扶持资金，用于农业生产和综合性扶贫开发。这个时期的贫困治理主要是政府干预为主，通过制度改革来释放农村活力，实现了农村贫困的内生转型，贫困治理逐步规范化、系统化，但是这一时期的扶贫仍然带有一定的时限性特征，常态化的运行机制尚未建立起来。

3.开发式的规模化扶贫（1986～2000年）。改革开放使得我国农村获得了巨大的发展机会，尤其是沿海地区农村改革速度快、政策好，得到了快速发展，很多农民摆脱了贫困，而且部分农民进入了富裕行列。由于资源禀赋、政策先机、经济环境等方面的差别，这一时期中西部地区农村发展缓慢，有些地区甚至仍然处于贫困状态，特别是与沿海发达地区相比差距不断拉大，贫困问题引起了社会的高度关注。在这种情况下，国家成立了专门的扶贫机构，安排专项资金，对贫困地区进行集中扶贫。贫困治理也一改原来的“救济式”扶贫模式，开始通过项目输入、企业下乡、组织建设等方式，对贫困村进行开发，提升农村经济的整体发展水平。这个时期的规模化扶贫以县为瞄准单位，对贫困县进行重点扶持，国家贫困地区开发领导小组进行组织、协调和领导，贫困治理的规模化、常态化特征明显。1994年年初，国家制定了“八七扶贫攻坚计划”，明确提出到2000年解决农村贫困人口的温饱问题，这个计划成为我国扶贫对象、目标、措施、机制明确的行动纲领。在国家规模化的扶贫战略引导下，我国贫困人口每年减少600多万，扶贫的成效异常明显，扶贫的高度责任化以及党委的高度负责制使扶贫目标基本实现，但是扶贫的体制机制仍然不完善，以县为单位的扶贫虽然改变了区域经济面貌，但个体化、边缘化的贫困人口仍然较多。

4.扶贫开发的不断深入（2001年至今）。2001年国家出台了《中国农村扶贫开发纲要》，明确了扶贫开发的主要思想、目标、对象和任务，我国的扶贫工作进入了一个新的阶段。温饱问题解决之后，要对扶贫成果进行巩固，防止返贫现象的出现。同时也要解决温饱之后的发展问题，国家通过优化农村环境、完善基础设施、加强文化建设等一系列措施，提高农民的综合素养，增强农民的家庭发展能力。一是在宏观制度设计上，国家实施了新型农村合作医疗制度，提高农民的医疗补贴标准，通过医疗制度来防止农民因病致贫、因病返贫。二是加速推进教育制度改革，加大对义务教育的资金投入，免除农村义务教育的各种费用，让每个农民子女都能够完成学业。三是提高农民的最低生活保障标准，低保的基础保障功能不断增强。总体来看，这个时期的扶贫单位更加精细，以贫困村为基本帮扶单位，扶贫资源也从经济开发转向人力资本开发。2015年，国家出台的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，创新扶贫开发路径，扶贫由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，以贫困人口和贫困村为瞄准对象，到2020年实现贫困人口全部脱贫。精准扶贫改变了以往扶贫项目的粗放投入模式，同时突出扶贫工作与经济社会发展、特困地区开发、生态环境保护等工作结合，针对性更强、作用更加直接，效果的持续性更为有力，精准扶贫已经成为新时期扶贫工作的重要指导思想。

二、我国农村贫困治理的特征与逻辑

我国农村贫困治理深受历史环境和现实情况的影响，且扶贫制度改革与创新明显，各阶段贫困治理的特征和逻辑突出，其形成的治理特色和经验也是当前农村扶贫工作深化的基础。

1.农村贫困治理的特征。新中国成立伊始，我国扶贫工作就开始启动，这个时期的扶贫深受革命环境的影响，扶贫模式、扶贫机制都带有明显的政治性要求，主要依托自上而下建立起的强有力的行政力量来治理贫困，尤其是公社体制发挥了积极作用，能够及时组织农民抵抗各种风险。农村合作社成立后组织农民兴修水利、道路等公共设施，推动建立农村医疗及救助体系，后又建立起互助组等经济合作组织。合作组织不仅负责农业生产，而且在农民救助方面也发挥了积极功能。这种扶贫带有集中力量办大事的攻坚战性质，给扶贫工作赋予了政治意义，让扶贫工作人员能够高度建立起责任感和道义感，为农民发展、农村福利、农业生产尽心尽力。此后，国家又相继制定了扶贫攻坚的战略计划，明确扶贫的目标、期限和形式，要求各级党委必须承担起主体责任，并进行严格的监督考核。贫困治理的特点较为突出：一是治理的模式和方式。在治理模式上都是采取规模化的治理，都是借助中央到地方各级政府的力量，要求进行资源配置，对各级资源统筹调配，实现资源的高度集中。在治理方式上主要依靠行政力量快速推进，并且规定具体的期限，要求在某个时间节点完成扶贫任务，如《八七扶贫攻坚计划》《中国农村扶贫开发纲要》等，突出了扶贫任务的艰巨，蕴含必须完成的职责，因此要求必须纳入到各地的中心工作之中。但是由于扶贫是临时性、时限性的任务要求，基层存在“短、平、快”的特点，容易出现“数字化”扶贫，虽然扶贫的短期成效明显，但是可持续性不够，返贫问题时有出现。二是扶贫工作推进方式的行政化。在扶贫工作的推进中，各地通过成立扶贫工作领导小组，制定扶贫计划，召开扶贫动员会，制定考核办法等，定期对各地扶贫工作进行督查，而且要求各级责任人立下“军令状”，以确保扶贫任务按时按质完成。扶贫治理虽然带有一定的突击式特征，但也充分发挥了应有作用，能集中力量推动扶贫工作快速推进，贫困人口大幅度下降。后期国家逐步调整贫困治理模式，逐步向制度化、常态化方向转变，农村低保制度、合作医疗制度的建立，使贫困的预防和治理更加稳定。当前，需要积极完善精准扶贫的相关规则、法规和章程，形成贫困治理的常态化体制机制。

2.农村贫困治理的主体及责任塑造。扶贫工作的开展必须确立责任主体，以发挥组织、指导、引导、协调作用，推动扶贫政策的有效落实。通过梳理贫困治理的历程，我们发现每个时期的扶贫工作都是由政府主导，并层层推动工作落实，制定具体的实施方案。2010年《中国农村扶贫开发纲要》出台后，省、市、县三级都制定了相应的农村扶贫开发实施方案，县一级负责扶贫政策的具体落实，扶贫工作是自上而下的制度嵌入和实施过程。解决农村贫困，实现农民的脱贫致富是政策设计的目标和任务，并且要引导社会力量积极参与，但实际执行基本都是由政府主导，无论是农民低保、五保制度还是其他各种救助制度，都是政府主导完成，政策的透明度并不高，且扶贫对象还存在很多“关系户”“维稳户”，参与主体的单一也使得政策在实践中容易出现走样变形的问题［3］。贫困专项治理则是由国家直接负责规划、组织和实施的，如异地扶贫搬迁、连片开发等专项扶贫项目，这些项目资金每年都在亿元以上，由于资金的指向性明确，为防止出现扶贫资金截留，国家明确要求各地市必须承担扶贫责任，并且参与到项目运行全过程中，各级政府的压力随之增大，因此对于扶贫资金的使用高度负责，这虽然能够规范扶贫资金的使用，但是也压缩了社会力量的参与空间。任何制度的完善和健全都是多方力量协商和参与的过程，从扶贫制度本身来看，其他社会主体参与水平不高，并不利于制度的优化。为此，新时期的农村扶贫工作仍然需要进一步完善相关制度，提高各级政府的扶贫治理责任，同时还要引导社会力量参与，形成多元复合的贫困治理格局。

3.新时期农村贫困治理的制度变革及动因。我国农村贫困治理方式的变革与经济社会发展水平及农村贫困特征有着密切关联，新中国成立初期，由于内外发展环境较差，国家资源匮乏，尤其是农村生产水平不高，经济较为落后，农民的贫困是普遍性的，国家也需要依靠集体的力量进行自救。而改革开放以来，国家经济实力不断增强，尤其是农业产业化水平提高，现代科技运用到农业生产中，农民收入水平不断提高，国家也有能力帮助农村发展，解决农村贫困问题。进入到经济发展新时期后，我国的贫困结构也发生了改变，由于国家大规模的扶贫开发，使得绝对贫困人口迅速下降，相对贫困人口增多并占据了绝大多数，这一时期的农村贫困治理不仅仅是解决贫困人口的温饱问题，而是要实现有增长的发展，要提升贫困人口的自我发展能力，防止脱贫后的重新返贫。由于贫困的地域差异凸显，中西部贫困人口较多且分布较为分散，边际化特征明显，贫困治理的难度加大，贫困成因也更加多元、复杂。一是自然环境因素导致的农村发展基础薄弱，农民脱贫难度大；二是教育水平低、健康状况不好的家庭长期处于贫困状态。在全面建成小康社会的总体背景下，面对贫困结构的变化，国家开始实施精准扶贫，扶贫对象从区域瞄准逐渐向个人瞄准转向，政策也从区域经济开发向边缘化的人口救助体系完善转化，政策针对性更强。总体来看，经济发展水平、贫困治理的困境决定了制度变革的方向，也推动了扶贫工作的开展，新时期的精准扶贫充分吸纳以往的经验，防范性、可持续性功能突出，制度化特征明显，这既符合当前贫困的实际特征，也是有效的治理举措。

三、推动新时期农村贫困治理工作科学开展的对策

推动精准扶贫工作的科学开展，就要充分借鉴以往的扶贫经验，实现扶贫政策与当地贫困需求的结合，持续完善农村贫困治理的制度、机制，把时限性的扶贫工作转化为常态化的贫困治理。

1.健全农村贫困人口生存安全的社会保障制度。在农村贫困人口分布边缘化，贫困结构转化的背景下，必须积极完善社会保障制度，形成具有托底和提升双重功能的保障体系，这样才能够有效预防贫困风险，建立起长效的农村贫困治理架构。因此，必须完善社会保障制度，完善扶贫制度、保障制度与各类救助制度之间的衔接机制，为农村扶贫工作提供有效的制度保障。一是完善养老、低保等基础保障制度。目前农村贫困成因差异巨大，要针对贫困差异提供不同的保障措施，例如，对缺乏劳动能力的农户，要实施普惠型的保障措施，进行“输血式”救助，从而保证其基本的生存安全。而对于农村老年群体，则要通过建立普惠型的养老保险制度，降低老年贫困发生概率，确保老有所养。由于贫困地区财政承担能力较弱，国家要加强对新型农保的财政补贴，并结合实际情况逐年增加。要持续规范低保的运行机制，防止低保资金的截留和变相使用，确保使低保分配给村中的真正贫困户，充分发挥低保的“兜底”功能。二是充分发挥农村新型合作医疗的功能。从合作医疗的实践来看，已经基本实现了全覆盖，但事后干预能力还不强，今后要提高报销比例，改善农民小病变成大病时才去就医的现象。同时，可逐步增加风险保障内容，尤其是针对特殊疾病致贫的情况，要增加特殊农民群体的保障项目，使得普遍救助与特殊救助结合，推动农民合作医疗与商业保障之间的衔接，完善医疗保障体系的救助能力。

2.以社会资本培育提升农村贫困人口风险防范能力。尽管我国经济发展迅速，社会保障能力也在不断提升，但仍存在很多分散的贫困人口，尤其是脱贫之后的返贫问题突出，这说明当前扶贫效应的持续性有待提升，亟待建立贫困风险防范的机制。要提升农民的抗风险能力，就需要充分利用包括资源、关系在内的各种社会资本，社会资本是一个多种力量的综合体，它可以有效提升贫困农民的生计能力。因此，必须拓宽社会资本的有效参与机制：一是以政府为主导，积极培育村庄社会资本。结合地区实际，充分运用村庄中的集体资源、公共力量、特色农业等，建立起各种类型的农民合作经济组织，引导贫困农民参与到合作经济组织发展中，并建立有利于贫困人口参与和发展的制度，依托农民经济合作组织来抵抗各种内外风险，帮助贫困人口脱贫致富。二是建立有利于社会资本参与扶贫的机制。拓宽公益性社会组织、知识分子、企业等参与的途径，建立与贫困农户联系的纽带，通过社会资本的介入，增强外部力量对贫困人口的帮扶力度。当然，还要注意对于多元参与力量的整合，使社会扶贫资源能够得到最合理的配置。三是要推动宏观制度的改革。由于贫困的生成与城乡二元结构相关，因此要加快户籍制度、土地制度、劳动制度的改革，实现城乡一体化建设，逐步改变农民的就业结构、福利待遇，从结构层面解决农民的贫困问题，实现城乡均衡发展。同时，还要加强农业保险制度的构建，增强农民抵抗自然灾害的能力，防止自然灾害带来的致贫和返贫现象。

3.建立农村贫困人口脱贫的服务供给机制。要注重“输血式”扶贫与“造血式”扶贫的有效结合，在“输血式”扶贫保障生存安全的基础上，还要通过教育、帮扶等方式培育内生性的增长机制，增强农民自我脱贫的能力，实现贫困的标本兼治。一是加大对农民的技能培训，尤其是结合地区实际，按照有效、实用的原则，以职业技术学校为依托，对贫困人口及其子女进行免费的技能培训，提升其脱贫致富的能力。在技能培训的基础上，通过引导企业发展、城镇建设等途径，实现农民的就地就业，拓宽贫困人口的增收渠道，提高他们的家庭收入。同时，要进一步加大项目扶贫的力量，在规范项目运行程序的同时，进一步突出实用性、实效性，尤其是项目要符合村庄实际需要，以及农民的需求，根据地区经济社会发展实际、贫困结构、地域资源等状况，给农民提供多元化的增收项目。二是加强对农业生产各环节的政策、市场等信息的供给服务，使农民能够充分掌握市场变化，提高农业生产的安全性。要为农民就业提供政策信息，提供创业辅导，让农民多渠道实现就业。强化农民的权益保障机制，使农民的各项权益都能得到合法保护，让扶贫资源真正用到贫困人口身上，使资源的效益得到最大化发挥。

4.发挥农村基层组织在扶贫中的核心作用。农村基层组织一直以来都在扶贫工作中发挥着积极作用，在农民贫困治理日益精细化的驱使下，要进一步加强农村基层组织建设，充分发挥在贫困人口识别、贫困政策落实等方面的功能。一是强化基层组织建设。基层干部熟悉当地的情况，尤其是村组干部掌握着村庄的贫困情况，在扶贫资源不断输入的情况下，必须通过对村组干部的培训，提升基层组织引领群众致富的能力，强化贫困治理的主体责任，使扶贫资源合理配置，并有效落实扶贫政策和扶贫项目，带领群众实现脱贫致富。二是发挥村庄中积极分子的作用。很多村庄中都有带领能力极强的能人，尤其是村里的中等收入农民群体较为活跃，他们的经济收入处于村庄中等水平，关心村庄公共事业，致力于农业生产，行为处事公平、正义，因此，要通过培养、考察，让他们进入基层管理队伍中，参与到扶贫开发工作中，使扶贫政策执行更加公开、透明，提高扶贫的效果，塑造农村扶贫的良好环境。

［1］方劲.我国农村扶贫工作“内卷化”困境及其治理［J］.社会建设，2014，（2）：18-21.

［2］郭佩霞，邓晓丽.我国贫困治理历程、特征与路径创新——基于制度变迁视角［J］.贵州社会科学，2014，（3）:109-113.

［3］张举国.精准扶贫与农村低保制度的融合发展研究［J］.生产力研究，2015，（10）：37-41.

［责任编辑 张敬燕］

C913.7

A

1671-6701（2016）06-0073-05

2010-09-10

刘 涛（1982— ），男，山东临沂人，硕士，郑州市社会科学院社会文化所副所长,助理研究员。