城市社区居家养老人力资源建设研究

张继青

（中共河南省委党校 法学教研部，河南 郑州 450000）

城市社区居家养老人力资源建设研究

张继青

（中共河南省委党校 法学教研部，河南 郑州 450000）

城市社区居家养老是适应老年人养老需求的一种养老模式，然而，这种模式的实践运行却差强人意，制约其发展的瓶颈在于缺乏足够的、高质量的人力资源。城市社区居家养老人力资源建设应当结合我国的国情制定适宜的方案：以政府为主导，加强社区居家养老人力资源的整合；积极培育社会组织参与社区养老产业的发展；调动机关、团体、社会组织等公益力量；充分发挥社区居民的自治力量；完善社区居家养老人力资源的考核评价、激励机制。

城市；社区养老；居家养老；人力资源

城市社区居家养老既有别于传统的代际家庭养老模式，又有别于养老院、老年公寓等机构养老模式，是以传统家庭养老为基础、以政府为促进、以社区为依托、以社会组织为支撑的新型养老模式。由于中国当前的消费习惯和消费偏好以及中国传统家庭观念的影响，老年人对社区居家养老的需求大幅度增加。社会嵌入理论认为，任何个人都不是孤立的，都需要嵌入在特定的社会结构和关系网络中，借助于特定的社会关系网络以获得信息、情感、服务等方面的种种资源，取得广泛的社会支持［1］。完善的社区居家养老模式既能满足老年人对亲情的渴望、对社会参与的需要，又能满足身体不便的照护需要，因而，社区居家养老将成为适应中国民情的主导养老模式。在当前经济新常态背景下，城市社区养老将成为一个潜力巨大的新兴服务产业。近年来，老年人群的数量及占总人口的比重逐年上涨，其消费支出的占比也将逐年上涨，养老服务业的健康发展符合当前经济新常态背景下政府“拉动消费促进经济增长”的战略定位，因此，社区居家养老也是符合社会经济发展需求的养老模式。正因为如此，城市社区居家养老获得了政府的认可。2013年国务院发布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》提出，“到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系”，之后各省都出台了相关细则。在解决老龄化问题上各地政府也相继制定了千差万别的解决方案。城市社区居家养老在实践运行过程中出现了各种各样的问题，最主要的问题是人力资源建设问题。这些问题若不能得到有效解决，将严重阻碍城市社区居家养老的健康发展。

解决城市社区居家养老人力资源建设问题应当结合我国的国情制定适宜的方案：以政府为主导，加强各类社区养老人力资源的整合；积极培育社会组织参与社区养老产业的发展；充分发挥社区居民的自治力量；调动机关、团体、社会组织等公益力量；完善社区居家养老人力资源的激励、考核评价机制。

一、城市社区居家养老人力资源建设存在的问题

社区居家养老服务人力资源是指专门为社区居家养老提供服务的工作者以及这些工作者所具备的知识、工作能力、道德水平等方面的综合资源。广义的社区工作者是指所有参与社区工作的人员，包括社区党组织、居民委员工作人员、职业社区工作者、社区志愿者、社区中介组织以及高校或科研院所的社区理论工作者。狭义的社区工作者是指社区党组织、居民委员会工作人员和专职社区工作者。本文所指的城市社区养老服务工作者涵盖的范围包括政府部门、居民委员会中从事养老服务的工作人员、专职社区工作者、社区志愿者、承办社区养老服务的社会组织以及社区居民等。当前，我国城市社区居家养老服务人力资源建设方面存在的问题有以下几个方面。

1.养老需求与社区人力资源供应不匹配。一方面，老年人的一些高端需求如法律咨询、心理健康维护、保健康复需求等难以得到满足；另一方面，老年人的一些低端但又是常规的需求也缺乏保证。

2.各类社区居家养老人力资源缺乏有效整合。第一，社区志愿服务方面。社区志愿服务者大多是兼职人员，有一部分是在校大学生。社区志愿服务者具有以下特征：一是我国社区志愿服务者的总量较少；二是大多数为兼职，服务时间不固定；三是人员流动性大；四是缺乏强有力的资金支持；五是缺乏专业的服务技能。第二，社区中负责养老工作方面。在未建立常规养老服务的社区，负责社区养老的工作人员往往只有1～3名，人力资源极为有限。第三，街道办事处负责养老工作方面。街道办事处负责养老工作的人员更为有限，通常只有1名，而且同时要做包括养老在内的好几方面工作。第四，社区居民方面。社区居民是一个庞大的、潜在的社区养老人力资源群体，可以充分挖掘。第五，承办社区养老服务的社会组织方面。有些地方政府允许社会养老服务组织进驻社区，承办养老服务事宜。这些社会养老服务组织包括私人养老院、公立养老院、物业公司、私人企业组织等。总的看来，当前社区居家养老的各类人力资源存在的问题是缺乏有效整合、各自为政，导致的后果是人力资源既存在严重不足又有闲置的现象。

3.社区养老人力资源的质量堪忧。当前社区养老服务人员的学历偏低，专业化水平不高，心理素质欠佳。而老年群体因为心理脆弱、社会认知能力降低、生活自理能力较低等特点，要求社区养老服务人员具有丰富的生活经验及良好的心态。然而，现有的社区养老人力资源的质量状况远远不能满足老年群体的需要。

二、城市社区居家养老人力资源建设存在问题的原因分析

1.老年群体、社会组织对社区居家养老的认知不足。在一些老旧的城市社区以及新建的以年轻人为主的社区中，许多人缺乏对社区居家养老的基本认知；营利性的社会组织对老年人的消费能力也不太清楚，甚至存在夸大宣传，推销质量不合格产品的情形。

2.市场经济背景下商人的趋利性与老年人消费能力存在冲突。一方面，老年人退休以后，除了退休金并没有其他的经济来源，消费能力偏弱，希望能得到质优价廉的服务。另一方面，政府机构养老服务工作人员工资待遇偏低又缺乏有效的激励机制，因而，养老服务的质量难以达到老年人的需求。其他社会公共组织在人力资源成本不断上升以及以营利为目的的背景下所提供的养老服务也难以满足老年人的养老需求。

3.政府的组织、引导、支持不足。城市社区居家养老体系建设包括日间照料中心建设、老年人医疗康复机构建设、老年人文体娱乐教育学习设施建设、信息化服务网络建设、居家养老服务制度建设等，是一项系统工程，需要大量的人力、财力，如果政府的顶层设计及组织、引导、支持不足，那么，社区居家养老建设就会流于形式而缺乏实效。一些政府机构的工作人员甚至认为，老年人是夕阳人群，消费能力薄弱，在当前经济新常态的背景下，社区居家养老问题不应当成为政府工作的关注点。思想观念上的因素也导致社区居家养老的各项制度迟迟不能落实。

4.对各类养老资源的整合途径缺乏深入的理论研究。关于城市社区居家养老的研究资料非常丰富，有的学者着重从理论角度探讨社区养老服务的政府责任问题、社区养老服务合同问题、社区养老民事法律关系问题等；有的学者着重从实践的角度研究社区居家养老自身在实践发展中遇到的供应层次不足问题、社区养老人力资源开发问题、城市社区居家养老的照护模式问题等；有的学者着重从域外法角度对其他国家和地区的城市社区居家养老进行分析并提出相关办法。但是，当前关于城市社区居家养老服务市场上的各种人力资源如何有效融合的研究却十分缺乏。

三、城市社区居家养老人力资源建设的对策

1.以政府为主导，加强社区居家养老人力资源的整合。城市社区居家养老人力资源建设是一项系统工程，既需要顶层设计，又需要各方力量的有效配合。要想达到这一目标，没有各级政府的积极组织难以实行。国家主导的社会治理是当前中国社会治理的总体特征［2］，政府应扮演制度提供者和各方行动协调者的角色。针对不同类型服务资源面临的问题，政府必须出面承担“提供制度”“协调行动”的职能，使之有序运转。政府应负责制定统一的规则：确立社区养老服务产业由民间社会组织承办的主导模式，主要负责日间照料中心、车轮食堂、代买代购、配医陪护、老年大学、信息系统建设等；医疗康复由逐渐培育发展的社区医疗卫生服务机构承接。在这两个平台的基础上，融合社区居民自主参与力量、社区志愿者力量、机关团体自主参与力量等。政府则负责协调土地的供应、税收的优惠、政府补贴融资政策、人才培养等。

2.积极培育社会组织参与社区养老产业的发展。当前我国呈现出“未富先老”的趋势，国家的经济能力还不足以全部负担老年人的生活；老年人自身的经济状况也不足以全部负担自身的生存。党的十六届四中全会强调，“要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，提出了多种力量参与社会管理的理念。党的十八届三中全会报告提出，要实现从社会管理向社会治理的转变。社会组织将成为社区居家养老产业的主导力量。然而，我国的社会组织力量薄弱，同时，地方政府还缺乏积极培育社会组织的制度建设。因此，政府首先应当出台规范性文件，确立社会组织进驻社区承办养老服务站的主体地位。此外，政府在土地供应、税收优惠、政府补贴、人才培养等方面也应该对社会组织给予扶持。

3.调动机关、团体、社会组织等公益力量。目前，不少机关、团体都建立了工作台账，其中不少机关、团体选择的社会工作项目都是到养老院看望老人。如果在政府的积极推进下，社区养老服务站和社区日间照料中心等得以建成，机关、团体、社会组织等公益力量便可以利用这些平台为老人提供法律咨询、健康讲座、心理健康维护等社会服务。

4.充分发挥社区居民的自治力量。在充分发挥社区居民的自治力量方面，养老服务“时间储蓄制度”是一项很好的制度。养老服务“时间储蓄制度”是指由低龄老人为高龄老人提供服务，由工作人员记录入档，等到低龄老人年事增高时再来支取的一项制度，即将“时间”储存起来等到自己年老时再来支取“原先储存起来的时间”，而不需要另外支付费用。这项制度是由美国的法学教授埃德加·卡恩提出的。这项制度设计较好地解决了养老服务人力资源不足的现实困境，因为会不断地有低龄老人加入到服务队伍中来。然而，“时间储蓄”制度在我国的实践运行却不尽如人意。城市老年人对“时间储蓄”的知晓度和参与意愿都不高，完全不了解“时间储蓄”制度的被访老人高达62.8%，仅有34.1%的被访老人表示愿意参加，而愿意参加的老人中呈现随年龄增长递减的趋势［3］。其主要原因是：第一，参与老人信心不足。一方面，因为“时间储蓄”实践是地方政府制定的政策，变动性较大，参与老人大都对自己年轻时付出的劳动在自己年老时能否支取心存顾虑。另一方面，市场经济下，人口的流动性增强，年轻老人在为年长老人提供服务时居住在一个城市，等到年事渐高时也许会随子女迁到另一个城市，而由于缺乏较高层级的法律制度设计，也许年事渐高时居住的城市没有实行“时间储蓄”制度，这将会使年轻时储存起来的时间白白流失。第二，制度设计不合理。“时间储蓄”的参与主体界定为低龄老人过于狭窄，其实社区中可以参与“时间储蓄”实践的人力资源远不止于此。因此，要想充分发挥社区居民的自治力量，我们应结合国情从以下方面进行制度完善：一是进行较高层级的制度设计，起码以省为一个范畴，统一实行“时间储蓄”制度，建立“时间储蓄”存兑系统，以消除人口流动背景下参与者的疑虑。二是扩大参与者的年龄层覆盖范围。参与者不限于低龄老人，未成年人、青年人、中年人只要愿意参加的均可以参加。未成年人可以为老人提供艺术演出以丰富老年人的精神生活；青年人可以在老年大学为老年人提供电脑等知识的传授；中年人可以在日间照料中心提供照护服务。这些储存起来的时间可以自己使用，如用以兑换自己需要的社区健身场馆服务等，也可以转移给自己的父母使用。

5.完善社区居家养老人力资源的考核评价、激励机制。一个完整行为规范的逻辑构成应当包括行为模式和法律后果。法律后果中包括肯定性后果和否定性后果。因此，有必要建立对社区养老工作人员的科学考核评价制度以及有效的激励机制。

［1］王建民.嵌入性与中国社会的伦理场域［J］.晋阳学刊，2006，（1）：33-38.

［2］关爽，郁建兴.国家主导的社会治理：当代中国社会治理的发展模式［J］.上海行政学院学报，2016，（3）:4-12.

［3］史薇.城市老年人养老“时间储蓄”的实证研究——老年社会参与的视角［J］.南方人口，2014，（5）：58-68.

［责任编辑 张敬燕］

C916.2

A

1671-6701（2016）06-0069-04

2016-10-12

2016年度河南省政府决策研究招标课题（编号：2016B195）阶段性成果

张继青（1971— ），女，河南南召人，硕士，中共河南省委党校法学教研部副教授。