契约精神：基层社会治理创新的制度内涵——基于浦东新区基层社会治理创新的实践

李桂花（上海社会科学院 经济研究所，上海 200020）



契约精神：基层社会治理创新的制度内涵
——基于浦东新区基层社会治理创新的实践

李桂花
（上海社会科学院 经济研究所，上海 200020）

[摘要]创新能力的激发和社会稳定的需求都需要基层社会治理创新。在这方面，上海浦东新区走在最前沿。浦东的一些创新经验，能够看出基层社会治理的亮点、瓶颈和未来突破的方向。本文在浦东案例的基础上，结合奥斯特罗姆的公共治理理论，提出了契约精神的培育作为中国基层是社会治理创新的立足点。而法治化是培育和实现契约精神的制度保证。

[关键词]基层社会治理；法治化；契约精神

一、基层社会治理创新的意义

社会治理是一个系统工程，分宏观和微观层次。社区则是社会治理系统的基本单位，社区治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基石。所谓基层社会治理创新，即是从“管理”向“治理”的演进。

管理同治理之间的区别，有学者从国家权力与社会权利的互动关系角度做了分析，提出“管理”体系以政府为主体的自上而下的协调方式，其他主体依赖和服从于政府的权威。“治理”则强调多元主体之间是平等参与、协调合作的关系，他们之间是平等的交易地位，服从于共同利益（张艳国等，2015）。从交易主体的特征来看，笔者认为，“治理”与“管理”的本质区别在于“自治”和“同理”，在自治组织的自主博弈基础上形成了共同遵守的规则，并且各方自愿让渡一部分权力来成立一个强制机构来执行规则。这个规则能够持续执行的关键在于共同意识和契约精神，即“同理”。

治理与管理，各有利弊，适应不同的社会经济条件，也会产生相应的制度效应。制度本身是一个双刃剑，而且有自我强化的机制，这就是新制度经济学谈的“路径依赖”。在外部条件没有大的冲击的时候，一个社会的系统内部的各个制度之间形成了一套平衡机制，相互制衡、相互扶持，受社会整体意识的支配，非常稳固，所以局部的改革难以彻底，因为要冲破重重的制度约束。反过来，如果要实现改革红利，比如“大众创业”、“创新型国家”等制度创新，也需要各个领域的改革的配套支持。当前，在宏观面的改革全面铺开、市场化改革正在攻坚过程之际，基层社会治理领域的创新，是一个关键。

一个良好的基层社会治理结构，本身就是孕育和激发企业家精神的土壤。在一个平等、自主、协同的社会结构中，自然容易产生交流和沟通，容易相互学习，容易在互动中试错，容易形成主见，形成包容失败、敢于展现自我价值的社会风气，这些都是科技创新的软环境。硬环境好建设，软环境的培育是非常艰难的，因此社会治理创新是一个艰苦的过程，要避免走GDP增长模式的老路，避免后发劣势，真正认识到制度的真正内涵是共有信念，而共有信念是没有对错二元的对立的，只是协同共融的过程，循环累积的制度创新过程。

二、浦东新区基层社会治理创新的几个亮点

党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”党的十八届四中全会从建设法治社会的高度出发，提出了“推进基层治理法治化”的新任务新目标，肯定了社会自治组织、自治规章在构建多层次多领域依法治理中的重要作用。

浦东的社会治理水平在全国处于领先地位，主要成果表现为：（1）社会救助水平显著提高。“十二五”以来，累计投入城乡低保资金21.55亿元，共救助575.02万人次；（2）基层社会建设管理进一步健全。表现在村（居）自治不断深化，城乡社区建设全面推进；（3）社会组织健康发展。浦东新区已被评为“全国社会组织建设新示范区”；（4）社工人才队伍不断壮大，营造了社工人才干事创业的好环境（陶希东，2015）。

几年来，浦东在强化基层民主自治建设方面，逐渐形成了社区、社工、社会组织的三社联动体系，出现了一些居民和村民自治组织和社区共治的形式，体现了居民自主平等参与公共事务的意识。今日的浦东，在双自驱动下，随着人口大规模增加，社会经济发展多层次多样化，公共管理服务的压力越来越大，基层社会治理亟须加大创新力度。

2014年，浦东出台了《浦东新区关于进一步创新社会治理加强基层建设的实施意见》，结合社会治理突出问题，推动了包括张江管镇联动等24项改革措施。在推进基层社会治理方面，笔者认为有几个亮点：

（一）清晰政府考核标准，激励其推动社区共治的意愿

政府的作用，在中国是不可忽视的。能否有效地激发政府的积极性，是基层社会治理创新的关键。社会治理和政府领导，不是二元对立的关系。而是在政府领导中促进社区自治和共治，通过自治和共治来提高治理水平，从而对政府的管理起到正面的监督和辅助作用。以经济学的观点看，每个人都是追求自利最大化的，有自己的利益追求，这是正常的，官员也不例外。因此，政绩考核的标准就至关重要。有科学合理的考核标准，才能激发基层官员的积极性，去积极有为地推动制度创新。这与第一条的法治化建设相辅相成。一个是激励，一个是约束，二者缺一不可。

早在2007年，浦东新区已取消街道招商引资功能，2015年3月，浦东在张江镇率先试点推出“管镇联动”，取消镇政府的招商引资职能，由开发区管委会把经济开发功能统起来，镇把开发区范围的社会管理统起来。在三个多月的试点后，浦东新区推广了试点范围，推动了新一轮基层体制改革，重构基层的社会治理架构，街镇职能定位为社会治理职能，体现在“公共管理、公共服务、公共安全”。

在合理界定考核标准后，基层政府可以成为推动社区共治的积极力量。例如，沪东新村街道的居委利用“联席会议”等平台，引导居民参与自治，探索社区共治的新模式。由党总支牵头，定期召开居委会、业委会、物业公司、社区民警等组成四方“联席会议”机制，为居民办实事（沪东，2015）。张江镇的居委会实施的是以居委会为主导，包括居民、物业、业主委员会、商户等各方利益在内的共治。

（二）鼓励自治组织发展和结盟，增强社会治理的创新动力

居村层面可以因地制宜地深化推广合庆镇村民自治“1+1+X”模式，促进居民自治。2014 年9月起，浦东新区在全区所有村推广合庆镇村民自治‘1+1+X’模式。”即党组织领导加《村民自治章程》以及相应的实施细则。

在自治组织的发展提升方面，浦东塘桥的经验值得借鉴。塘桥街道的社区共治平台，发挥了街道办事处、社会组织、社区委员会、业委会、物业企业的不同作用，制定共同规则，解决民生难题。例如，“停车难”是交通管理中的瓶颈问题，塘桥街道近年来发挥社区共治的作用，在全市率先推出的“潮汐式停车”，圆满解决了这一问题。2012年初，塘桥街道开始尝试“错时停车”，是“潮汐式停车”的起步和雏形。基本思路就是让商务楼和居民小区“结对子”，利用时间差，交换资源。然而，一旦实施起来就发现很多实际困难，如收费标准、身份验证等。最终，经过多次实践和在社委会平台上的讨论、表决，形成了《塘桥街道“潮汐式”停车公约》。通过“潮汐式停车”，额外产生的一部分停车费用来补充小区的维修基金，由业委会规划如何使用这笔资金。经过三年多的实践，塘桥辖区内儿医中心等23家单位，与周边小区签订了停车协议。目前，塘桥社区实施“潮汐式停车”的潮汐点已经达到25个，停车位1700多个。

社会组织的作用，在社区共治中起到了关键的作用，与政府形成有效的协同。“塘桥物业服务社”的专业化服务供给、差异化需求发现在其中发挥了不小的作用。在项目制定之初，服务社就展开了实地调研，查明社区停车“大数据”，并在项目的执行过程中进行跟进与评估。与此同时，服务社还扮演了一个协调员的作用，在各个场合协调各方诉求，化解矛盾。

根据“潮汐式停车”的思路，处理各类社会问题的社区自治方式日益增多。如“限时菜场”、解决就业难的“青年群体创业孵化”，把社区卫生服务中心、居委会、志愿者等力量组成的团队试行的“项目化”养老方式……“潮汐式”带来的社区共治、居民自治，已经在更大的层面被实践。

2015年10月，浦东塘桥自治联盟成立大会在塘桥社会组织服务中心举行，为塘桥自治组织的培养与指导提供了优质的平台。自治联盟把游离分散在各个居民区的各类自治组织、自治团队凝聚、召集在一起，同时引导、发掘、培育和打造更多居民和更多的资源参与到小区治理中。

（三）发挥专业社会组织的作用

自治组织在发展中可以发挥专业组织的作用，提升专业化水平。比如，“草根”团队能力无法满足专业化、差异性更高的社区服务需求，项目运作缺乏完善的监督评估机制等问题。因此，应扶持和积极引入第三方专业社会组织力量。这方面，陆家嘴“自治金”项目在2015年有了新的突破。

陆家嘴街道“自治金”项目开始于2010年，当年浦东新区政府对新区各社区居委会工作经费增加，这成了“自治金”启动的契机。“自治金”经费来源于新区财政预算安排和社会定向募集的专项资金，专门用于补贴居民自治的相关工作。‘自治金’模的实施，有很多的创新意义，对基层社会治理起了很好的带头作用。一方面在决策方式上由过去的自上而下的‘替民作主’改为自下而上的‘由民作主’，可以有效避免信息的扭曲；另一方面，在公共服务供给上将政府单一供给模式改为多元供给模式，更加民主，打破了垄断。4年来，“自治金”在激活基层自治活力、提升自治意识、培育自治项目等方面做出了不少成绩。2015年，陆家嘴街道推出了“自治金”2.0版本，从几个方面进行升级。（1）进一步明确了居民区党组织、居委会、居民以及社会其他成员在基层中的角色；（2）从自治项目立项方向到立项议题过程呈现透明化；（3）引入专业社会力量培育自治团队；（4）进一步规范‘自治金’项目运作的机制。不仅如此，自治项目在申请的过程中也有专业的社会组织参与其中进行审核。

升级后的2.0版，成立了‘上海浦东新区公共服务模式凝心聚力社区发展公益基金会’，发动社会组织参与社区事务的治理，不仅汇集了社会资金进入社区服务，而且可以更好发挥社会组织的专业优势（侯莉娜，2015）。

三、基层社会治理创新的深层思考

（一）注意行政力量的挤出效应

当前，基层社区治理创新，谁在推动？是政府。而政府就必然面临着在政绩的考核标准问题。我们担心的是，正如中国基层政府在发展经济中的作用一样，在政府推动社会治理创新过程中也会出现双刃剑的效应。GDP考核体系导致了政府主导下的经济高速增长，同时也导致了大量的“面子工程”、资源浪费。同样地，如果政绩意识不改变，或者说没有科学的政绩考核标准，势必导致在社会建设领域出现同样的结果。因为制度的本质是人心，用制度经济学的语言即“共有信念”。青木昌彦的研究表明，社会是有相互制衡的“域”构成。如果共有信念不改变，单个域的变革是难以持续的。

行政力量虽然在一定程度上缓解了社区建设与治理过程中的法律供给不足、立法手段滞后的矛盾，起到了应一时急需的作用，但从长远来看，只能是过渡手段。目前来看，“长效性的整治”代表着更多的政府资源的投放，和更加严厉的管制。这种以资源投放为动力、以政府单一主体、方式自上而下的模式，如果没有法治和社会结构的支持，终将因交易成本过高而难以为继。更关键的是，政府力量在推动社会组织形成和发展过程中，也会更加强大和强势，那样一来，一方面在培育社会组织，另一方面则会挤出自治和共治精神。因此，要警惕像GDP一样把基层社会治理创新变成政绩工程和面子工程，从而让手段颠覆了目的。

（二）不要落于末端治理

社区自治规约的合法性，既来源于国家正式法律法规对社区自治权的认可、赋权和保障，同时也来源于社区居民认同、拥护和遵守，社会规约与国家正式制度之间是一种相辅相成的互动关系。社区自治规约制定、讨论、修改、实施的过程，体现了居民民主意识、参与意识、合作意识、自治意识的逐步成长发育，是社区居民民主地、自主地参与社区建设和治理的过程，与社区民主政治发展具有内在一致性。

相反，如果没有基本的公民意识，再好的治理机制也会流于另一种形式的行政机制。这就是“后发劣势”难题。治理的根本在于人心，人心的根本在于理性程度。如果不能提升公民意识，也就是个体的理性程度，那就会出现社会治理的“面子工程”，还是一个平面演化的制度，而不是自组织。

所以，我们在社会治理模式的创新中，要注意源头治理。不是对着依赖政府的个体居民引导自治和法治，而是真正通过制度建立起平等参与的社区自治和共治机制。这个瓶颈的突破点在于政府社会组织和个体的多元化主体结构的建立。政府可以自己组织，也可以购买社会组织的服务，聘请第三方专业社会组织在社区开展交流与培训，给居民和志愿者培训居民自治的内容，其中包括自治的概念、理念，并从专业化的角度告诉我们要怎么开展自治项目，提高居民的自治意识等。

（三）切实转变思维方式

社会治理的创新，最重要的是要发挥多元主体作用，也就是公民意识基础上的自治和共治组织。政府力量有限，社会治理机制的创新，关键在于培育和鼓励社会组织的发展和参与。

要进一步组织引导社会力量参与社区治理，必须切实转变思维，从管理思维转变为治理思维。社会自治意识不强，缺乏有力的社会组织的力量，单凭政府单方面的努力，任重道远。政府的集中整治，对硬件环境，包括环境卫生、经营秩序、交通秩序等方面可以短期内起到大力规范的作用，然而，事件层出不穷、矛盾不断演化，单凭政府的力量必然受制。

在对社会组织的扶持上，政府该放手要放手，该扶持要扶持，这两方面都需要有强有力领导和推动。具体地，对自治部分放手，对妨碍自治文化形成、妨碍自治和共治平台运作的因素进行强有力的拆除。而这种拆除不是物质性的一下子的，而是需要深入人心的引导和扶持。如，加强公民公共安全意识的培训、防灾减灾的技能演练、自律自治的行业精神、民主协商的村、居民自治和社区共治意识和制度，等等，这些社会治理的软件的建设，不是能一蹴而就的。这需要中央和地方政府足够的耐心和强有力的支持。

四、契约精神：社会治理创新的关键

按照传统的理解，由于个体追求经济利益最大化，加上道德风险的存在，搭便车、机会主义无处不在，非排他性的共有财产(以“公共池塘”为代表)在多位使用者的使用中，必然会出现所谓的“公地悲剧”现象，由于不负责任的过度使用、缺乏养护而枯竭。因此，西方经济学的主流观点一直认为，产权清晰是避免这个悲剧的唯一路径，大量的经济学实证分析，也表明了私人所有的财产比集体拥有的更容易保护。因此，经济学界按照西方经济学的范式研究下来，普遍认同公共池塘资源的管理要么政府集中化管理，要么进行私有化。而埃莉诺经过大量的实地调查研究，发现现实世界中还存在第三种解决方式，即多中心的自主治理机制。资源使用者在相互信任的基础上，通过民主协商，自然演化出共有规范，实现持有者们的共治。例如，蒙古与临近的大部分中国和俄罗斯地区都是以游牧民族为主，以放养牲畜为生，天然的草原如果过渡放牧必然会枯竭，这是典型的公地背景。然而，几个世纪以来，那些草原都一直繁荣着。原因是牧民相互之间尽管存在利益冲突，但都会自觉地遵守共同的规范，比如季节性的迁移习惯或其他休牧规则，从而使得那些天然草原得以休养生息。这一传统在20世纪90年代的蒙古仍然还是相当完整的。而当时的苏联和中国则是经历了公地悲剧。自从实行了农业集体化的人民公社制度，大部分牧民永久性地定居了下来，打破了迁徙的习惯，结果草原的严重退化。为了扭转这种趋势，政府在20世纪80年代转向了另一个极端，放弃集中管理，实施个人承包。然而，这种治理模式的结果造成了牧场的更大的退化。因为，这个制度下，牧民仍旧倾向于永久定居，个人的自利最大化，带来的却是整体无效率（陈宇峰等，2010）。

奥斯特罗姆的研究成果打破了政府和市场的二元对立思维。长久以来，关于市场和政府的功能，一直存在争论，经济学界往往是非此即彼的选择。奥斯特罗姆的制度分析提供了一个“多中心”治理和各个组织间协同合作的制度研究视野。这个理论提供了一种思维方式和理论框架，使我们对人类合作秩序的演进有了更开阔的视野。在她看来，传统的用来解释公共池塘资源管理的理论，如“公地悲剧”、“囚徒困境”和“集体行动的逻辑”并不是必然的，是有条件的。在高折现率、极少相互信任、缺乏沟通能力等情境下才会产生公地悲剧，如果具备信任和沟通的能力，即便没有政府的强制，也不存在私人产权，资源使用者经过多次重复博弈，往往也能够形成共有信念，从而演化出让资源可持续的制度和规范（蔡晶晶，2010）。

奥斯特罗姆的研究对中国的经济转轨非常有启发。长久以来，中国的经济发展受制于国有制和自由化的争论，制度创新难以形成共识。奥斯特罗姆的研究开启了第三种思路，也就是说没有一个固定的方式和制度来统一资源配置，而是由资源持有和使用者相互博弈，在相互信任、自主协商基础上形成规范，并建立起对违反规则的个体的惩罚制度。这样一来，就不存在一个脱离历史条件和地理环境的制度，也没有政府与市场的对立，还原了制度的“共有信念”的本质。

她的分析中体现了制度分析的灵魂。其实，科斯以交易成本为工具，早就论证过了，企业和市场的区别在于那个交易成本更低，而本质上都是一种交易方式。同样，政府也好、市场也好、其他的共治组织也好，都是为了降低交易成本而自然形成的交易制度。具体交易制度的形式，根据本地区的居民的历史、偏好和博弈规则而会有个性上的差异。而政府在其中，既是制度的一个链环，又是一个具有强制权力的组织。正像诺斯的制度变迁和国家理论指出的，国家本身是个双刃剑，她既可能是现代经济增长的动力，也会成为阻碍增长的原因。因此，国家和政府的作用，对于发展中国家是至关重要的。关键在于形成多元主体的相互信任和相互沟通的能力。

奥斯特罗姆的理论研究启发了我们，除了私有化和政府单一的管制，还可以有多元化的共治之道。中国要实现这一点，就需要在培育契约精神方面，大力推进。契约精神中包含了公民意识、责任意识，这些意识的形成，对自治组织和社区共治的机制是一个基础，否则，这些组织只有身体而没有灵魂。

契约精神也是法治的基石，但可以通过法治的制度建设来推进。可以通过法律体系的完善，将社会治理从制度创新、平台搭建，逐步深入自治、共治的共有意识。从而实现社会治理的系统化，即政府整治、社区（行业）自治和法治的互动，从而实现政府、市场（社区）、社会组织、公民个体之间的多维度互动和共融。在尊重现实、历史条件基础是上，发挥各方面的能动性，探索出一条中国特色的基层社会治理之道。

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责任编辑：刘华安

[中图分类号]D638

[文献标识码]A

[文章编号]1008-4479（2016）03-0076-06

[收稿日期]2015-12-29

[作者简介]李桂花，上海社会科学院经济研究所经济学博士、副研究员。