论社区主导发展模式对乡村治理法治化的借鉴意义——以重庆万州CDD分项目的实践为例

吴纪树（中共重庆市委党校成州分校，重庆万州404000）



论社区主导发展模式对乡村治理法治化的借鉴意义
——以重庆万州CDD分项目的实践为例

吴纪树
（中共重庆市委党校成州分校，重庆万州404000）

摘要：社区主导型发展模式不仅是一种新的扶贫方式，更为我国乡村治理法治化提供了诸多有益借鉴。一是贯彻自主发展理念，有助于保障落实村民话语权；二是重程序讲规则的运作，有助于村民有序参与社区管理；三是注重实践中培养能力，有助于提升村民依法自治能力；四是强化立体监督体系建设，有助于优化基层权力结构；五是促进政府职能转变，有助于完善农村公共服务体系。

关键词：社区主导发展；乡村治理；法治化

社区主导型发展（Community Driven Development，简称CDD），简言之，它是20世纪90年代出现的一种新的发展和减贫方法，是以世界银行为先导的国际机构在发展中国家倡导并积极探索出来的一种扶贫方式。重庆万州CDD分项目在走马镇的实施，让人们了解和认识了社区主导型这一新的发展模式。整个项目从宣传发动到会议决策、从项目竞争到项目验收、从资金使用到财务监督，每一个环节都有严格的程序与规则，每一个环节都由广大村民参与完成。项目实施大大提高了村民参与公共事务决策管理的动力和能力，当地政府也在项目实施过程中逐渐实现了从“管制”到“服务”的职能转变。

党的十八届四中全会明确提出“推进基层治理法治化”，强调“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”，基层法治对于推进国家治理体系和治理能力现代化，建设法治中国具有建设性作用。毫无疑问，乡村社会治理的法治化是全面推进依法治国在乡村社会的具体实践，是建设社会主义法治国家的重要组成部分。但是，我国乡村治理法治化水平仍处于逐步探索和发展的阶段，任重而道远，万州CDD分项目实施所带来的社区主导型发展理念的成功经验给我们提供了诸多有益的思考。总体说来，社区主导型发展的万州实践对推进乡村治理法治化的借鉴意义主要体现在以下几个方面。

一、贯彻自主发展理念，有助于保障落实村民话语权，为推进乡村治理法治化开启了新思路

农村社区自主发展理念是社区主导型发展模式的基本价值取向。项目要做什么、怎么做、谁来做？统统交由社区自主决定。自主发展的新模式真正实现了“授之以鱼”到“授之以渔”的方式转变。万州CDD分项目在前期规划、施工队伍的组织、项目建设的监督、项目后期的管理维护等各个环节都严格做到尊重民意，即“让村民说了算”。例如，走马镇马安村7组位于台地之上，四周为直立的陡崖，2014年之前仍然未通公路，交通极其不便；台地中央较为平坦，但水源只能依靠天然降水，人畜饮水较困难，灌溉条件差。因此，在推选竞争项目的问题上出现了较大的分歧。一些村民执意推选整治山坪塘项目，以解决基本的饮水和灌溉问题；一些村民则强烈要求推选修建公路，以解决出行困难的问题；也有少数村民有其他的推选意愿。为此，项目小组专门召集村民大会，公开投票，最终修建公路项目得票最高获得通过。正是村民们的群策群力，该项目也在最终的村项目竞争评选中胜出。现在一座高9米、长30米、宽5米的石堡坎硬生生地架设在了悬崖峭壁之上，从此天堑变通途。

农民话语权既是农民表达意愿的权利、资格，又是农民影响他人乃至政府决策的手段、渠道。保障农民的话语权是乡村治理法治化的应有之义，而在这方面，社区自主发展模式在保障和培养社区成员的话语权方面具有了独特的优势。可以这样说，万州CDD分项目是充分尊重和落实农民话语权的鲜活实践表达，为今后我国探索推进乡村治理法治化开启了新的思路。

二、重程序讲规则的运作，有助于村民有序参与社区管理，为推进乡村治理法治化提供了新途径

CDD项目的运行有一套固定的操作流程：宣传发动→竞争定村→组建村级管理组织→项目准备→项目竞争→项目审核→项目实施→竣工验收→后续管理→总结项目。它要求严格、程序复杂、权责明确，若上述流程中的某一个环节出现问题就会得不到世行认可，项目村就要承担相应责任。CDD项目“落户”万州走马镇后，镇政府和项目村村委会通过积极宣传动员，召开临时院坝会议、举行项目小组会议等方式把村民都组织起来，一起商讨村里与生产生活息息相关的大小事宜，修公路、整坪塘、筑便道，修建村民文化广场，整治社区垃圾污染、发展社区救助基金等等。起初，CDD项目繁冗的程序、诸多的规则让村民有些不习惯和不理解，但随着项目的一步一步的进行，村民逐渐看到按照严格程序实施的项目收到了良好的效果，在参与项目实施的全过程之后，他们认识到“明规则”所带来的公平正义，他们认识到自己不仅是公平正义的享有者，更是公平正义的缔造者，从而培养了他们的制度意识。以前，村民可能因为田边地角的争议就大打出手，甚至发生过两个村民因为一棵树的权属争议导致械斗砍人的事件。CDD项目实施之后，村民制度意识明显提高，遇到纠纷之后，大家会坐下来一起商量解决问题，再不会像以前那样动辄打架或者找政府闹事。

法治的出发点和归宿是让乡村社会的各项事务都在法治的轨道运行。但是，如果人们不先形成法治观念，就不可能创建法律制度，甚至践行法治。因此，乡村治理要实现法治化，村民必须首先具有法治观念，在我国广大农村地区，村民的法治意识普遍缺乏，这给乡村治理法治化带来了极大困难。而规定严格、程序繁琐的CDD项目在万州乡村的实施中培养了村民的讲规则、按程序办事的意识，这是法治精神的生动现实表达。因此，让村民广泛而有序的参与到社区管理过程中，培养他们重程序、讲规则的意识是乡村治理法治化值得探索的新途径。

三、注重实践中培养能力，有助于提升村民依法自治能力，为推进乡村治理法治化提供了新办法

CDD项目的核心理念是社区主导，村民自主参与、自主管理，改变过去“要我做”为“我要做”，有钱的出钱，无钱的出力，群众积极参加平整路基、铺筑片石、改房改厨、挖填土方等义务劳动。通过参与万州CDD分项目实施的全过程，村民们普遍感觉到自己的管理能力得到了很大的提高。原来村里开会“无人问津”，甚至还索要“开会辛苦费”。现在村里开会村民的积极性非常高，我们在调研时发现，因为农忙季节时间紧张，有的村民甚至端着一碗饭边吃边参加会议。原来开会不敢发言、不会发言的村民，现在在会上发言踊跃，积极表达他们的内心诉求，原来不知道如何管理维护工程设施的村民，现在学会了管理维护技术。现在村民们都积极投工投劳并参与到项目的实施、工程质量的监督和后续的管理上来，并希望像这样“用国外的钱做村里自己的事”的项目能多实施一些。

CDD项目的实施促进了《村民委员会组织法》规定以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治的落实。其一，自然村实施小组、独立监测小组、行政村项目管理委员会等社区组织，均按照既定程序由全体村民选举产生，真正实现了民主选举；其二，召开村民大会，充分听取村民意愿，经过认真讨论之后确定项目评选标准、项目优先清单、项目投工投劳方案、最终决策项目等等，真正实现了民主决策；其三，通过发动和依靠村民广泛参与，共同管理项目的财务、采购、实施及后续事务，真正实现了民主管理；其四，项目通过主动公示项目状况、成立监督小组、建立投诉机制与发动村民监督等方式的有机组合，真正实现了民主监督。因此，通过社区主导，村民参与权得到尊重，村民由被动发展向主动发展靠拢，增强了群体的主人翁责任意识。可见，社区主导型发展的模式能够充分发挥农民的主体作用，促使农民在学习中实施项目，在实施项目中锻炼自身能力，从而有效地锻炼和提升了农民的管理能力和发展能力。

四、强化立体监督体系建设，有助于优化基层权力结构，为推进乡村治理法治化提供了新参考

没有广泛发动农民参与到项目中来，导致乡村公共权力并没有为广大村民所享有。换言之，当前农村公共权力被政府所占据，权力结构的监督制衡机制严重缺乏。在这样的权力架构下，农村公共事务很大程度上并不反映农民群体本身的诉求，极易造成公共资源的浪费。而万州CDD分项目的实施将项目的决策权、资金的控制权、项目的实施权等统统交到社区，从而实现了决策与管理的权力制衡。项目实施小组与监督小组的分开设置，强化了项目运行的监督效力。项目通过公告栏、监测和投诉等机制进行监督约束，社区定期公布项目资金收支情况，社区监测小组对每个环节认真监督并记录在册。例如，项目监督小组曾在实地勘察槽溪村6组、7组的硬化公路项目时发现该项目作为组级公路设计标准超过村级公路，资金预算过大。后来经过及时的重新设计预算，该项目节约了近8万元的资金。万州CDD分项目在监督方面的最大特色在于广泛发动农民参与到监督工作中来，例如，凉风村、冒水村、谷雨村等项目村村民每天轮流监督现场，有的村民自带卷尺丈量公路及人行便道的宽度、厚度；槽溪村、石窖村等村民拒绝为不符合要求的建筑承包商签字，直到承包商按照合同完成项目建设才同意签字。

万州CDD分项目的实施将项目的决策权、资金的控制权、项目的实施权等统统交到社区，让农民真正成为乡村公共权力的享有者，从而让拥有“话语权”的农民参与到了社区公共事务的决策管理之中，构建起村民监督、党委政府监督、项目办公室监督与国家计划外部监督全方位结合的立体监督体系，从而优化了权力结构配置。它为优化我国乡村基层权力结构，推进乡村治理法治化提供了有益参考。

五、促进政府职能转变，有助于完善农村公共服务体系，为推进乡村治理法治化提供了新借鉴

万州CDD分项目秉持社区主导的理念，村民的话语权得到尊重，村民的积极性空前高涨，无论是在选择项目还是在询价采购，无论是在项目实施的监督还是在项目完成后的管护上，项目村决策委员会、监督委员会、项目实施小组、项目监督小组人员与全体村民都全程参与，政府则只为社区提供指导、支持、服务和监督。当然，万州CDD分项目在走马镇实施之初，社区主导的理念并未让当地政府的角色转变立竿见影。甚至出现两种极端，一种仍以“管理者”的姿态自居，另一种则是全然“事不关己”。但通过万州CDD分项目的实施，特别是当政府看到了社区群众的参与项目的热情，听到了社区群众良好的反映之后，他们逐渐认识和加深了对社区主导发展的理念，从而逐渐转变了职能，树立了在社区发展过程中“指导不决策、服务不包办”的思想。走马镇镇政府也正是在万州CDD分项目实施中汲取了成功的经验，后来凡是各村农村建设用地复垦资金的使用、建卡贫困户的确定、低保对象的评定等一系列强农惠农政策的落实，他们都会组织村民“一事一议”，采取听证会、票决制等方式决策，力求公开、公平、公正，村民的积极性、参与度、认可度非常高，也提高了政府提供农村公共服务的水平。

服务型政府是我国政府职能转变的最终价值追求，因而政府职能转变的终极目标就是实现乡村公共利益最大化，使基层政府的管理和服务能够满足基层社会的需求，更加重视农民作为平等主体的地位。在此基础上建立畅通有效的民意表达机制、民主协商机制、村民监督机制，使得基层政府能够逐渐嵌入乡村社会的组织和利益结构中，从而保障农村公共服务体系的不断完善。万州CDD分项目的实施表明，政府角色从“管制者”转变成为“服务者”之后，其地位并未因此降低，反而让基层政府的合法性得以重塑，权威性和公信力得以回归，在乡域范围内的主体地位得到了提高。因此，要实现乡村治理在法治轨道上健康运行，必须让政府的治理模式从“管制行政”向“服务行政”转变。

参考文献：

［1］孙同全，孙贝贝.社区主导发展理论与实践述评［J］.中国农村观察，2013（4）.

［2］孙梦远.乡村社会治理的法治化路径［N］.法制日报，2015-03-18（12）.

［3］刘国普.论乡村治理中的农民话语权保障［J］.云南行政学院学报，2011（1）.

（责编：刘海琴）

中图分类号：C912.8

文献标识码：A

文章编号：1008-8431（2016）03-0050-03

〔收稿日期〕2014-03-28

〔作者简介〕吴纪树（1987-），男，中共重庆市委党校成州分校区情教研部讲师。