浅议村民自治制度的发展变迁——以山西省武乡县涌泉村为例

刘浩（中共湖北省委党校，湖北武汉430022）



浅议村民自治制度的发展变迁
——以山西省武乡县涌泉村为例

刘浩
（中共湖北省委党校，湖北武汉430022）

摘要：在制度变迁理论和村民自治制度发展变迁的理论下，通过对山西省武乡县涌泉村村民自治的发展状况进行走访调研，从该村村两委的换届选举、村民代表履职和村务民主决策等三个方面来论述涌泉村村民自治制度发展变迁的表现、规律性、存在的问题,并提出改进的建议。

关键词：涌泉村；村民自治制度；发展变迁

一、村民自治制度发展变迁理论概述

（一）村民自治的新载体

自治，《辞海》解释为：“自治是自己处理自己的事务。”也就是我们常说的自我管理、自我教育、自我服务。村民自治，就是村民自己处理自己的事务。村民自治一般而言，即民主选举、民主管理、民主决策、民主监督四个环节的程序，即“四民主”。此外，笔者认为，村民自治的形式，就其载体而言，还包括：召开村民会议和村民代表会议，来讨论决定涉及村民利益的事项以及对村委会工作的讨论和审议。这种形式在目前的农村比较难以实行，且缺乏法律制度保障，所以，带有一定的理想化倾向。另一种形式就是以村委会为载体，进行自我管理、自我教育、自我服务。这种形式目前是农村实施最多的一种方式，但是，以村委会为载体的村民自治组织，还必须处理好其与村支委会的关系，也就是俗称的村两委的关系。因此，这种形式在实施中存在着许多问题，需要进一步完善。还有另外一种形式，在目前的农村，尤其是经济比较发达、比较先进的农村已经悄然兴起，即村民自发成立农村非正式组织，有经济性的、文化性的、社会性的等。这是村民自治的一种新形式，与当代社会的NGO组织的发展、以及建设服务型政府等理论的发展相关。

（二）村民自治制度及其发展变迁

村民自治制度，即规范村民自治运行发展的制度。村民自治制度属于基层群众自治制度，是我国的一项基本政治制度。《中华人民共和国村民委员会组织法》是村民自治运行的法律保障。此外，各个省级人民政府也根据《中华人民共和国村民委员会组织法》出台了本省区的关于农村村民自治的相关实施办法。多数村庄也都有本村的村规民约。这些共同构成了村民自治制度体系。村民自治制度体系中，作为村规民约发展的高级形态的村民自治章程和村规民约一道构成了村民自治制度的总章程，是村庄的“小宪法”，在村民自治制度体系中居于重要地位。国家权力上浮、法律缺位、优秀传统资源的积淀以及村规民约内含民主契约精神必定催生村规民约的发展、促进村民自治制度的不断完善。村规民约在村民自治体系中的地位非常重要。

关于制度变迁理论，杨嵘均认为,“制度变迁可以分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种类型,所谓诱致性制度变迁是指一群(个)人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁。强制性制度变迁是指由政府法令引致的变迁,又可分为正式的制度安排和非正式的制度安排。”关于中国农村村民自治制度的发展变迁，许多学者提出了不同的认识。朱新山认为，“在中国的供给主导型制度变迁模式中,村民对村民自治的迫切需求很难诱发实际的制度变迁。即使出现了村民的自发性制度变迁,也有赖于政府的承认和促进。要走出目前村民自治的发展困境,关键在于限制基层政府对乡村的行政介入,改变村级组织的权力授予方式,中国农村要走强制性制度创新之路。”朱建波认为,“乡镇一级的直选将村乡(镇)两级公共管理主体的利益联系到一起,同样通过选举的形式将其利益实现的基础放在了农民的身上。因此,乡镇直选为村民自治拓展了生存和发展的空间,或许这将成为村民自治走出困境的一条道路。”这两位学者均认为村民自治制度的突破在于乡镇政府角色的转换。此外，还有更多的学者就村民自治的制度困境提出了认识，万伟伟、曹露聪认为,“村民自治制度作为我国基层社会治理的重要支撑，打破了传统的乡村治理模式，取得良好的实践效果。但随着农村社会政治、经济、社会、文化条件的不断变化，原有的村民自治制度固有的不足也越来越明显。”

在上述关于制度变迁和村民自治制度发展变迁的背景下，笔者以自己家乡——山西省武乡县涌泉村二十多年的村民自治实践和变化为例，来论述村民自治制度的发展变迁。

二、涌泉村村民自治制度发展变迁的表现

涌泉村是位于山西省武乡县的一个小山村。这个村有1400多口人，选民823人。据2011年不完全统计，全村外出务工人员130多人，满18周岁在外地学校就读的高中、大中专未转户口学生100多人，这些人在村委会换届选举时几乎不回来参选。这样，参加村委会换届选举的选民就少之又少，参选人员的成分则可想而知了。

笔者在2011年暑期对涌泉村进行调研，在对本村各个年龄段村民进行统计后，共针对性地发放问卷70份，回收66份。调查对象包括干部11人，占16. 67%，村民55人，占83.33%。其中18-30周岁8人，占12.12%；60周岁以上12人，占18.18%；年龄31-60周岁46人，占69.69%；31-50周岁35人；男13人，占37.14%；女22人，占63.86%。数据说明，这个村能够参与村民主选举的主体主要是妇女和老人。即使这些参与民主选举的主体是留守妇女和老人，他们参与村民自治，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的积极性并不高。妇女因为受“男主外、女主内”传统影响，加上她们的教育水平、就业层次、劳动收入、社会保障、社会地位等各方面还相对较低，不愿意参与选举，老人们则认为换届选举是年轻人的事儿，与他们关系不大。

涌泉村的村民自治制度的发展变迁主要是在这种背景下进行的。笔者主要从该村的村两委的换届选举、村民代表履职和村务民主决策等三个方面论述涌泉村村民自治制度的发展变迁。

（一）涌泉村村两委换届选举的发展变迁

《村民委员会组织法》，从1983年起，历时四年，经过三次全国人大常委会会议和一次全国人民代表大会审议，反复修改30次才得以诞生。涌泉村的村委会换届选举在《村民委员会组织法》诞生后的1987年就开始了实践，而村党支部的换届选举是在第二届村委会换届选举的时候开始的。

笔者经过对涌泉村的农村选举的经历者的调研和走访得知，1999年的第五届村委会换届选举，是涌泉村的村委会换届选举的一个转折点。从1987年的第一届到1996年的第四届的村委会换届选举中，乡镇政府发挥着决定性的作用。主要表现在，村委会成员的候选人名单的确定要经过乡镇政府的审批和核准，一旦他们未通过审核，即不能进入候选人的范围内。而到1999年的第五届村委会换届选举的时候，从村委会成员候选人的海选，到候选人的确立，再到村委会成员的确立，全是在本村独立完成，乡镇政府在整个选举过程中只扮演监督和颁布任命状的角色。这一具有转折意义的变化的法律依据则是《村民委员会组织法》“后又经过近8年试行的实践，1994年再加以修订，终于经1998年11月4日九届全国人大常委会第5次会议审议通过,正式在全国范围内施行。”而村党支部在开始了换届选举之后，也经历了与村委会换届选举几乎同样的转变。乡镇党委也是由在村党支部成员的换届选举中的决策者角色转变为监督者的角色。

（二）涌泉村村民代表履职的发展变迁

涌泉村村民代表的选举是随着《村民委员会组织法》的颁布而开始。该村在村两委换届选举之前先进行村民代表的选举，村民代表在产生之后组成选举委员会并推选产生选举委员会主任。在整个村委会换届选举的过程中，村民代表就开始本着对选民负责的精神履行职责。随着村委会换届选举的进行，村民代表的责任意识逐步增强。尤其是从1999年的涌泉村村委会换届选举开始，村民代表们的工作热情和积极性高涨了起来。

（三）涌泉村村务民主决策的发展变迁

尽管《村民委员会组织法》已经规定了村务要进行民主决策，但是事实上涌泉村具有典型性的村务民主决策还是2013年2月4日的涌泉村第三小组的村民代表就关于党和国家对农村的贫困年终救助的事项进行协商和讨论的村务的民主决策。然而，到2014年终，就不再有这样的村务民主决策了。通过走访调研发现：2013年之所以有救助钱物分发的村务民主决策，是因为村干部在之前进行了钱物的发放后，有部分村民对分发结果表示质疑。所以，村干部为了减轻压力，才有了这样的会议。从这个调研中可以看到，村民的民主决策不是村民自治的关键一环，反而成了村干部的工具。而在2015年2月13日，涌泉村第三村民小组的村民代表又接到了开会通知，还是和2013年的会议内容一样。我在表达不满的同时，也有所欣慰，起码村务的民主决策这个新生事物没有夭折，尽管开开停停，但还是曲折发展下来了。而且要强调的是，多数村民代表对这次村委会救助物资分发的方案投了反对票，否决了村委会的这次工作，导致该项村务现在依旧搁置，未能处理。这足以说明，村民代表绝不是摆设，他们是真正要参政议政的。

三、涌泉村村民自治制度发展变迁的规律性

上述涌泉村村民自治制度的发展变迁的表现反映了以下几条规律性原理。

（一）农村民主选举的自主性逐渐实现

涌泉村村两委换届选举的发展变迁反映了该村村民自治民主选举的自主性有了质的转变，该村实现了民主选举上的更大程度上的自治。这一转变得益于乡镇政府在村民自治中角色的转换。村民自治的出路不在于村一级的村委会、村支部的选举与运行调试,而在于向上拓展自治的空间。所以,乡镇长一级的基层政府、党委主管的直选就成为村民自治能够真正实现的重要因素。

（二）村民的公民权利意识逐渐觉醒

涌泉村的村民代表履职的发展变迁反映了该村村民的公民权利意识逐渐增强。在涌泉村的村两委的换届选举中，由村民代表组成的选举委员会全程负责村委会的换届选举工作。此外，还有更多的村民前来选举现场进行投票，并对唱票等环节极为注重，他们非常关注正式选出来的村委会成员是否能够真正为他们办事，能够对他们有个交代。这一状况反映了村民渴望参与到村民自治的事务中来，同时也反映了村民自治在由精英治理向民主治理和大众治理转变。

（三）村民自治制度不断发展

涌泉村村两委的换届选举、村民代表履职以及村务民主决策的发展变迁反映了该村的村民自治制度不断发展。村民自治制度就程序而言，包括民主选举、民主管理、民主决策、民主监督四个环节。在村两委的民主选举实现之后，并且选举民主由间接民主演变为直接民主，又出现了村务的民主决策。再就村民自治的载体而言，除了以村委会为载体的自治主体外，村民代表大会正在逐步走向成熟足以说明涌泉村的村民自治制度在不断发展完善。

四、涌泉村村民自治制度发展变迁的问题

（一）涌泉村村两委换届选举的问题

涌泉村村两委的民主选举已经分别进行了九届、十届。至此，农村民主选举已经深入人心，农村的两委选举在农村的政治生活中也已成为一种新常态。只是，在村两委选举的过程中依旧存在着贿选、家族势力等因素对选举的影响。此外，村两委在选举程序上还存在着一些问题。村党支部的选举模式是全体党员经过投票选出五位支委，这五位支委直接产生支部书记、副书记及支委的分工，不再经过党员大会通过。这种产生模式极具戏剧性，好像有一种把党支部权力玩弄于少数人的手掌之间而不受约束。而且这种产生模式也与基层的直接民主相背离。而村委会委员则是全员海选，但产生委员后的分工又是一个权力不受约束，且会计一职事关全村的财务，其产生方式却一直模糊不定，甚至直接由村主任指定，这就导致村里财务的不透明化。

（二）涌泉村村民代表的选举问题

一直以来，涌泉村的村民代表不是选举，而是推举。这种产生方式可能在农村这种熟人社会中有着深厚的土壤。在熟人社会中看，这两种方式不能说哪一种更加优越。只是就两者的特点来说，选举更加程序化和稳定，而推举则带有随意性。

（三）涌泉村村民自治制度的缺陷

涌泉村村民自治制度在不断发展的同时，其缺陷也依旧明显。在“四个民主”中，民主选举已经形成新常态，而民主决策还处于和独断专行的反复较量中，民主监督在一些领域中根本无法落实，民主管理还缺乏稳定的模式。如何能让“四民主”的发展齐头并进，相互促进是一大难题。而且，在公民社会不断发展的趋势下，该村的非正式组织的发展却很是滞后，也是村民自治的一大缺陷。

五、涌泉村村民自治制度发展变迁的改进

（一）涌泉村村两委换届选举的改进

针对涌泉村村两委换届选举中存在的问题，坚持基层的直接民主，对村两委的选举程序进行进一步的规范。具体建议如下：村两委的成员产生后，其具体分工不只是由委员自行商量，而要经过村民代表的投票表决。因为，村两委都是村民自治的组织，都是为了更好的为村民服务，因而，其分工要经过代表村民的村民代表的通过，尤其是村委会的会计，要纳入村委会换届选举的范围。这样，村两委的换届选举既在程序上合法了，又能够贯彻基层直接民主。

（二）涌泉村村民代表的选举的改进

针对村民代表的选举问题，笔者建议村民代表还是要经过正规选举产生。随着农村民主政治的发展，代议制民主会在农村普遍实施，村民代表的权力也会增加，而推举制的随意性显然会越来越不适应农村民主政治形式的需要。为此，村民代表的选举也要形成新常态。

（三）涌泉村村民自治制度的改进

村民自治制度的改进，不仅要“四个民主”齐头并进、相互发展，而且村民自治的载体也要发展。除村两委和村民代表大会的发展之外，针对第三种载体，即农村非正式组织，涌泉村也要有相应的推进措施。而且，“四个民主”和三个载体会相互促进而发展。试想，如果农村非正式组织发展，农村的公民社会就会逐步发展并形成。那么，一旦农村非正式组织发展起来，农村居民就必然会对“四个民主”和村两委和村民代表大会更加关注。这应该就是托克维尔所说的，“依我看，对美国的民主制度的贡献，自然环境不如法制，而法制又不如民情。”而涌泉村的公民社会随着农村非正式组织的发展而形成，这应该就是维护该村村民自治制度的最大民情。

（四）涌泉村村民自治体制的改进

村民自治要进一步拓宽自治渠道，密切干群关系。为此，需要进一步改进村民自治体制。一是改进党支部与村委会的关系。村委会在党支部领导下开展工作，党支部和村委会拧成一股绳，劲往一处使，真正形成合力，共同带领群众发家致富，促进经济和社会各项事业的发展。二是改进村干部对上负责和对下负责的关系，村干部接受上级的领导，同时也接受全村群众的监督，上下一致，有力地推动农村工作的开展。三是改进村干部和村民的关系，村干部要真心实意为村民办实事办好事。

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（责编：刘海琴）

中图分类号：D638

文献标识码：A

文章编号：1008-8431（2016）03-0046-04

〔收稿日期〕2016-04-10

〔作者简介〕刘浩（1989-），男，中共湖北省委党校中外政治制度专业2014级硕士研究生。