跨行政区生态治理中地方政府合作动力机制探析

张 雪

(成都理工大学 马克思主义学院，四川 成都 610059)

跨行政区生态治理中地方政府合作动力机制探析

张 雪

(成都理工大学 马克思主义学院，四川 成都 610059)

随着经济社会的不断发展，地方政府的合作对区域生态文明建设的作用将日益明显。推动跨行政区生态治理地方政府的合作，就是要进一步优化既有动力机制，将阻力作用控制到最低，甚至消除，形成关联互动的利益关系网络。在“联防联控治雾霾”的实践中，地方政府的合作呈现为“引力-压力-推力-耦合场力”的动力系统，并面临着理念阻力、体制阻力、机制阻力和技术阻力。在综合考量相关经验及国情的基础上，跨行政区生态治理中地方政府合作动力机制的提升路径可以遵循以下思路：加强利益整合，积极培育府际全面战略合作伦理；完善府际协作机构设置，健全相应的法律法规体系；创新跨区域地方政府生态治理合作运行机制；构建协同雾霾污染防治技术机制。

跨行政区；生态治理；联防联控治雾霾；动力机制

近年来，跨行政区生态环境污染事件频频发生，引起社会各界的广泛关注，成为推进生态文明建设亟待解决的问题之一。而加强地方政府之间的合作则成为学术界和政府共识的解决路径。根据社会运行动力机制理论，“一个社会只有当它拥有较为适度的社会动力的时候，它才能保持其持续、稳定的发展趋势”。*郑杭生：《社会学概论新修》，北京：中国人民大学出版社2004年版，第38页。因此，动力机制是研究地方政府生态治理合作的恰当介入口。本文以“联防联控治雾霾”跨行政区生态治理实践为研究案例，力图描述并检识地方政府间合作的动力机制模型，探究其阻力障碍及深层原因，并据此提出相应的对策建议，以期对推进跨行政区生态治理地方政府合作有所助益。

一、“联防联控治雾霾”：跨行政区生态治理地方政府合作脉络考察

2011年10月，北京发生重度雾霾天气，引起社会各界的广泛关注，“雾霾”、“PM2.5”等专业词语开始进入大众视野，掀起了一场官民博弈催生PM2.5监测信息公开的全国性公共事件。从公共政策议程设置角度审视，本次“PM2.5监测入国标”经历了“潜问题阶段”、“显问题阶段”以及“政策化阶段”等三个阶段，政府环境信息公开进程在这次事件中大大加快了。*张雪：《转型期政府环境信息公开动力机制探析》，《城市发展研究》2012第9期。在雾霾污染问题进入公共政策议程之后，“联防联控治雾霾”成为治理之策被逐步确定并推广。其中，涉及全国的法律法规文件主要如表1所列。

除了全国性法律法规文件之外，全国雾霾污染重灾区基于本地基本情况也纷纷制定区域性雾霾合作治理法律法规体系和开展合作实践。综合来看，专门针对雾霾天气的法律法规和政策实践开始出现始于“政策化阶段”后，并且呈现出积极向好的发展趋势。一方面法律法规政策出台或修改的频率越来越快，涉及到基本法、一般法、行政法规、行政规章等法律位阶，法律内容上也从无到有、从原则规定到实体规定，法律体系日趋完善；另一方面，在政策实践上，涉及到人大、政协、政府、高校等立法主体、参政议政主体、政策执行主体、智囊团主体，联防联控形式也包含大气污染防治工作领导小组、联防联控协作小组等。通过法律法规与政策实践的开展，实现了顶层设计与底层摸索的协同推进。然而，以上联防联控体制机制的完善，并不能代表具体工作的落实。现实中，地方政府之间“议而不决、决而不行”等合作困境依然多有出现，联防联控治理雾霾的效果也并未充分体现出来。以上脉络考察便是引入动力机制模型予以审视的背景。

表1 “联防联控治雾霾”全国性法律法规文件

二、“联防联控治雾霾”：地方政府合作动力机制模型

(一)四力模型：地方政府生态治理合作动力机制系统

社会运行机制是一个有机联系的系统，其中动力机制是保障其持续、健康发展的核心要素。从动力源上看，社会需要是社会运行的动力源泉。从结构上看，社会运行动力机制系统分为外围结构和内核结构，其中外围结构包括动力主体、动力受体、动力传导媒介；内核结构包括动力源、动力方向、动力贮存体、社会行动。从运行过程上看，社会运行过程包括了动力源开发、动力转化、动力分配、动力反馈等环节。*郑杭生：《社会学概论新修》，北京：中国人民大学出版社2004年版，第40-42页。在“联防联控治雾霾”实践中，影响地方政府合作的利益主体主要有各地方政府、公众、环保非政府组织、咨询专家、新闻媒体等，其利益诉求构成动力源。这些动力源再形成引力、压力、推力等二级机制，通过相互间的影响与作用，最终耦合为场力(图1)。

图1 地方政府生态治理合作动力机制示意图

其一，引力机制。引力机制是指地方政府生态治理合作的内生动力，是指合作的动机，在动力系统中具有根本性地位。促进“联防联控治雾霾”实践开展的引力主要有：一是符合各行政区的利益。在改革开放之前，行政区并不是一个独立的行政利益体，仅是国家利益在地区的代表。改革开放之后，尤其是1994年实行分税制以后，中央向地方分权，地方政府角色得到改变，成为拥有较大独立利益的地方组织，生态利益也在其列，尤其是近年来区域合作的深入化更加凸显了生态利益的重要性。区域合作的本质是打破行政壁垒，促进区域内要素自由流动，提升区域竞争力。在区域合作深入化背景下，生态利益共同体的结盟显然符合各行政区的利益，特别是，像雾霾这类一地政府无法独立承担治理责任时更是如此。二是符合地方政府官员的升迁诉求。在单一制结构形式下，地方政府官员的晋升主要依靠中央政府或上级政府，依凭则主要是该地的政绩考核结果。政绩考核事实上是国家宏观管理的指向标，在生态文明大力开展的背景下，国家相继推出自然资源资产离任审计、重大环境事故终身追责制等制度安排，对政绩考核指标做出相应的调整，生态指标所占份额持续上升。在理性经济人的约束条件下，地方政府官员出于自身晋升的需求，会选择通过府际合作的方式改善生态环境质量，做出符合政绩考核偏好的政策行为。

其二，压力机制。压力是地方政府合作的外部动力之一，通过压力机制作用让被作用对象产生“不得不为”的心理，形成合作的迫切感。当前我国地方政府生态治理合作的外部压力主要有：一是建设服务型政府，增强政府合法性的必然要求。在执政党“全心全意为人民服务”宗旨以及新公共管理运动影响下，充分运用市场机制，顺应市场经济发展的要求，撇除可以市场化且市场化效益更高的职能，使政府聚焦公共服务能力的提升，建设服务型政府成为政府职能转变的方向。而加强地方政府间的合作，推动跨界生态环境问题的治理则是服务型政府构建的必然要求。二是降低行政成本，建设绩效型政府的必然要求。绩效型政府是以低成本取得高成果，追求实绩与效率相统一的政府模式。按照新制度经济学原理，在交易过程中，通过第三方的介入来协调交易双方的关系，交易成本将会上升。*卢现祥、朱巧玲：《新制度经济学》，北京：北京大学出版社2009年版，第149-168页。因此，在诸如雾霾污染防治之类的跨区域生态问题治理，且单一行政区无法完成的情况下，必须加强地方政府之间的合作，通过完善协作体制机制，构建整体政府，从而降低交易成本。三是回应外部舆论压力的必然要求。自2011年“PM2.5监测入国标”事件后，雾霾污染成为社会各界普遍关注的问题，尤其是每年冬春雾霾高发期更是如此。社会公众通过网上和网下社会交往行为传播不满情绪，或通过各种途径向政府建言献策；人大、政协代表也将雾霾污染防治作为提案内容反映社情民意；新闻媒体更是发挥“无冕之王”的作用，起着知识普及及环保意识孵化器的功能，等等。多元利益主体在无意识中实现联盟，持续向政府施压。政府在强大的舆论压力面前，顺应“合作的联邦主义”趋势，*孙柏英：《当代地方治理——面向21世纪的挑战》，北京：中国人民大学出版社2004年版，第64-72页。不得不做出回应，将地方政府的合作作为解决对策。

其三，推力机制。推力是一种顺向的推动地方政府之间合作的力，形成一种良好的外部氛围。在跨区域生态治理中，形成推力机制的主要因素有：一是中央政府政策导引形成的自上而下的推动力。改革开放以来，中央政府十分重视地方政府之间的关系。2003年提出的科学发展观，便将统筹区域协调发展作为五大统筹之一，作为地方政府之间合作发展的宏观指导方针；在生态治理及雾霾治理方面，通过立法提出“联防联控”的政策思路。二是典型经验启迪形成的横向推力。国外跨区域生态治理的典型经验，诸如美国田纳西河流域跨界治理经验、欧洲莱茵河流域跨国协调管理、美加五大湖地区管理等，以及国内正在生成的雾霾治理模式，如京津冀、长三角、珠三角等地区合作治理雾霾的实践摸索，都为区域城市群雾霾联防联控的开展提供了强劲的推动力。三是企业、非政府组织跨区域发展形成体制外推力。改革开放以来，随着市场经济的不断进展，各地之间各主体各要素之间的流动越来越频繁，其中企业、非政府组织表现活跃，积极参与跨行政区公共生态治理项目，实现业务拓展和组织发展。在生态文明多元主体治理成为共识的情况下，企业和非政府组织的进一步成长壮大，离不开行政区壁垒的进一步破除，这构成了地方政府合作自下而上的推动力。

其四，耦合场力机制。对行政区利益的追求、各地方政府官员的升迁诉求构成的引力机制，是地方政府生态治理合作的源动力，能够从根本上决定着合作的方向、速度以及深度；服务型政府建设、绩效型政府建设以及外部舆论压力构成的压力机制，为地方政府生态治理合作提供实践的紧迫感和约束力；中央政府的政策导引、典型经验启迪、体制外组织发展构成的推力机制，则是地方政府间生态治理合作顺利进展的催化剂。引力、压力和推力，此三力相互影响、相互作用，最后耦合形成场力，推动着“联防联控治雾霾”实践的进行。

(二)当前地方政府生态治理合作机制的阻力障碍

现实中，地方政府生态治理合作面临着诸多阻力障碍，这是妨碍地方政府生态治理合作走向深入、生态治理取得良好效果的主要原因，主要体现在理念阻力、体制阻力、机制阻力、技术阻力等四个方面(见图2)。

图2 地方政府生态治理合作阻力机制

其一，理念阻力。我国行政区划体制及1994年分税改革后，各地方利益逐渐独立化。因此，在破除利益窠臼、走向利益联盟所必需的地方政府合作形成过程中，需要充分满足“理性经济人”地方政府官员升迁的心理诉求。然而，既有的政绩考核体系缺乏对府际合作情况的考核，各级地方政府官员对府际合作的热情更多地依赖于合作所能带来的利益预期，缺乏有针对性的制度考核作为保障。而且，根治雾霾污染是一项长期的系统工程，牵涉面广，短期内甚至会严重影响一个地方的经济社会效益，而这，显然不是现有任期制下地方政府官员所热衷的，由此届别机会主义不断滋生。面对各种作用力所形成的雾霾污染治理需求，地方政府会理性地计算成本、收益，并且会选择投入少、见效快的治标策略。现实中，雾霾重灾区的地方政府也的确会进一步要求加强空气质量监测、加强应急预警、强化大气污染源控制、强化环境执法监管工作等，但大多数都属于治标措施。而“污染企业禁止布局”、“增加政绩考核环保砝码”等源头治理举措则多数仍处于政策提案阶段。

其二，体制阻力。完善的体制设置在“联防联控治雾霾”实践中起着基础作用，相应的法规体制也应在不断的制定、修改和完善之中。2015年1月1日实施的《中华人民共和国环境保护法》做出了体制方面的相关规定，“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制”。*见《中华人民共和国环境保护法》第20条。随之，各雾霾重灾区地方政府间的联防联控体制也开始运作，目前主要有区域大气污染防治工作领导小组、区域环保协议、区域大气污染防治工作联席会议制度等。然而，现有的联防联控体制框架远未成熟，既有决策层面的问题，也存在执行力的问题。尤其是联席会议是由各地环保部门牵头组成，往往陷于应急式沟通，从性质上看有时就是出于道义的协商会，缺乏法律制度的保障，权威性不足，因而常常议而不决、决而不行。而且，极容易受到各地领导者个人意志及职务变迁的影响。*卓凯、殷存毅：《区域合作的制度基础：跨界治理理论与欧盟经验》，《财经研究》2007第1期。法制保障缺乏的主要表现是法律规定的原则性较强、操作性不足，法律体系的制度性功效难以落到实处。

其三，机制阻力。顺畅的运行机制可将“联防联控治雾霾”理念与体制设置转化为实际执行力。当前各雾霾重灾区地方政府的联防联控治机制正在不断探索，但总体而言仍处于初级阶段，有待进一步深化。首先，政府财政支出机制上不平衡、各地方政府间利益补偿机制欠缺。就全国雾霾重灾区财政支出能力来看，联防联控大致分为“强-强”、“强-强-弱”、“强-弱”三类联合模式。*龙朝双、王小增：《我国地方政府间合作动力机制研究》《中国行政管理》2007第6期。“强-强”模式往往是区域经济比较发达的地区，如长三角、珠三角，在区域联防联控治雾霾中各地方政府的财政支出能力普遍比较强；“强-强-弱”模式最典型的地区为京津冀，北京、天津作为直辖市，用于治理雾霾的财政支出能力远远高于河北省；“强-弱”模式则更为普遍，例如成都平原城市群，成都是区域中心城市，其公共财政收入与支出能力远远高于周边的绵阳、德阳等城市。在当前区域性各地方政府间的直接利益补偿机制尚未建立的背景下，尤其是在财政支出能力差异较大的区域，弱势地方政府缺乏利益补偿和保障，很容易导致地方政府合作的表面化或不合作。其次，信息共享机制不健全。当前各区域性地方政府间业已开展的信息共享工程，绝大多数还仅限于单项或部分环境指标的共享，基于雾霾成因所涉及的全面环境指标信息共通共享机制还有待进一步健全完善。再次，政策效果评估及处罚机制存在差异。一方面违法处罚的时效与标准问题。现实中，部分省区市及其城市已经开展了对未完成污染气体排放控制任务地区的处罚措施，然而社会各界普遍认为既有的处罚力度过轻，不能从根本上起到警戒作用，而有些地方政府的“雾霾罚单”对于何时何种力度实施则干脆让人看不懂。另一方面，部分省区市及其城市试图通过调整政绩评估考核体系实现治理雾霾的长效化，然而各地方政府实际存在的考核指标、权重设计等方面的差异，致使地方政府间的“联防联控治雾霾”机制难以协同，从而导致地方政府的合作形同虚设。

其四，技术阻力。技术在“联防联控治雾霾”的实践中起着基础性作用。目前，在各区域治霾实践中，空气质量监测技术手段的运用存在标准不统一的问题。尽管各地环保部门的空气质量监测仪器都是通过政府采购招标方式获得的，但是，在具体的监测过程中，即便有《环境空气治理监测规范(试行)》作为规范，监测网点的布点、监测方法的选择等技术操作流程也难以做到完全一致，也需要结合各地具体情况施以权变运用。而这些权变措施，不可避免地会对监测结果产生影响，并由此带来技术方面的误差。

三、跨行政区生态治理中地方政府间合作动力机制的提升路径

“联防联控治雾霾”虽然仅是一个个案，但它能够反映出跨区域生态治理中地方政府合作动力机制的一种基本样态。随着经济社会的不断发展，地方政府的合作对区域生态文明建设的作用将日益明显。推动跨行政区生态治理地方政府的合作，就是要进一步优化既有动力机制，将阻力作用控制到最低，甚至消除，形成关联互动的利益关系网络。结合“联防联控治雾霾”案例，在综合考量相关经验及国情的基础上，本文认为跨行政区生态治理中地方政府合作动力机制的提升路径可以遵循以下思路：

首先，加强利益整合，积极培育府际全面战略合作伦理。在地方政府生态治理合作中，“和谐的关系取决于沟通，而顺利的沟通取决于相似的价值观”。*乔尔·布利克、戴维·厄恩斯特：《协作型竞争·前沿》，中国大百科全书出版社1998年版，第3页。行政伦理观对行政管理及公共政策实践行为起着引领作用。在合作伦理形成的众多因素中，相似的现实利益是处于首位的、根本性的。应当继续大力推进生态文明建设，强调生态文明建设的“四大融入”，尤其是融入经济建设，使经济保持持续、健康、绿色化发展。增加经济合作中生态社会效益的权重分量，扭转当前区域合作中过度偏重经济联系的导向，使区域合作向纵深发展，推动生态环境的全面治理，形成1+1大于2的效应，实现互惠多赢。在这种宏观政策导引下，地方政府生态治理合作才能树立起以互信为特征的府际全面战略合作伦理，才能从根本上应对当前各行政区域间各自为政的“理性经济人”局面，从而摆脱区域本位主义束缚，取得“联防联控治雾霾”的实效。

其次，完善府际协作机构设置，健全相应的法律法规体系。针对区域“联防联控治雾霾”的体制阻力，需要建立和完善各层级的区域生态环境治理协调机构，争取做到体制设置的固定化、常态化。一方面在中央政府层面上，可以考虑在国家环境保护部增设省际环境协调司，专职负责跨省际环境问题的宏观协调管理，将《中华人民共和国环境保护法》第20条的规定“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制”落实到实处。另一方面，在省级政府层面上，建议将各地现有的大气污染防治工作小组、联席会议等府际协调形式逐渐规范为环保厅下属的市际环境治理协调管理部门。同时，完善信息沟通、专家咨询、纠纷解决、监督保障、联合规划、应急机构等下一级机构设置，保障协调功能真正落到实处。此外，为发挥法律法规保障作用，在实体法逐渐完善的条件下，建议加快相关配套程序法的制定，以将实体法的内容转化为可遵循、可操作性的法则，推动地方政府生态治理合作机制早日完善以及治理效应的有效发挥。

再次，创新跨区域地方政府生态治理合作运行机制。府际全面战略合作伦理、府际协作机构设置，需要通过畅通的运行机制才能发挥功效。针对现存的问题，应在以下几方面进行完善：其一，协同治霾资金支持力度。在税收制度方面，按照“谁污染、谁付费”、“谁受益、谁买单”的原则，推进财税制度改革，主要措施包括增加雾霾污染防治专项基金投入力度、实行差异税收措施，探讨碳税、硫税制度可行性以及对生态环保产业推行税收优惠政策等，充分发挥税收的杠杆功能；在财政收支方面，界定明确各地方政府间的环保责任，试点推广排污权交易等府际财政补偿制度，平衡各地方政府间的利益诉求，强化合作的内生动力。其二，完善生态环境信息公开制度。讨论将公民生态环境信息“知情权”入宪，获得最高位阶法律的保障，推动政府信息公开，除涉及国家安全的信息外，其它信息一律公开，务必做到公开为原则、不公开为例外。同时，积极修改《行政复议法》、《行政诉讼法》，确保公民对环境信息诉求的法律救济程序健全有效，切实保障公民环境信息知情权。以此，贯通区域整体生态环境质量信息，共享共用。其三，健全政策监督机制。在监督主体上，发挥上级政府、同级政府等内部监督主体以及专家学者、社会公众、环保非政府组织、新闻媒体等外部监督主体对联防联控治雾霾的监管力度，做到360度无死角监督；在监督内容上，既要做到对联防联控治雾霾结果的监督，更要对联防联控治雾霾过程进行监督，防止单纯的结果监督可能引发的应急式治理行为的滥用。同时，逐渐统一各地方政府间的考核指标、权重设计等要素，做到政策统一、标准统一，使政策监督机制发挥长效硬约束作用。

最后，构建协同雾霾污染防治技术机制。消除技术阻力，实现技术一体化在联防联控治雾霾实践中发挥基础性保障作用。应提高各地方政府环保部门的雾霾监测技术标准化程度，将其中的自由裁量空间压缩到最低程度。基于各地之间客观原因所造成的不可避免的自由裁量情况，一方面要发挥体制内作用机制，深化各地环保机构之间的技术运用交流，总结经验教训以及公认的较好的方法或方案，提高技术业务水平。另一方面，建议要在雾霾联防联治过程中增加专家咨询环节，发挥外脑作用，提高技术运用的科学化水平，实现程序性控制。

(责任编辑：栾晓平)

2016-03-10

张 雪，男，法学博士，成都理工大学马克思主义学院副教授。

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