新常态下干部队伍的法治能力建设探析——以云南省临沧市为例

孙卫

（中共临沧市委党校区域经济发展研究中心，云南　临沧　677000）

新常态下干部队伍的法治能力建设探析——以云南省临沧市为例

孙卫

（中共临沧市委党校区域经济发展研究中心，云南临沧677000）

新常态对广大干部法治能力提出了新要求。从云南省临沧市的情况看，要解决干部法治能力不足的问题，需要从以下5个方面着力：一是主要领导带头。二是抓住重点。三是奖励优秀，发挥鼓舞、示范和引领作用。四是把干部选拔任用与法治能力的提高联系起来。五是充分利用各种资源，切实提高培训质量，才能促进法治建设目标的顺利实现。

新常态；干部队伍；法治能力；问题

党的十八届四中全会指出：“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”［1］这对我国广大干部的法治能力建设提出了明确的要求。为准确把握和逐步解决干部队伍法治能力建设方面存在的问题，笔者进行了较长时间的追踪调查，同时，2016年4月，在中共临沧市委党校举办的临沧市村（社区）干部、大学生村官、选调生等培训班，就“边疆民族地区干部法治能力建设问题”进行问卷调查。问卷对象均为基层干部中的优秀代表，发出问卷950份，收回有效问卷650份，回收率68%。因此，根据实地和问卷调查，以地处中缅边境的云南省临沧市为例，对干部队伍法治能力建设问题作些思考。

一、新常态对干部队伍法治能力的要求

随着“体制转轨、机制转换、社会转型、公民转心”的深入，要“深化改革，推动发展，化解矛盾，维护稳定”，［2］实现国家的长治久安，就必须尽可能快地提高广大干部运用法治解决问题的能力，将法治精神通过依法治理转化为促进经济发展、社会进步的持续生产力。

（一）提高党组织的依法执政能力

1.明确依法执政的根本含义。《宪法》序言明确指出：“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”，第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这是中国共产党领导中国人民的宪法依据，也是宪法给中国共产党划定的执政界限，是中国共产党执政合法性的法治基础。每个党的干部都必须深刻认识和准确把握其内在规定性及两者的关系。

2.依照宪法和法律规定的权限和程序参与政策制定。政策意味着国家力量的投入，其目的在于为人民发展和保障合法利益创造公共条件。因此，在各类政策制定中发挥着重要影响力的党的干部，只有依照法律规定的权限和程序参与制定政策，才真正有资格领导人民，才不致滥用权力，践行中国共产党全心全意为人民服务的宗旨，并获得人民群众真心实意的拥护。

3.汇聚民意并加以有效引导。从宪法的安排看，党和国家机关是有区别的，严格地说，即使处于执政地位，中国共产党依然属于社会，依据党章，每个党员干部仍然是普通劳动人民的一员。因此，党员干部要密切联系群众，善于倾听群众意见，汇聚民智，让真理从群众中来，经过更好地提炼和完善，在更加合目的性、合规律性时再回到人民中，为人民创造福利和谋利益。

（二）依法处理日常管理事务和应对突发事件

进入新世纪以后，政治革新、经济发展、文化多元和社会转型已成常态，与此同时，改革进入深水期和攻坚期，各领域的矛盾冲突急剧增加。对边疆民族地区而言，独特的地理历史宗教等原因，使得社会问题与内地有很大的区别。不仅包括由自然灾害引起的突发性事件，还可能包括由政治、经济因素引发的社会冲突行为而导致的社会失衡和混乱，以及各种复杂又相互交织的民族宗教问题。这些突发事件和问题，在现实中可能进一步交叉、扩大、蔓延。危机处理也就成为各级政府和干部必须经常面对的问题。为此，政府就应从以前发号施令的管理主体，逐渐成为公共服务的主体，从而在日常行政中能自觉树立全局和法治观念，做好建章立制等准备工作；不把危机当作偶然现象而抱有侥幸心理，促使依法治理成为常态化机制。当发生突发事件时，及时采取有效措施予以解决。这样，无论是日常行政，还是危机应对，政府都要考量“权利、法治”的因素，确保权力的正确行使和权利的有效保护。

（三）积极参与社会矛盾和冲突的调解，促进社会和谐

转型期社会是一个高风险社会，从矛盾和冲突的类型而言，目前影响社会稳定的主要因素是拆迁安置、征地补偿、滞后行业的整治取缔、企业改制等，因其利益关系面广，容易被激化。如果不能及时有效地解决这些矛盾和冲突，将威胁国家安全、社会安定。但传统的解决机制，已不足以应对这些新型矛盾和冲突，需要摸索新的机制，对临沧市也如此。这就要求临沧市各级干部要善于运用“大调解”机制，积极参与社会矛盾和冲突的调解，促进社会和谐。具体而言，可以信访为窗口，以人民调解为主要形式，以行政机构为中坚力量，以法院作为司法保障，由政府提供资源和资金，为当事人提供矛盾纠纷解决救济的机制。与人民调解、仲裁、诉讼等相比，它可以将婚姻、家庭、邻里等常见的、多发性矛盾，城市建设、土地流转、环境保护、劳动争议、医疗保险、生产事故等社会难点、热点冲突，以及群体性、政策性矛盾都纳入调处范围，实现矛盾和冲突解决的社会效果、政治效果和法律效果的有机统一。因此，如何保持正确的政治导向，构建大调解机制并善于用其化解矛盾冲突，从而与不同层级机关、不同社会组织机构相互分工合作，矛盾预防化解阶段相互连接，形成合力，妥善处理矛盾冲突，减少内耗和资源浪费，成为各级党委、政府和干部的必修课。

（四）使司法真正成为维护社会正义的最后一道防线

临沧市正处于跨越式发展进程中，社会纷争的发生不可避免。解决纠纷中，人们通过各种渠道寻求救济，也难以避免。各级党委、政府和干部要通过宣传培训等，使人民群众认识到纠纷解决中正义实现的有限性和通过司法渠道解决纠纷的优点，正确对待对自己不利的判决，理解个人正义与社会正义的冲突，知道自己在纠纷中止于何时最为恰当。第一，要按照十八届三中、四中、五中全会深化司法改革的要求，完善司法责任制、推动人财物统一管理、完善司法人员分类管理、健全司法人员职业保障、建立知识产权法院等，在最大限度、合理配置司法资源的基础上，实现司法快速、及时、有效化解社会矛盾的功能，满足人民群众对司法公正的迫切需要。第二，法官、检察官要严格按照事实、法律标准裁判是非，以合法性作为判决的第一要素，独立地对案件进行裁判，避免个案判决突破以事实为依据、以法律为准绳的基本原则；要熟悉国情、省情、市情，把握社情民意，研究经典判例，善于把经验和法律知识、法律原则有机结合，在处理案件时做到情、理、法的和谐统一，逐步建立人民群众对法律的信仰。第三，各级干部要知悉司法改革的动向，怀有法治建设精神并参与司法改革，人民群众才会尊重干部。

（五）提高促进社会自治的能力，逐渐让社会管社会

临沧市虽然地处边疆，发展水平较低，但经过解放后几十年的建设，“居民对基层自治、市场参与中意思自治的体验日渐深刻，日常守信和履约行为”，［3］逐渐构成了法律制度有实际约束力且良序运作的一个内在组成部分。因此，临沧市各级干部要提高法治能力，就要深刻地认识到，由于“各民族间发展程度和社会化程度存在差异，尤其是对于‘直过区’民族和人口较少民族，生活环境相对封闭，社会同质性强，贫困程度深，对于自身文化认同度高，人伦血亲观念和宗族意识较强烈，法治意识淡薄，乡规民约、风俗习惯、伦理道德仍然是影响人们自治的主要规则。”［4］要了解、熟悉这种情况，指导自己的工作，化解社会冲突，增进临沧市社会的和谐，齐心协力推动跨越式发展，在民族团结示范区建设中发挥好自己的作用。

二、临沧市提高干部队伍法治能力的制约因素

（一）边民意识强烈，进取心不强

基于地缘环境、民族关系、宗教信仰、文化习俗等方面的原因，多年来，临沧市各级党委政府一直努力把维护边疆稳定、边防巩固、民族团结作为治理的首要任务。但是，正如硬币的两面性。与发达地区相比，临沧市广大干部解放思想的力度不够，不同程度地存在“慢”、“旧”、“等”、“满”的思想观念。

1.学法用法的积极性有待提高。面对社会治理的新形势、新任务、新矛盾、新困难，相当一部分干部忙于事务性工作，学习法律法规的自觉性不强、系统性不够，法治能力的提高较慢。另一方面，少数干部惰于学习法律法规，认为不学习法律法规，靠自己的知识和经验，照样能干好工作，从而影响了临沧市的整体治理效果。

2.抢抓机遇的意识薄弱。由于地理的、历史的、现实的多种原因，临沧市不少干部养成了或多或少存在“怕事”、“不争”等性格。在工作中，就物化为部分干部的消极等待意识，唯上、唯行政命令的心理惯性大。例如，临沧市存在着较大的边婚问题，三个自治县享有的一定立法权，但至今未在解决边婚问题上作出任何努力。

（二）部分干部不善于用法治思维和法治方式解决问题，推动工作

传统的人治思维常常“把本该属于法律的问题人为地转化为政治问题或者是道德问题加以解决，并在实施具体的行政行为时特别强调行政管辖的服从性。”“思维习惯仍然深刻影响着临沧市干部队伍的行政思维和行政行为，制约着法治化进程。”［5］临沧市共77个乡镇，936个村（社区），其中村委会890个，社区46个。从问卷调查看，在回答“您所在的乡镇、村（社区）有无违法行政问题”时，38%的受访者选择“一些站所管理混乱，政务、财务没有依法公开”；19%的受访者选择“一些干部搞一言堂，班子内不团结”，11%的受访者选择“一些干部以权代法”，而32%的受访者选择“存在其他情况”，并认真列举说明，主要表现在“部分基层干部民主法治意识不强，不善于运用法治思维和法治方式来推动工作，依赖于行政方式、政策方式；部分基层干部凭经验办事，随意性较大，工作的制度化、规范化和法治化大打折扣。”［6］这些问题的存在，反映了部分基层干部强调人治而轻视法治的现象突出，习惯于用“人治”来管理，忽视运用法律手段解决问题；部分基层干部“重经济建设、轻法治建设”，认为经济建设是硬指标，是大事，法治建设是软任务，可有可无，存在一手硬一手软的现象。

（三）基层干部法律法规知识普遍欠缺，亟待强化

从问卷调查看，在回答“法律知识获得方式”时，43%的受访者选择了“读书时期学到的法律知识”，38%的受访者选择了“毕业后在社会上因需要进一步学习的法律知识”，19%的受访者选择了“其他途径学到的法律知识”。很多在农村工作的基层干部，对《村民委员会组织法》的掌握非常有限，能正确回答“村民自治要做的事有哪些”的人很少；回答“村委会与党支部的关系”时，三分之二以上的人只知道“领导”功能，基本回答不出该如何领导。特别在回答“乡镇党委政府对村委会有什么权力”时，只有少数人能基本答出“指导、支持和帮助，并不得干预依法属于村民自治范围内的事项”的意思，更有回答包括“村干部任免权”这样与村民自治相悖的答案。据统计，2015年，临沧市有党政干部14600多人。如果大多数干部对与自己工作密切相关、与经济社会发展紧密相关的法律法规不知道、不熟悉，甚至不想知道，即使知道，也不会自觉遵守，要提高法治能力，就无从而谈。

（四）干部选拔任用与法治能力未很好衔接

如果说责任机制是干部队伍形成法治思维的压力，选拔、考核机制则是提高干部队伍整体法治能力的不竭动力，能够有效鼓励广大干部自觉学习法律法规，弥补自己的不足。也就是说，符合法治思维的选拔、考核机制，必然会给各级干部以依法办事的激励，使他不想、更不愿违法；健全的责任机制，则使各级干部不得不遵循法治，不敢违法。为推动和强化干部学法用法，“六五”普法期间，临沧市共组织干部队伍任前考试97次，参考人数近2000人。但是，仅凭任前考试一种模式，并不能期望各级干部能自觉并有效提升自身法律素质，保证在工作中明晰违法与合法的界限，坚持按照法定的原则、目标和要求完成管理任务。但是，不管怎样，它对强化各级干部学法用法，养成严谨、理性思维，是有一定作用的。

（五）培训不够精准，难以大幅度提高干部的法治能力

1.基层培训效果不明显。问卷调查显示，在回答“近几年的普法情况”时，在普法方式上，“开卷考试”最多的回答10次，“以会代训”最多的回答8次，“由专家解答的法律问题”最多的回答4次。在回答“您所在的乡镇、村（社区）法制宣传教育的时间和形式主要有哪些”时，高达47%的受访者选择了“利用村干部开会时集中宣传学习”。这种有限甚至走形式的培训，很难真正提高基层干部的法治素养。“六五”普法间，临沧市深入开展“法律进乡村”活动，着力在村“两委”干部、人民调解员中培养法制宣传骨干队伍，在村、居社区广泛推广建立“法律明白人”、“法治宣传中心户”等，累计3700余场次，受教育面达98%，普惠面较广，但实效甚微。特别是《宪法》，这部与每个公民息息相关的国家根本法，较少作为培训内容；许多与基层工作密切相关的法律，虽然进行过宣传，但与干部和群众的需求有明显差距。

2.教育培训形式不够灵活。椐有关部门统计，2011年以来，临沧市干部外出参加依法治国、依法行政、十八届四中全会精神等专题培训仅50人次（科级26人次，科级以上24人次），培训地点为云南省委党校、云南农村干部学院、中国人民大学等。其他日常培训主要依托市、县党校，穿插法治建设方面的培训内容。法律知识的专业性较强，要转变成思维、法治信仰、法治能力及应对复杂法治实践的能力，需要足够的磨炼。这样的培训形式，充其量只能使干部掌握些法律知识。因此，要采取更加灵活有效的培训形式，才能让干部“把自己置放在真正意义上的宪法和法律规则体系的约束下，并自觉地抑或无意识地在与他人平等和平权的地位上进行社会活动和交往。”［7］只有这样，才算得上真正地提高了干部的法治能力。

三、从临沧市看提高新常态下干部队伍法治能力的路径

临沧市作为边疆民族地区，干部法治能力可能比不上发达地区，但很多情况和问题属于共有的。从临沧市的情况看，要使干部的法治能力适应新常态下领导经济社会发展的要求，应当从多方面入手，积极创造条件，推动全面依法治国战略的实施。

（一）主要领导带头

主要领导干部的影响力比一般干部更大。如果他们能严格遵守法律和法治精神，把权力关在法律的笼子里，让权力在阳光下运行，将会形成积极的上行下效，发挥垂范作用，有助于提高其他干部的法治能力。

1.准确理解基本法律原则。至少包括依宪治国、法律至上、维护公平正义、法律面前人人平等、法治公开、党的领导与依法治国紧密结合、司法是维护社会正义的最后一道防线、程序公开等。如果我们的主要领导干部能带头坚持并运用好这些原则，其他干部就不会乱拍板，并在此基础上有效地按照法治思维和法治方式处理日常事务和应急管理。在行政诉讼中，作为行政机关法人，要带头尊重法律，尽量出庭参加诉讼，高效维护政府公信力，而不是将出庭应诉和认真执行不利判决当作一种负担。

2.坚决贯彻让权力在阳光下运行的精神。无论是执政，还是行政，除了依照党章和根据《保守国家秘密法》保守秘密外，主要领导干部要督促所在机关和下属公开权力行使的程序，依党的制度和国家法律给被领导者和相对人充分的救济渠道作。这样，其他干部就容易养成向社会和人民群众进行社会公示的法律意识和习惯，真正实现让权力在阳光下运行。

3.适当引导不合适的人自觉退出干部队伍。根据《推进干部队伍能上能下若干规定（试行）》的相关程序，让确实没有能力或实在不愿意承担责任和义务的干部，能够依程序明明白白退出。要完善清理机制，在保证申诉权的基础上，由当地的组织部门作为主要清理主体，及时清理不合格的干部队伍，而不是长期赖在体制内腐蚀执政党的肌体。［8］

4.自律、慎独、慎微。各级主要领导干部要从法律思维角度考虑“如果上级安排的义务、职责不当甚至违法时如何处理，在合群的正当需求下对’群’的概念和范畴有清晰的是非观念和鉴别能力”等具体问题，让“法无授权不可为”成为自己的常识和底线。这样，就有可能促使其他干部守住底线，随时保持一种警惕的心理，自律、慎独、慎微，掌权用权如履薄冰、如临深渊。

（二）抓住重点

1.依法争取加大政策倾斜和扶持的力度。要从维护边疆稳定、促进民族团结和民族平等的角度，依照《宪法》《民族区域自治法》等，积极争取国家对边疆民族地区的政策倾斜，不断改善经济发展环境，提高经济发展水平，增强发展信心和法治文化认同感。

2.健全边疆民族地区法治建设体系。要通过普法，在边疆民族地区树立宪法和国家基本法律至高无上的法律权威，同时让每一个公民切实感知宪法和法律离我们的生活并不遥远。要用好《立法法》《民族区域自治法》赋予民族区域自治地方的立法权，根据需要创制相关法规、规章、自治条例和单行条例，全面完善边疆治理法律体系，为地方发展营造法治环境，提升边疆民族地区治理的整体水平，避免开放倒逼法治的现象出现。

3.增强社会自治能力。通过鼓励和支持建立各种不同形式的群众组织，形成边疆地区各族群众相互联系的多样性的选择，从而不断弱化血缘地缘文化、民族宗教意识对社会行动的单向控制。通过普及和弘扬权利义务匹配、权力责任对等及公平正义等法治原则和精神，在不断参与不同性质的组织活动中，形成社会身份和权利意识对等的重要价值取向。

4.善于治理各类热点问题。必须根据当地社会问题的性质和形成原因，在法治的框架内有针对性地不断加大治理的力度，为国家构建稳定和谐的政治和社会环境。

5.抓好政法干部队伍建设。专职政法干部“应以提高素质、培养能力为目标，注重培训的实效性，突出针对性、实用性、可操作性，努力实现从学历教育为主向岗位培训为主转变，由应急性、临时性培训向系统化、规范化的培训转变，由普及性教育向职业化、精英化教育转变。”［9］

（三）奖励优秀，发挥鼓舞、示范和引领作用

要适应经济发展新常态对干部法治能力的要求，必须安排专项经费奖励在法治知识学习和依法治理实践中有突出贡献的各类干部，使大家增加学习法律知识、提高法治能力的热忱。

1.奖励对象。必须是在法治知识学习和依法治理实践上有突出贡献或者属于运用法律手段解决实际问题的各类优秀干部，范围包括律师、政府或企业法律顾问、党校及高校教师，还应当包括学习能力较弱但在法治知识学习和依法治理实践中有卓越表现的各类主体。

2.奖励的方式和数额。可以考虑由当地党委政府于每年的12.4国家宪法日，邀请社会各界代表出席的纪念活动中加以表彰，也可以由政府每年出资，奖励经过严格程序评选，在法治知识学习和依法治理实践上有突出贡献、善于运用法律手段解决实际问题的优秀的各级各类干部。形式可以商榷，关键是找准熔点，给其荣誉，起到鼓舞、示范、引领作用。

（四）把干部选拔任用与法治能力的提高联系起来

1.把被选拔任用对象的法治素养作为一项专业要求。我国现行的干部选拔任用制度主要是选任、考任和委任三种形式。都要求按照德才兼备的标准，充分发扬民主，防止由少数人在少数人中选少数人。随着新常态的到来，这一制度及其贯彻中的对被选拔任用对象法律知识和素养要求不过硬的问题逐渐突显。为此，要逐步完善相关制度，以专业的形式考察被选拔任用对象的法治素养。这样，才能促使新选拔任用干部的法治素质越来越高，进而提高整个干部队伍的法治能力。

2.建立健全行政责任终身追究机制和倒查机制。按照十八届四中全会《决定》的要求，要建立健全权力运行制约和监督体系，确保决策权、执行权、监督权，既相互制约又相互协调，形成有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究的刚性制度约束。确保不能做到“三严三实”“忠诚干净担当”的干部，离开干部队伍，依法做他们喜欢的事。

3.完善监督机制。要加强对保密制度和信息公开制度的研究，使公开为原则、保密为例外的执政、行政决策、执行原则得到有效执行，从而使更多的公民能够正确行使《宪法》赋予的监督、检举、控告、申诉权力，发挥主人翁作用，保证干部依法使用权力，服务人民。

（五）充分利用各种资源，切实提高培训质量

1.充分发挥党校的作用。要通过党校的课堂和教师的专业自律，深入普及法律知识，提高各级干部的法治素养，强化法律信仰；各级干部要“充分认识自己在法治政府、法治社会建设中的特殊作用，进一步增强建设法治政府、法治社会的使命感和责任感，坚持依法行政、依法办事，从而能够全面推进科学立法、严格执法、公正执法、全民守法。”［10］

2.创新培训方式。通过选派干部到高校、党校培训学习，从而增强学习的系统性和前瞻性；各级干部直接进入司法实践，比如作为人民陪审员到法院参与案件的审判；派干部到国家级、省级司法部门顶岗学习。同时，基于临沧市地处边疆边境的特殊性，有必要指派干部到检验检疫、海关、边防派出所等具体的法治实践部门轮岗锻炼，提高实践能力。

［1］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［N］.人民日报，2014-10-29.

［2］［5］屠开泰.领导干部法治能力与法治水平研究［J］.法制与社会，2015（05）.

［3］［7］韦森.市场深化过程与中国社会法治化的道路［J］.东岳论丛，2005（03）.

［4］叶红，李诚.提升云南边疆民族地区政府社会治理能力［J］.学术探索，2015（04）.

［6］邓博.依法治国方略与法治云南建设［J］.云南行政学院学报，2015（04）.

［8］孙卫.边疆地区加强党的先进性建设的思考——以云南省临沧市为例［J］.中共云南省委党校学报，2014（03）.

［9］田成有.我们需要培养法官什么东西？［EB/OL］.云南法院网，2007-11-09.

［10］罗志坚，万高隆.领导干部要以身作则带头具备和运用法治思维［J］.求实，2012（08）.

责任编辑：许如江

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1671-2994（2016）04-0146-05

2016-06-22

孙卫（1979-），女，云南临沧人，中共临沧市委党校区域经济发展研究中心主任，讲师。研究方向：法治建设。