云南综合交通运输体系构建问题探究

耿彦斌　姚金炳　谢典

（交通运输部规划研究院综合运输研究所，北京　朝阳　100028）

云南综合交通运输体系构建问题探究

耿彦斌姚金炳谢典

（交通运输部规划研究院综合运输研究所，北京朝阳100028）

在对比分析云南交通发展现状基础上，对照习近平总书记对云南的“四个一”要求，提出了云南综合交通运输发展的导向、定位和重点。围绕到2020年实现云南经济社会跨越式发展的目标要求，提出构建云南特色的综合交通运输体系应着力解决的六大关键性问题及对策。

综合交通运输；导向；定位；关键问题；云南

党中央国务院对云南省经济社会发展寄予殷切期望，2015年1月，习近平总书记考察云南期间，希望“云南主动服务和融入国家发展战略，闯出一条跨越式发展的路子来，努力成为民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心”，并要求加快基础设施建设，形成有效支撑云南发展、更好服务国家战略的综合基础设施体系。交通运输作为国民经济和社会运行中重要的基础和先行领域，要服务于国家赋予云南的新定位、新使命，瞄准构建云南特色综合交通运输体系的发展愿景，理清思路、找准问题，更好发挥交通运输的基础性、先导性和服务性作用，为云南与全国同步全面建成小康社会、实现经济社会跨越式发展提供坚实的交通运输保障。

一、云南交通有力支撑和保障了经济社会发展

云南具有独特的区位优势，是“一带一路”和长江经济带两大战略的汇合点，在中国—东盟自由贸易区、大湄公河次区域中处于重要位置，在西南地区海陆联动、双向开放中的地位非常突出。从地理上看，向北可与四川、重庆等广大西部地区连接；向东可与珠三角、长三角经济圈等东部沿海地区相连；向南可通过建设中的泛亚铁路东、中、西三线直达东南亚地区；向西可经缅甸直达孟加拉吉大港沟通印度洋，进入南亚次大陆。

云南省委省政府高度重视交通运输发展。“十二五”以来，云南综合交通运输发展取得巨大进步，运输服务水平大幅度提升，初步形成以普通公路为基础、铁路和高速公路为骨架、民航机场为门户、水运和管道为重要补充的综合交通运输体系，交通运输与云南经济社会发展基本适应，在服务国民经济平稳运行、拉动内需、百姓出行、抢险保通等方面发挥了重要的支撑和保障作用。

云南综合交通运输在取得辉煌成就的同时，由于历史、区位等因素，仍存在许多突出问题。第一，铁路和内河仍是薄弱环节。云南省境内尚未通高速铁路，内河综合比较优势未能充分发挥。第二，交通基础设施质量不高。以农村公路为例，2015年底，云南省建制村通硬化路比例为76%，远低于全国平均水平（94%），也低于西部地区平均水平（81%）。第三，运输结构不合理。由于铁路这一薄弱环节的存在，云南交通运输以公路为绝对主体，带来两方面突出问题：一是物流成本高。发达国家的物流成本一般只占GDP的10%左右，我国约为17%，而云南则高达24%，云南公路运输成本约0.6元/吨公里，国家铁路运价（此处运价计算不含两端倒装费用）仅为0.14元/吨公里（合资铁路为0.26元/吨公里）。如铁路运输份额增大，将有效降低物流成本。二是单位能耗大。据测算，公路的单位能耗是铁路的18倍、水运的22倍。物流成本的问题，会间接影响云南省的招商引资和产业发展，同时，也不利于发挥本省的电力供应优势。

二、构建云南特色综合交通运输体系的总体思路

习近平总书记为云南经济社会发展指明了方向。云南经济社会要实现跨越式发展，交通运输是重要基础和先行领域。“十三五”时期，为更好地发挥云南的区位优势，引领和支撑云南经济社会持续快速发展，与全国同步全面建成小康社会，有必要统筹谋划云南的交通运输发展导向、发展定位与发展重点，加快构建云南特色的综合交通运输体系，适应并适度超前于云南省经济社会发展，将云南建设成为面向南亚东南亚的重要的综合交通枢纽。

（一）明确发展导向：处理好发展速度和质量的关系

“十三五”时期是云南交通运输网络加快成网、发挥规模效益的关键阶段。目前，云南仍有一半的州（市）未通铁路、3个州（市）未通高速公路，发展仍然是第一要务，必须继续保持一定的发展规模和速度，同时，要认识到经济发展进入新常态的客观要求。省委省政府将“十三五”时期的年均GDP增速定为8.5%左右，［1］比“十二五”年均调低了2.8个百分点，全省经济由高速转为中高速增长。交通建设长期保持高位运行，同样，将由高速发展转为中高速发展。以此为契机，可以着力解决结构不合理、发展不平衡、管理方式比较粗放等问题，在加快发展中优化结构、提升质量和效益，优化交通网络衔接，提升运输服务水平。

（二）找准发展定位：支撑面向南亚东南亚的辐射中心建设

习近平总书记对云南提出了打造面向南亚东南亚辐射中心的定位，应该说是对“桥头堡”定位的继承和拓展，如果说后者更加注重做好“点”的建设，而前者则更加突出实现“面”的效果，要求更高、范围更广、意义更加深远。基础设施互联互通是“一带一路”建设的优先领域，云南交通要围绕面向南亚东南亚辐射中心建设，立足于实现云南与全国同步全面建成小康社会，贯彻落实建设中国面向西南开放桥头堡，构建印度洋国际大通道战略目标，加快构建连接长江经济带，辐射南亚东南亚的综合性、立体化、全方位综合交通运输体系，在满足经济社会发展需求的基础上适度超前，提升云南向东南亚、南亚开放的通道功能和门户作用，将云南建设成为连接两洋、沟通内外的国际大通道以及面向西南开放的重要综合交通枢纽。

（三）理清发展重点：突出做好“五个着力”

第一，要着力强化铁路和综合运输枢纽等薄弱环节建设，加快建设“八出省五出境”铁路骨架网，提升昭通、曲靖等枢纽城市以及磨憨等口岸定位和功能，充分发挥各种运输方式的比较优势，进一步优化运输结构。第二，要着力强化关键方向综合运输通道建设，加快建设“七出省五出境”高速公路网、“八出省五出境”铁路骨架网和“两出省三出境”水运通道，更好地发挥区位优势，进一步对接和融合“一带一路”和长江经济带战略。第三，要着力加强四大集中连片特困地区和农村交通扶贫攻坚，改善700万农村贫困人口的出行条件，支撑云南与全国同步全面建成小康社会。第四，要着力推进滇中城市经济圈等重点区域交通运输一体化发展，引领和支撑云南省新型城镇化发展，发挥交通对稳增长的关键性作用。第五，要着力抓好交通运输发展的转型升级，创新云南交通投融资体制机制，多措并举，推进交通运输绿色化发展。

三、需要着力解决的六大关键问题

交通运输作为重要的基础和先行领域，应为谱写中国梦云南篇章发挥更大的支撑和引领作用。立足实际，云南交通运输发展要统筹谋划、综合施策，着力解决好以下六个方面的关键性问题。

（一）强化综合运输大通道建设

在国家加快实施“一带一路”战略和长江经济带战略的大背景下，云南要对接融入“一带一路”战略，着力推进中国———中南半岛和孟中印缅国际经济走廊建设，［2］推进与周边国家的国际运输便利化，打造大湄公河次区域经济合作新高地；对接融入长江经济带战略，承接东中部地区产业转移、深度参与区域合作；云南要强化成（渝）昆廊道、沪昆廊道、广昆廊道和滇藏廊道等境内方向通道建设，构建内陆沿江开放合作新高地。

1.重视推进境外方向的通道建设。第一，中国——中南半岛国际经济合作走廊。该走廊自云南昆明和广西南宁，经老挝、越南、柬埔寨，连通泰国、马来西亚，抵达新加坡。该走廊串联了多个境外能源资源区块，包括马来盆地、泰国湾等油气区，越北断块——长山等有色金属成矿带等；串接了多个重点产业园区，包括磨憨重点开发开放试验区、老挝赛色塔综合开发区、印尼——中国综合产业园区、新加坡裕廊工业园区等。“十三五”时期，要着力推动中老国际铁路通道等项目建设。第二，孟中印缅国际经济走廊。该走廊自云南昆明，往西经缅甸、孟加拉至印度加尔各答。该走廊地处东亚、东南亚、南亚三大市场的连接地带，被称为“新茶马古道”。走廊内有缅甸皎漂港、孟加拉吉大港等沿海港口。建设孟中印缅经济走廊，将为我国西南部地区提供便捷的出海口，有助于带动南亚、东南亚、东亚三大经济板块联合发展。“十三五”时期，要着力推动中缅国际铁路通道境内段建设，推动伊洛瓦底江水陆联运，启动建设皎漂至境内的公路项目。

2.强化境内方向的通道建设。第一，成（渝）昆廊道。该廊道是西南廊道的重要组成部分，分为两支。一支从水富县向北，经重庆，连接关中地区。另一支从昆明出发，经攀枝花、成都，连接兰西城市群。该廊道实现了云南与成渝、关中等西部重要城市群的连接，无论对云南融入“一带一路”战略，还是融入长江经济带战略都有重要意义，它将为强化云南南北向经济联系提供重要支撑。

第二，沪昆廊道。该廊道自昆明出发，经贵阳、长沙、南昌、杭州至上海，连接了滇中、黔中、长江中游、长三角等多个城市群，是平行于长江经济带的东西向经济走廊，为实现东、中、西部地区的产业协同和要素梯度转移创造了条件，为云南省承接东中部地区产业转移、深度参与区域合作拓展了空间。

第三，广昆廊道。该廊道自昆明出发，向东经南宁、柳州，至广东、深圳，是云南重要的出海大通道，实现了云南与东部珠三角发达地区的经济联系，将使云南成为珠江三角洲地区转型发展的战略腹地。

第四，滇藏廊道。该廊道自大理出发，向北经丽江、怒江，至林芝、拉萨，是云南沟通西藏的重要通道，有助于推动民族地区加快发展，促进优势资源开发和特色产业培育，帮助边疆贫困地区群众脱贫致富，巩固边疆安全和稳定。

“十三五”时期，这四条廊道的发展重点是加快推进国高剩余路段建设，特别是加快廊道内的干线铁路建设，尽快实现高速铁路零的突破，释放既有铁路货运能力，解决铁路“通而不畅”的问题，形成大能力的铁路出省运输通道。

（二）加快完善干线运输网络

从云南的干线路网看，短板突出表现在三方面：第一，铁路网布局不完善带来的能力不足问题。第二，国家高速公路的加速成网问题。第三，普通国省干线公路的升级改造问题。

1.加快完善云南铁路网络布局。云南要构建经济高效的综合交通运输体系，当务之急，就是要加强铁路这一薄弱环节建设，优化配置资源，发挥好铁路运能大、低成本、污染小的比较优势。受历史因素影响和客观条件制约，云南铁路发展远低于全国平均水平，全省铁路人均里程和面积密度分别约为全国平均水平的60%和70%，目前仍有一半的州（市）未通铁路，也是全国没通高速铁路（或动车）的3个省级行政区之一（其余为宁夏、西藏）。“十三五”时期是云南交通运输网络加快成网、发挥规模效益的关键阶段，迫切需要加快完善铁路骨架网，加快“八出省五出境”的铁路主骨架网络建设，特别是加快沪昆客运专线云南段的建设进度，开工建设渝昆铁路等干线铁路，实施南昆铁路等一批扩能改造项目，推进滇中城市圈的轨道交通系统发展，大力提升铁路运输服务能力，以进一步优化运输结构，发挥铁路运输的比较优势。

2.实施好国家高速公路的联网贯通。当前，我国高速公路正处于联网贯通的关键阶段，原“7918”网还存在较大规模的断头路、新增国高（实线）建成率较低，需要继续保持一个大规模建设阶段。“十三五”时期，云南省高速公路建设应突出重点、规划引领、把握节奏，有序实施。第一，优先推进云南境内国家高速公路的联网贯通，确保2020年“7918网”全部建成、“71118”国家高速公路主线全线贯通，主要是江底至石林、玉溪至临沧、保山至泸水、大理至临沧、大理至景洪至打洛、腾冲至猴桥、临沧至耿马等项目。第二，积极建设对城镇人口20万以上城市具有覆盖作用，对“一带一路”、长江经济带、京津冀等重点板块发展具有支撑作用的路线，主要是新安所至鸡街、弥勒至峨山、峨山至楚雄、昭通至金阳、大理至攀枝花、永仁至南华、召夸至泸西、珠街至广南、普洱至澜沧等。第三，对远景展望线建设应审慎决策，做好科学论证，有序实施。

3.加快推进国省干线公路的升等改造。“十二五”以来，国家加快公路交通结构调整，把公路建设的重点逐步转向国省道建设上来，并加大了各方面的投资引导力度。“十三五”期，云南省国省干线改造任务十分艰巨，随着取消政府还贷二级公路收费、普通公路融资平台清理，国省道建设融资遇到较大困难，应予以高度重视。按照国务院批准的《国家公路网规划》，［3］云南境内共有普通国道约1.57万公里。“十二五”期，全省普通国省干线公路二级及以上公路里程达1.1万公里，占普通国省干线总里程的30%，较“十一五”末提高了15%。但是，受融资难度加大、自然灾害多发等因素影响，与其他省份相比，云南省普通国省干线建设仍然滞后，还有大量的等外路、四级路和砂石路存在，严重影响了干线公路通行效率与安全，交通瓶颈制约仍未得到根本性消除。“十三五”期，云南要进一步加快普通国道未通路段建设和低等级路段提级改造，提高道路服务水平，优化和完善路网结构。力争到2020年，基本实现云南省所有县城通二级及以上公路。

（三）大力实施交通扶贫攻坚

广大农村地区、贫困地区是云南全面建成小康社会的主战场。在云南省委省政府的坚强领导下，“十二五”以来，云南共解决了6102个村的通村油路问题，农村地区的出行条件得到切实改善。但是，由于历史和自然地理原因，农村地区落后的交通条件依然是制约云南发展的重要瓶颈，还关系到云南省乃至全国全面建成小康社会全局。按照习近平总书记提出的建设“四好农村路”的总要求，交通运输部制定了到2020年全面建成小康社会时的托底性指标，［4］就是农村地区的“三通”，即100%通硬化路、通班车、通邮。目前，云南省建制村通畅率是76%，比全国平均水平低19个百分点，还有3430个建制村未通硬化路，“溜索改桥”项目建设时间紧、任务重。按照国家关于实施片区扶贫攻坚强调的“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的基本思路，积极探索精准扶贫新方式新途径，要继续加快推进云南省农村公路建设，力争在今年全面完成“溜索改桥”任务，到2020年，实现云南省所有具备条件的建制村通硬化路，全面完成集中连片特困地区交通建设扶贫规划目标和小康目标。

（四）着力推进滇中城市圈交通一体化

滇中城市经济圈包括云南中部的昆明市、曲靖市、玉溪市和楚雄州全境并拓展延伸至红河州北部（蒙自、个旧、建水、开远、弥勒、泸西、石屏七个县市）组成的经济圈，国土面积11.5万平方公里，占全省面积的29%，集聚了全省44%的人口，贡献了全省约66%的GDP。省委省政府部署滇中城市经济圈一体化发展，着力推进基础设施为首的六个一体化建设，交通运输作为基础设施建设的主要板块，理应在区域战略实施中发挥排头兵的作用。

1.优化综合交通网布局。目前，滇中城市经济圈形成了以昆明为中心的单中心放射状交通网络格局，导致各城市之间特别是楚雄和玉溪间的互联互通性不强，缺乏中心城区与卫星城之间通勤交通所需要的市域（郊）铁路。受路网形态和运输结构不合理的影响，昆明承担了大量滇东北与滇东南、滇西北与滇西南之间的过境运输，昆明周边的交通压力很大。为此，要合理调整昆明枢纽功能，增强楚雄、玉溪的枢纽作用，统筹干支网络，强化各城市特别是楚雄和玉溪间的互联互通；优化区域运输结构，统筹推进干线铁路、城际铁路、市（域）郊铁路、城市轨道交通建设，加快打通国家高速公路“断头路”，消除国省干线“瓶颈路段”，逐步改变单中心、放射状的交通格局，构建多节点、网格状、全覆盖的综合交通网络。

2.打造“轨道上的滇中城市经济圈”。城际铁路不仅是经济、环保、快捷的大众化交通工具，也是拉动区域经济社会协调发展的重要基础设施，普遍被列为实施城镇化战略、解决城际交通问题的首选方案。从东京、伦敦、纽约、巴黎等世界级城市群和我国京津冀、长三角、珠三角等发达城市群的发展经验看，只有具备一个运行可靠、绿色低碳的城际轨道网络，才有利于促进人口和产业的快速集聚，从而有效支撑经济社会一体化发展。例如，京津城际铁路一列车（16节车厢）能载客1000多人，全程仅33分钟，相当于27辆大巴的载客量，比走高速公路至少节省1小时以上。2013年，京津城际铁路发送旅客2500多万人次，平均客座率72%，2014年2月，实施新运行图后，公交化运行的特点更为明显，早晚高峰时段发车间隔仅10分钟。“大运量、高密度、公交化”的运输模式，大大缩短了京津间的时空距离，在京津一体化中发挥了突出的骨骼通道作用，加速了两地间经济文化一体化进程。从滇中地区城际铁路发展实际看，总体发展进程还十分滞后。

目前，昆明至楚雄、曲靖和玉溪间均为普速铁路，行车速度较低，并且尚未建成快速铁路环线，迫切需要打造以轨道交通为骨架，具有快速集疏功能的跨城、跨区域、大容量的捷运系统。第一，完善滇中城市经济圈交通运输一体化规划，加快实施城际铁路网规划，力争尽快形成滇中城市经济圈“1小时交通圈”。第二，新建城际铁路要以需求为导向，因地制宜选择合适标准的城际铁路，不盲目追求高标准。同时，要充分利用快速铁路、普速铁路富裕能力开行城际列车，包括昆明至石林、楚雄、玉溪等方向。

3.着力提升区域运输便利化水平。城市群的交通一体化，除了基础设施互联互通以外，还要做好运输枢纽、服务、市场和标准的一体化。第一，推动综合客运枢纽、货运枢纽（物流园区）等运输节点设施建设，以用户需求为导向，客运专线、城际铁路、市域（郊）铁路尽可能在城市的中心城区设站；要统筹货运枢纽与产业园区、物流园区的空间布局，大力发展多式联运型货运枢纽。第二，加快完善运输市场诚信体系，营造公平开放透明的市场环境。第三，积极探索滇中城市经济圈区域交通“一卡通”互联互通、交通出行信息服务共享、客运联网售票等，促进旅客出行的“联程联运”，全面提高交通运行效率。

（五）着力使绿色成为云南交通的鲜明旗帜

习近平总书记要求云南成为“生态文明建设排头兵”，对云南的生态文明建设提出了很高的要求，全国仅有四个省（云南、贵州、青海、江西）的全域被划入国家级生态文明先行示范区［5］行列。“十三五”时期是云南交通运输基础设施加速成网的关键时期，建设任务依然繁重。交通运输行业是能耗和排放的重点领域之一，通常在能源消耗和温室气体排放中所占比重均超过20%，且呈逐年上升态势。如果不能妥善处理好交通建设与保护生态的关系，“苍山不墨千秋画，洱海无弦万古琴”的自然美景，就可能一去不复返。

云南交通运输建设面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势。在今后的发展过程中，必须牢固树立可持续发展理念，加快构建绿色交通运输体系，努力走出一条在保护中发展、在发展中保护的新路子。第一，做好交通规划与全省主体功能区规划的有机衔接。根据不同类型主体功能区的开发要求，制定并完善交通规划和设计方案。第二，秉承因地制宜的原则，不盲目追求过高的技术标准，而是根据通道的运量和功能来确定技术等级。比如一些以生态旅游功能为主的公路，如果二级路够用，就建成二级路，不一定都要建成高速公路。第三，大力推广公路设计新理念。当年，云南的思小路和四川的川九路，倡导了公路规划、设计和建设中“尊重自然、师法自然，保护自然”的全新理念，成为全国公路建设与自然融合的典范，类似的经验今后应继续推广、总结和提升。第四，抓好结构性节能减排。加快提升铁路运输能力，形成快速大容量运输通道，让更多的矿建、冶金等大宗物资运输从公路转移到铁路和水运上来。通过优化运输结构，实现战略层面的节能减排。

（六）创新交通投融资体制机制

按照发展是第一要务的方针，初步估计，“十三五”期云南建成投产的铁路和高速公路的建设规模均在2000公里左右。按此规模预计，“十三五”云南交通固定资产投资将是“十二五”期的2.5倍，资金规模很大。铁路、民航发展基金的确立，车购税和港建费等专项资金的相对稳定，省级财政每年对铁路和公路的建设补助规模均提升到30亿元，创造了比较好的资金条件。但也应看到，财税体制改革和金融政策调整等外部环境发生了深刻变化，地方债务强化管理、省级融资平台的清理等给交通行业投融资带来了比较大的影响，进而对云南省财政性资金和政策支持形成严峻考验。

从资金投融资渠道看，亟须深化云南交通运输行业财税体制配套改革，建立稳定的资金保障机制，确保交通基础设施建设与养护的可持续发展。第一，建议进一步加大政府性专项和一般债券对交通领域的支持力度，提高交通行业的切块比例。第二，进一步推广政府和社会资本合作（PPP）模式的应用。试行公共基础设施特许经营制度，通过给予社会资本一定的经营期限和沿线土地资源的综合开发权限，切实破解社会资本进入基础设施建设领域的政策性障碍。比如，北京地铁4号线，若完全由政府建设和运营，投资约需600亿元，而由京港地铁公司特许经营（期限30年），通过企业化管理降低成本，实际花费仅500亿元，企业则靠票务、广告和电信资源经营权，保证投资方收益。地铁4号线的成功，产生了鲶鱼效应，14号线、16号线复制同样的运行模式，社会资本投入高达300亿元。结合云南实际，可按照以矿建路、水电建路的思路，鼓励在矿业、水电企业与政府合资修路中大胆探索。第三，由云南省政府研究设立省级综合交通发展基金。国际经验表明，综合运输基金是政府统筹发展综合交通、推进各方式一体化的有效手段。可考虑申请国家试点，统筹利用现有的交通建设专项税费，包括车辆购置税、燃油税、铁路发展基金等，建立政府性的综合交通发展基金，出台创新性的筹融资政策。

［1］推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动［N］.人民日报，2015-03-29.

［2］陈豪.2016年云南省政府工作报告［EB/OL］.（2016-01-24）http：//yn.yunnan.cn/html/2016-01/25/content_4136636. htm.2016-1-25.

［3］国家发展改革委.关于印发《国家公路网规划（2013年-2030年）》的通知（发改基础［2013］980号）［Z］.2013.

［4］交通运输部.全面建成小康社会交通运输发展目标和指标体系（交规划发［2014］272号）［Z］.2014.

［5］国务院.国务院关于加快发展节能环保产业的意见（国发［2013］30号）［Z］.2013.

责任编辑：刘建文

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A

1671-2994（2016）04-0107-05

2016-05-18

耿彦斌（1980-），男，山西大同人，交通运输部规划研究院高级工程师，主任工程师，博士，注册咨询工程师（投资）。研究方向：综合交通运输战略与规划。

姚金炳（1980-），男，云南弥渡人，云南省港航投资建设有限责任公司高级工程师。研究方向：交通规划。

谢典（1978-），男，河北保定人，交通运输部规划研究院高级工程师。研究方向：综合交通运输体系规划。