*菲律宾监察专员制度述评——兼论对我国反腐机制的启示

陈　菲

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)



*菲律宾监察专员制度述评
——兼论对我国反腐机制的启示

陈菲

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

摘要：菲律宾监察专员制度建立于1973年，其制度设计的主要目的在于遏制菲律宾盛行的腐败之风。监察专员在财政、人事上独立于政府，甚至享有司法豁免权。监察专员制度有别于欧洲式的监察专员制度，而与我国反腐机构较为类似，其职能主要包括受理投诉、纪律处分、案件调查及提起公诉等。具体在实施过程中，菲律宾监察专员制度表现出较好的效果，但也存在诸多不足，尤其是无法解决监督者自身违法的问题。

关键词：行政监察;监察专员;预防腐败;反腐制度

监察专员制度是菲律宾政府的一项重要政治安排，它最初由菲律宾1973年的宪法所确定，并在1986年宪法中重新作了规定。相较于欧洲国家的监察专员制度，它将反腐败问题作为制度设计的重心，而不再只是局限于对不当行政行为的救济。

一、菲律宾监察专员制度的背景及产生过程

菲律宾共和国(The Republic of The Philippines)是由吕宋、米沙鄢和棉兰老岛三大部分组成，其政治制度源自殖民时期的统治秩序，被称为“西方民主在亚洲的窗口”。由于其民主制度设计与封建制的社会基础之间严重不协调，助长了腐败的滋生，但又为监察专员制度的产生创造了条件。

(一)菲律宾监察专员制度的历史背景

菲律宾监察专员制度的历史背景非常复杂，它虽然建立了西方制度，但并未更改其传统经济结构和腐败盛行的社会基础。在这个意义上，菲律宾的监察专员制度是西方制度与东方传统交融的产物。

1.殖民历史缔造的西方制度

菲律宾在历史上经历了数百年的殖民统治，1521年，麦哲伦率领西班牙远征队到达菲律宾群岛。此后，西班牙对菲律宾进行了长达三百多年的殖民统治[1]48。在此期间，西班牙在菲律宾开设了大量学校，推行西班牙文化和传播基督教义[1]147，使得天主教成为菲律宾的主要宗教。1898年6月12日，菲律宾宣布独立并成立共和国，但随即就被美国占领。1946年7月4日，菲律宾再次独立。然而，经过近50年的占领(1942年至第二次世界大战结束时，菲律宾被日本短暂占领)，美国在菲律宾建立起了一整套所谓的“美式民主”制度。同时，美国的生活方式、文化教育、思想意识、价值观念等也传播到菲律宾，渗透到菲律宾社会生活的各个方面[2]61。

2.家族传统滋长的政治腐败

美国的占领，使得菲律宾成为一个所谓“西方国家在东方的样本”[3]，但其仍然无法彻底改变菲律宾的经济基础及相应的社会传统。菲律宾在独立之前是一个以农业为主的国家，经土地兼并导致财富与权力高度集中，家族政治、寡头政治的盛行与政治动荡，致使社会严重的不稳定，并形成了所谓的“政治王朝”(political dynasty)——在美国中情局看来，这是菲律宾人典型的政治生活方式，“不是按照原则、制度和组织，而是根据能够给个人或其家庭带来利益的个人联系”来参与政治的[4]36。如此一来，腐败自然成为菲律宾的一个极为严重的社会问题。政治王朝要保持自身的经济地位，就必须维护土地政策，因此急切地希望掌控政府，当有些人在政治王朝的支持下当选为官员之后，也自然要谋求所属政治王朝的更多利益。事实上，在较近的几任总统当中，除阿基诺夫人(1986-1992年)、拉莫斯(1992-1998年)没有被指控贪腐外，马科斯(1965-1986年)、埃斯特拉达(1998-2001年)都因贪腐被调查，埃斯特拉达更是被判终身监禁。2010年卸任的阿罗约夫人(2001-2010年)也同样卷入贪污丑闻当中。

(二)菲律宾监察专员制度的形成

1.菲律宾监察专员制度的源起

菲律宾人民推翻西班牙殖民政权之后，于1898年6月23日成立了共和国政府，同时发布了一项法令，设立常设委员会( Permanent Commission)，由副总统主持，来监督所有经过省议会审理过的针对部门官员和省、市官员的上诉案件。在1899年菲律宾制定的宪法中，这个常设委员会被保留，并被视为监察专员署的最早源起。

1973年修订的宪法，设立了名为Sandiganbayan的反贪污法庭以及名为Tanodbayan的监察专员署。Tanodbayan专门受理和调查针对公共部门(包括政府所有或控制的公司)的投诉，提出恰当的建议，并在符合条件的案件中对刑事、民事和行政案件进行调查、起诉。

2.菲律宾监察专员制度的产生

1986年，菲律宾人民在阿基诺夫人的领导下推翻了马科斯政权，并由制宪委员会制定新宪法。该宪法并未废止“Tanodbayan”制度，而给了它一个新的英文名字——“监察专员”(ombudsman)。该宪法第11章第5条规定：“……设立独立的监察专员署”。该署由被称为“Tanodbayan”的监察专员、总务副专员和分别驻在吕宋、米沙鄢和棉兰老岛的副专员组成，规定上述每个地区至少要有一名副专员。同时，还可以单独任命一个军务副专员。

原先的Tanobayan的名称仍然交给了监察专员，但其职权则实际转移给了监察专员署领导下的特别检察官。1986年宪法第11章第7条规定：“现有的‘Tanodbayan’今后改称为特别检察官署继续存在，除应由本宪法新设立的监察专员署行使的权力之外，该机构依法行使现有或其后法律所赋予的权力。”此外，1987年菲律宾宪法第11章“公职人员的责任”，用10个条文(包含上述第5条和第7条)确立了申诉专员制度的基本框架，其内容主要包括监察专员署的组织机构、职权范围和经费保障等。

1987年7月24日，阿基诺总统签署了第243号行政命令，正式设立了宪法中规定的监察专员署。1988年5月12日，第一任申诉专员、总务副专员接到任命，这一天也被视为申诉专员署的诞生纪念日。为了落实这项法律，菲律宾国会参众两院于1989年通过了《监察专员法》，对监察专员的组织形式等进行了更加明确、系统的规定。

二、菲律宾监察专员制度的内容

菲律宾1989年通过的《监察专员法》中，监察专员制度主要包括如下几个方面的内容。

(一)监察专员署的地位

第一，财政独立。监察专员及副专员分别具有与宪法委员会主席、成员同等的职级、工资及待遇。其工资在任期内不得削减。监察专员署的公诉人员、调查人员及法律顾问的工资不少于政府内任何同等职位人员的工资。

第二，人事独立。监察专员、副专员和特别检察官的任期均为7年，不得连任。同时，监察专员的离职应按照宪法第11章之规定，由众议院根据弹劾程序进行，其离职理由包括犯有违宪、叛国、受贿、贪污、腐败，以及其他重罪或丧失公众信任等。另外，如果副专员和特别检察官发生这些离职事由之时，则由总统依据恰当的程序予以免职。

第三，司法豁免。针对监察专员依据监察专员法所进行的调查事项，任何法院不得发出禁止令加以延迟，除非有表面证据证明该调查事项已经超出了监察专员署的管辖权；此外，除最高法院可就单纯的法律问题进行聆讯以外，任何针对监察专员做出决定或查明事实的上诉或申请，法院不得受理。

(二)监察专员署的机构设置

第一，监察专员、副专员、特别检察官的设置与任命。根据1989年《监察专员法》之规定，监察专员署的最高首长是监察专员，副手为副专员和特别检察官。从其任命方式来看，其身份均为政务官。在该机构成立之初，所有人员由总统在一个由司法与律师理事会提供的不少于21名候选人的名单中择选任命，其后但凡出现缺额，总统应在三个月内，从一个不少于3名候选人的名单中择选任命。这些人员包括监察专员、总务副专员、吕宋副专员、米沙鄢副专员、棉兰老岛副专员、军务副专员和特别检察官。监察专员、总务副专员、吕宋副专员和军务副专员在大马尼拉设置官署；米沙鄢副专员在宿雾市设置官署；棉兰老岛副专员在达沃市设置官署。此外，菲律宾政府于2008年增设了一个环境监察专员，以督促地方政府保护环境、减少污染。

第二，监察专员、副专员和特别检察官的任职限制。挑选监察专员、副专员、特别检察官，规定年龄必须是在40岁以上的、出生于菲律宾的本国公民，正直诚恳、自主独立，具备菲律宾法律执业资格，在菲律宾从事10年及以上的法官或其他法律业务工作，同时不能是任何即将进行的国家或地方选举的候选人。监察专员、副专员、特别检察官，在其任期内不得兼任其他官职，不得直接或间接从事其他职业，参与经营活动，不得与政府及其所属部门、代理机构或其他政府单位(包括政府拥有或控制的公司及其所属机构等)之间因签订合同，获得特许权利、特别待遇而发生经济联系，必须严格避免在其执行职务过程中出现利益冲突。上述人员在离开现有职务之后，不得径行担任任何其他职务，在离开原岗位之后2年内不得在监察专员署出庭或办理业务。

第三，其他官员和雇员的任免。监察专员署的其他官员和雇员的职务为事务官。监察专员负责核准和规定监察专员署(包括特别检察官署)的机构设置和编制安排，并根据文职人员法、法规、规章等任命监察专员署(包括特别检察官署)的所有官员和雇员。此外，为了调查案件之必需，监察专员可以以其官署人员和(或)委任任何由财政负担的国家检察官或政府服务部门的律师作为特别调查员或检察官，辅助特定案件的调查与起诉，被委任的辅助人员必须由监察专员监督与管理。

(三)监察专员署的职权职责

根据菲律宾《宪法》第13条和《监察专员法》的规定，监察专员享有如下职权职责。

第一，受理投诉。监察专员所受理的投诉包括但不限于以下形式的作为或不作为：(1)违反法律、法规的行为；(2)不合理、不公平、残暴的或歧视性的行为；(3)虽然行为本身符合法律规定，但超越了作出机关的固有职权；(4)适用法律错误或事实不清；(5)虽未违背裁量之权限要求，但不具备裁量理由之正当性；(6)其他不合比例的、不道德的或有失公正的行为。

然而，如有以下几种情形，监察专员署则无须就关于作为或不作为的投诉展开调查：(1)投诉已由其他司法或者准司法主体予以适当救济；(2)投诉超出了监察专员署的管辖权范围；(3)投诉所涉及事项缺乏处理价值、轻微琐碎或不可信；(4)投诉人与被投诉事项之间没有充分的个人利益；(5)投诉人未能在相关作为或不作为发生之日起一年内提出投诉的。

第二，纪律处分权。监察专员署具有极为宽泛的纪律处分权，对所有政府及其所属部门、单位、代理机构中经选举产生和任命产生的官员均具有纪律处分权，其中包括内阁官员、地方政府官员、政府所有或控制的公司及其下属部门的雇员；然而，只能通过弹劾方得撤职的官员、议会成员和司法官员并不包括在内。同时，监察专员还可以督促相关官员，对犯有过错或玩忽职守的公职人员或雇员采取措施，进行撤职、停职、降级、罚款、警告或起诉，并确保该相关官员服从该决定；如果任何相关官员缺乏正当理由而拒绝执行或不遵守监察专员的这一督促决定，其将得到相应的纪律处分。

第三，调查权。针对涉及官员作为或不作为的一切形式的投诉，监察专员署必须受理。监察专员署可以基于投诉，也可以由其自身启动一项调查。在有当事人投诉的情况下，监察专员应在受理投诉后立即展开调查，如发现该事项完全没有事实依据，应立即停止该项调查，告知投诉人并说明理由。如发现该事项需要进一步调查，则必须首先提供给被调查的政府官员或雇员一个关于投诉的摘要，并要求其在收到该摘要后72小时内作出书面答辩。监察专员在得到授权的情况下，也有权对只能依弹劾罢免的官员的任何重大不当行为展开调查，但该调查的目的是为了查证某项弹劾事由。

第四，公诉权。特别检察官的身份是申诉专员署内的公诉人，特别检察官署在监察专员的监督管理之下，经监察专员授权，有权对由反贪污法庭(Sandiganbayan)管辖的犯罪案件进行初审，并向反贪污法庭提起公诉；在诉讼中，特别检察官署有权进行辩诉。

第五，建议权。根据《监察专员法》的规定，监察专员有权检查政府中存在的效能低下、形式主义、管理不善、虚伪诈欺、腐化堕落的原因，并为消除这些现象，维护政府部门的公正和高效能提出正式建议。如果监察专员认为一部法律或其中的部分条款不公平或不公正，他应当向总统和国会建议对该法进行修改或废除。

(四)监察专员制度的实施情况

菲律宾的监察专员制度自实施以来，在防治腐败方面发挥了重要作用。

2011年，监察专员署收到16 987件新投诉，展开侦查的案件4 819件，其中约30%的案件进入刑事程序；审查行政案件4 680件，其中在约25%的案件中作出了行政处分，在297例案件中作出了开除公职的处罚。同时，监察专员还对435名政府官员、雇员进行了生活方式调查，其中发现了39件刑事案件和32件行政案件[5]。

2012年，监察专员署侦查案件3 168件，与此前积压的案件累计，共有8 537起案件在侦查程序中，其中38.3%的案件(3 271起)得到处理，在这些案件中又有21%的案件进入刑事程序。监察专员署审查行政案件3 461件，与此前积压的案件累计，共有7 862件案件在审查程序中，其中同样有21%的案件进行了行政处分。同时，监察专员还对375名政府官员、雇员进行了生活方式调查[6]。

2013年，是监察专员署成立25周年纪念年，监察专员署为此进行了大量纪念活动和宣传活动，对廉政文化和自身业绩进行宣传。在这一年，监察专员署还对961例刑事案件进行起诉；在188起行政案件中，监察专员署对政府官员处以开除公职的行政处分。同时，监察专员还对313名政府官员、雇员进行了生活方式调查[7]。

三、菲律宾监察专员制度的借鉴与反思

菲律宾监察专员制度存在优势，亦存在明显的问题。就正反两方面而言，菲律宾的监察专员制度可以为我国的反腐败机制提供如下借鉴。

(一)菲律宾监察专员制度的借鉴

就制度本身而言，菲律宾监察专员制度实际上是一个设计良好的反腐败制度，这也使其替代了该制度之前纷繁复杂的反腐败机制，成为一个长期有效的机制。

第一，维持反腐败机构的独立性和权威性。菲律宾监察专员在财政、人事等问题上独立于政府部门，未经议会弹劾，不得解职。正是由于这一独立性，菲律宾的监察专员不论面对何种复杂的政治情势，均可进行迅速、高效的调查。譬如，菲律宾第13任总统埃斯特拉达于2001年1月20日被最高法院剥夺总统权力后，监察专员署即成立了一个5人调查组，对其涉嫌违法的行为展开调查[7]。最终，监察专员以贪污罪(plunder)和伪证罪向反贪污法庭提起了公诉，判处埃斯特拉达终身监禁。显然，针对这种复杂案件的调查，需要反腐败机构具有相应的独立性和权威性。就我国目前情况而言，包括纪委、检察院在内的反腐败机构虽然具有相对的独立性，但仍在相当程度上受制于领导意志，也无法与其他机构之间保持较为超然的监督关系。

第二，保证反腐败机构调查的全面性。菲律宾监察专员能够对政府官员、雇员进行全面调查，甚至能够对其所谓“生活方式”进行调查。这种调查的开展，实际上是对官员、雇员经济状况的监督，从而有利于发现官员的腐败线索，产生对腐败分子的威慑。对我国而言，各反腐败机构的机制不健全，对于腐败线索的挖掘仍然存在诸多问题。

第三，强化制度创新，实现预防腐败职能。为了预防犯罪，监察专员署开展了廉洁性反思计划(Integrity Development Review(IDR) program)，有关机构需要对该机构中的组织机构、体制因素和工作程序(structure,systems & procedures)进行反思，以确定其中可能导致腐败的危险因素。有关机构因此会采取一些对应措施，以预防腐败。关于制度设计上的改革创新问题，我国虽日趋重视，但仍然存在诸多不足，这不利于堵住制度上的漏洞，避免同类案件的反复发生。

(二)菲律宾监察专员制度的反思

菲律宾监察专员制度面临一切监察制度所共同面对的问题：谁来监督这些监督者？2010年发生的副监察专员解职案就非常清楚地反映了这一问题：门多萨曾在马尼拉当了多年警察，在2008年伙同4名同僚敲诈一名宾馆厨师而遭解职。门多萨指控，副监察专员冈萨雷斯曾向他索取15万比索的贿赂，作为撤销对他解职诉讼的交换条件，但该指控并未得到相关部门的处理。2010年8月23日，门多萨在首都马尼拉持枪劫持一辆载25人的旅游客车，其中包括22名中国香港居民。该事件最终导致8人死亡，2人重伤[8]。事件发生后，菲律宾总统府对该案进行调查，发现冈萨雷斯在该事件的处理过程中存在“不寻常且不正当”的拖延，明显“玩忽职守”[9]。2011年4月1日，副监察专员冈萨雷斯被总统解职，但这一解职决定遭到时任监察专员古铁雷斯的强烈抵制。然而，有鉴于这一事件造成的极恶劣的国际影响，古铁雷斯最终遭到国会两院弹劾，于5月6日辞职。此后，新任监察专员奥兰多·卡西米罗正式下令停止冈萨雷斯的职务。这一事件反映了菲律宾监察专员制度的深层问题，也就是监察专员仅在极特殊的情况下才可能受到有效制约。比较而言，西方国家的监察专员制度所面对的是国家元首或者议会，这些组织和机构都有一定的民意基础，如果监察专员工作情况不佳，将会导致相应的政治后果，在这种政治压力下，民意机构会更加关注监察专员的工作情况，监察专员也会更加谨慎地履行职责。可以说，监察专员制度实施的好坏，最终取决于民主制度的实施状况。菲律宾监察专员制度作用在相当程度上难以得到有效发挥，其主要障碍就在于其民主制度受制于国内政治实际，监察专员在一定程度上甚至成为官场倾轧的傀儡，甚至在腐败洪流中也难以独善其身。

对我国而言，对监督者的监督问题同样存在。如何使纪检监察部门和检察机关服从于民意，而不至于选择性执法，更不至于成为政治倾轧的工具？笔者认为，应从如下两方面着手。

第一，推进纪检监察部门、检察机关的信息公开，使其置于民众监督之下，消除民众对其进行“选择性反腐”的疑虑。较长一段时间来，有人对反腐败的公正性和公信力提出质疑，认为反腐败存在着某种“选择性”问题，纪检部门、检察机关查不查、查到什么程度等等，都有一些成文或不成文的规矩。一些人甚至认为，只要“站好了队”，就不怕纪检监察部门查，那些腐败落马的不过是因为权力斗争失败罢了。要遏制这种风气，必须做到除恶务尽，并且强化信息公开，方能有效地遏制腐败情势，消除人们对“选择性反腐”的疑虑，形成良好的社会风气。

第二，要建立健全纪检监察部门、检察机关工作的责任制度，强化其对党委、人大负责的机制建设。纪律检查委员会、监察机关、检察机关是负责党内监督、行政监督和法律监督的专门机关，党章和法律各自赋予其相应的职责。这些机构各自对相应的党委、人大负责，这意味着，相应层级的党委、人大对这些机构的工作情况应进行监督。然而，基于案件保密的要求，党委、人大对纪检监察部门、检察机关的监督往往缺乏力度。这就要求从程序入手，落实宪法和党章规定的责任制度，规范好相应细则，使纪检监察部门和检察机关既不至于遭遇掣肘，又不至于脱离监督。

参考文献：

[1]金应熙.菲律宾史[M].开封:河南大学出版社,1990.

[2]王勇.菲律宾独特的社会政治文化[J].东南亚纵横,2004(3):59-61.

[3]孔建.菲律宾的监察专员制度管窥[J].党风与廉政,2002(2):38-39.

[4]周东华.战后菲律宾现代化过程中的威权主义起源研究[M].北京:人民出版社,2010.

[5]OFFICE OF THE OMBUDSMAN.Setting a new direction:2011 annual report[M].Manila:Office of the Ombudsman,2011.

[6]OFFICE OF THE OMBUDSMAN.2012 annual report[M].Manila:Office of the Ombudsman,2012.

[7]OFFICE OF THE OMBUDSMAN.Empowering the nation in its unrelenting pursuit of good governance:2013 annual report[M].Manila:Office of the Ombudsman,2013.

[8]菲律宾前警官劫持香港旅游大巴8人遇难[EB/OL].(2010-08-24)[2012-10-02].http://auto.qq.com/a/20100824/000250.htm.

[9]菲律宾副监察专员因马尼拉人质事件被解职[EB/OL].(2011-04-01)[2012-10-02].http://www.chinanews.com/gj/2011/04-01/2947052.shtml.

(编辑：陈凤林)

A Review of the Ombudsman System of the Philippines——On the Enlightenment to the Anti-corruption System in China

CHEN Fei

(SchoolofLaw,WuhanUniversity,WuhanHubei430072,China)

Abstract：The Ombudsman system of the Philippines was established in 1973, mainly aiming to curb the prevalent corruption in the Philippines. The Ombudsman in the Philippines is independent of the government both in finance and in personnel, and even enjoys the right of judicial immunity. It is different from those in Europe, but more similar to the anti-corruption organs in China. Its main functions include complaint receiving, disciplinary sanction, case investigation and prosecution etc. The ombudsman system of the Philippines shows good results in its implementation process, but there are also some problems, especially the unsolvable one that the ombudsmen themselves do something illegal.

Key words：administrative supervision; ombudsman; corruption prevention; anti-corruption system

中图分类号：DF0

文献标识码：A

文章编号：1009-5837(2016)01-0029-05

作者简介：陈菲(1988- )，女，湖北孝感人，武汉大学博士生，主要从事行政法、行政诉讼法研究。

*收稿日期：2015-11-02