社会团体和国家治理职能优化*——基于道格拉斯·柯尔民主思想的探究

董石桃

(湘潭大学公共管理学院 湖南 湘潭 411105)

社会团体和国家治理职能优化*
——基于道格拉斯·柯尔民主思想的探究

董石桃

(湘潭大学公共管理学院 湖南 湘潭 411105)

柯尔的民主思想从根本上来说就是探究社会团体和国家治理的内在关联。在柯尔看来，代议制“代表”企图在一切议题上代表他人，无法给予选民充分的控制权，因而存在自身不能克服的局限。社会团体可以使公民的多元意志有多元的表达渠道，使公民对代表能够实现有效的控制，能够推动公民积极参与公共事务管理。社会团体是一种职能民主发展的核心要素。应实行分权治理的原则，彰显公共服务精神，并优化国家对社会团体的调节职能。

社会团体；国家治理；公民参与；治理职能

在民主理论看来，社会团体兴盛是民主政治发展的基础，社会团体对国家治理体系现代化具有十分重要意义。关于社会团体和国家治理体系现代化的内在逻辑联系，思想史的考察也许是一个不容忽视的视角。通过思想史的追根溯源，我们发现，对此问题较早进行深入阐述的是20世纪上半期英国费边社会主义后期的主要领导人道格拉斯·柯尔。他从社会主义的视角出发，在理论上较早分析了民主的真实含义，对代议民主制的弊端进行了深入辨析，主张积极的公民权，提出真正的民主制应能够是一种鼓励积极参与的职能民主制，阐述了社会团体对推进公民参与和民主政治发展的重大意义。柯尔的民主治理思想和中国国家治理现代化也有着较强的契合性，对推动中国民主发展也具有重要的启示意义。本文试图通过柯尔民主理论的阐释，以思想史的反观来探究社会团体和国家治理职能优化的重大问题，求教于学界同仁。

一、代表制度的扭曲和代议制民主的缺陷：对西方民主国家治理的反思

在我们这个时代，几乎人人都讲民主，几乎人人都是“民主主义者”，各种各样的社会制度和学说都借民主政治的名义来维护。在这种情况下，“民主”一词的含义是多元而复杂的。但是，在西方主流的民主理论中，关于民主的定义基本都是等同于选举民主或者代议制政府，似乎这就是民主的全部内容。参与式民主理论显然不满意这种状况，他们对代议制的弊端有着清醒的认识，认为代议制民主在民主的发展历程中虽然贡献巨大，但是它并不是民主的终点，而是新的起点，它本身存在着很大的缺陷，需要新的民主理论来矫正和改变。柯尔作为参与式民主理论的早期代表，他认为代议制民主中代表制度的扭曲主要体现在如下两个方面：

1.代议制民主中“代表”企图在一切议题上代表他人

代表及其代表性是民主理论的核心问题，现代的任何民主理论都必须直面“代表”问题，这是因为我们的背景是在规模庞大的民族国家，而非卢梭般试图将国家回到小国寡民中去。作为参与式民主理论的先驱者之一，柯尔也无可避免要处理“代表”问题。毕竟在现代民族国家中，人口规模和土地规模都已经超过了直接民主的可行范围。因此，现代民主发展必须承认代表的必要性，这也是代议制民主对现代民主发展的重大贡献。“代表”是现代民主制度中不可缺少的核心因素。参与式民主理论并不否认代表的重要性，并不是说直接民主才是真正的民主。在社会团体的管理中，也不是任何事务都是成员直接参与，也需要“代表”的存在。在规模比较大的或者目的比较复杂的社会团体中，不得不给它的一些成员分派工作和任务，并给予权力和一部分权限，以便实现共同的目的。比如，它必须选举出一个秘书、一个主席、一个财务和执行委员会等，并授权给这些人按一定的方法和一定的范围代表该团体进行活动。就是在规模比较小和地方性较浓的社会团体中，社会团体的工作可以掌握在全体成员的手中，但当它变得过于庞大或者过于分散，以致不便于大家都经常关心社会团体的工作，那么，它的详细的管理工作便主要是交给人数较少的成员、职员、委员或“代表”去执行。而到了最大和最复杂的团体，比如国家中，更是需要将一切实际工作都交给代表去进行——这也是代议制民主的代表理论。总之，在社会团体和国家的治理中，代表不可缺少。卢梭式的直接民主或者否定一切“代表”的存在是不可能的。

代议制民主的问题不是因为它存在“代表”，而是因为其“代表”的方式存在着问题。在代议制民主中，“代表”一旦选举出来以后，他就能够在所有的问题和议题上代表他人进行利益诉求。这在柯尔看来是荒谬的，因为代表在一切议题上代表他人是不可能的。我们代表他人只能做到在某些问题或者某些观点上代表他人，而无法做到在所有事务上代表他人。在代议制民主中，代表方式不啻使“代表”成为“人”的代表，而非某人在某议题上“观点”的代表，这无疑是错误的。柯尔认为，“不能把人当作一个人来代表，这个事实看来是如此的明白，以至于难于理解为什么有许多关于政体和民主政治的学说还要以它为依据。每个人是一个意识和理智的中枢，是有自觉能力的意志，是最后的实体”。就“代表”本身来说，他是一个意志的实体；而被代表者又是众多独立而不同的意志实体。“一个人的意志如何能够代表许多人的意志呢？一个人如何既是他自己同时又是许多人呢？如果他能够的话，这倒是一个奇迹；但是，把我们的社会制度建筑在假设的奇迹上，实在是一个危险的尝试。”[1]真正的代表像真正的团体一样，总是特殊的和有职能的，绝不是一般的和概括一切的。他所代表的，决不是个人而是一群人所共有的一些目的。建立在个人可以完全由他人代表这个思想上的代议制民主理论，是一种存在缺陷的学说，西方社会中个人和社会权利的矛盾从根本上来说和此存在着一定的关联。所以，在任何议题上，公民若缺乏直接的参与机会，便必须委托和自己立场、观点相同的人为代表，以为公民因此需要无数位代表，代表他发表关于教育、外交、税赋等不同议题上的不同看法，而非像代议制民主那样可以由一位代表来代表其选区选民在所有议题上的立场。

2.代议制民主无法给予选民充分的控制权

代议制民主中代表的第二个问题是代表一旦选出来以后，选民往往无法控制代表。公民缺乏切实有效的监督代表的机会，公民自身没有发言的机会和权利，凡事都必须透过代表为之。由此观之，柯尔认为，代议制民主实际上是失败的。代表实际上取代了被代表的人，被代表者在此制度中沦落为被统治者。他们每次的选举实质上是选举自己的“统治者”。柯尔的这种观点实际上承继了卢梭的对代议制民主中代表的疑虑。我们知道，但代议制民主还没有形成气候的时候，卢梭似乎已经预见到代议制民主中“代表”制度存在的危险。他在《社会契约论》中有一段名言：“一旦公共服务不再成为公民的主要事情，并且公民宁愿掏自己的钱口袋而不愿本人亲身来服务的时候，国家已经是濒临灭亡了。需要出征作战吗？他们可以出钱雇兵，而自己呆在家里。需要去参加会议吗？他们可以推举议员，而自己呆在家里。由于懒惰与金钱的缘故，他们便终于有了可以奴役自己祖国的军人和可以出卖自己祖国的代表。”[2]卢梭还嘲笑英国人，“他们只有在选举国会议员的时候是自由的，议员一旦选出之后，他们便是奴隶，他们就等于零了。”[3]为克服这个缺陷，代表制度的核心环节是考虑如何确保公民对代表的有效控制问题，“一个大型的民主社会，首先需要一个公正的、其目的在于充分而且准确反映人民意志的代表制度”[4]但是，在代议制民主中，人们除了选举之外，并没有非常有力的途径对代表进行有效控制，这就造成公民意志经常被自己的代表所扭曲，或者被少数代表所利用，这就是柯尔等参与式民主理论家对代议制民主不满的原因。

在代议制民主中，公民参与最多不过是在投票时参政，这也是公民控制代表的唯一有效环节，但是一旦投完票，接下来四年或五年，就是“代表们”的统治，而自己则拱手让出了参政的机会。在代议制之下，选民在投完票之后，就不再作为一个团体而存在了，只有在下次选举时，他们才又作为一个团体而出现。也就是说，投完票后，“除了人家统治他以外，便无事可做了”，[5]公民在两次投票选举之间缺乏其他的途径制约代表的选择，因此，柯尔认为普选权只是民主的必要而并不是民主的充分条件，他提出:“普选权并不是民主，也不是民主的什么保证。它当然是民主的自然手段之一，但它和民主迥然不同。民主指人民拥有权力，而不只是指形式上有权表示，在那些能把自己推到前台的权利要求者中，谁应当拥有权力”。[6]由于公民无法有效控制代表，结果造成代议政治要么是无能的，要么是独裁的。代议制政治最根本的弊病在于它企图使议会、议员“无所不能”，而实际上他们却“无所能”。因其标榜“无所不能”，故致使国家滥用职权，干了许多不该由国家干的事情，严重地侵犯了个人的自由权力；因其实际上“无所能”，故又导致国家的“失职”，该干的事情不干或没有干好。因此，柯尔认为，在代议制民主中，“由投票箱构成的抽象民主”并不能实现真正的政治平等，由普选权所反映的公民之间的平等只是形式上的，它掩盖了政治权力实际上不平等分配的事实。

二、扩大公民有序参与：社会团体的国家治理职能

在对代议制民主的核心制度——代表制度的弊端进行深入反思后，柯尔提出以倡导积极参与的职能民主制来代替它。这种职能民主制以人人能参加的社会团体为基础，推动公民积极有序地参与社会公共事务的管理。每一个成员都对团体有充分了解并能参与决定自己所在团体的事情，而不是让别人来代表自己。他提出:“其实，民主依靠的不是任何形式的选举制度，而是遍及整个社会的精神。最民主的社会是其中的大部分公民希望广泛分配真正的政治权力，并能保证这种权力在实践上和理论上都得到广泛的分配。只有在允许民主的愿望同时社会结构也允许这种愿望成为现实的地方，民主才可能存在”。[7]社会团体是民主发展的基础，它是公民参与的主要领域和渠道。

1.社会团体使公民的多元意志有多元的表达渠道

如前所述，代议民主制度出现的扭曲首先体现在代表不能发挥确实的代表功能——代表公民表达观点，反而在相当程度上取代了公民，以代表自身的意志假装为公民全体的意志，使公民在服从法律时，不像卢梭所说的那样服从自己的意志，而是服从他人的意志，成为完全受制于人的“被统治者”，这是民主的异化。如何改变这一状况，使代表身份“名实相符”呢？柯尔认为必须切实推进公民社会的发展，充分发挥社会团体的参与职能。

柯尔是当代西方较早探讨公民社会建构的社会主义理论家。对社会团体职能的重视根源于他的社会理论。在柯尔看来，社会力量的主要研究对象不能像传统政治学那样，仅仅局限在对国家行为的研究，而要转换视角，注重对公民社会建构的研究，马克思主义认为，是社会决定国家，而不是国家决定社会，因此，古典政治学将国家看作是社会意识的体现和代表，国家的行为被看作是人在社会中的行动，国家和个人的关系被看作是社会理论首要的，差不多是唯一的问题，这是存在偏差的。国家本质上是一个强制力的实体，从国家行为出发，也即从社会中的人的强制力开始思考问题，它容易造成国家宰制社会，进而违背个人的意志，侵犯个人的合法权益。柯尔认为，社会整体上是一个职能结构，它是一个由许多不同的社会团体所构成的复合体，而这些多元的社会团体又是因为各自成员的意志结合的。和卢梭一样，柯尔认为，个人之所以加入社会组织，其目的是实现个人的利益和福祉。因此，由多元社会团体构成的社会，其最基础的价值应该是人类价值，即社会必须能够满足不同社会团体成员的个人利益，并且允许个人有充分的自我实现的机会，否则便违反了社会团体成员的意志。柯尔指出，“每向民主政治接近一步，就使人们愈加明白，社会的现实的和合法的基础是建筑在它的成员的意志上的。以暴力和法律为根据的学所，在一个专制独裁的社会中也许可以长期不为人们看出它的缺点；但民主的意识，甚至贵族的意识，一经出现，它就不能够再存在下去了。”[8]

由于柯尔将社会看成是一个由多元社会团体构成的整体，每个社会组织有着不同的职能，反映着成员不同的利益和意志。由此，在民主政治中，代表并不是代议制民主所说的“全能的代表”，而是“职能的代表”，即人们可以根据自己的需要和意志表达需求选择参与职能不同的社会组织，在这些职能不同的社会团体中选择自己某个方面意志表达的代表。社会组织因此具有了整合和代表公民个人意志的职能。这种“职能的代表”不会宣称它能用一个人的意志代表许多人的意志，而是代表公民某方面的利益和意志，这正是社会组织具有的公民参与职能。在很小的社会中，例如古代的城市国家中，人们可以直接参与政府决策，对社会组织的需求也许是很有限的，但是在但社会变得很大时很复杂时，各种类型的社会团体的需要将随之增加，它是保持一个社会和谐稳定发展，保护个人权益的基础。现代代议制民主将议会视为无所不代表的团体，宣称在一切事务中均代表所有的公民，但在实际事务中它谁也没有代表，它容易受腐败事务的影响，尤其是财政寡头的影响。因此，柯尔认为只有一个办法可以避免议会政治的“代表”缺陷，那就是充分发挥各自公民社会组织的职能，使之成为公民表达自己多元意志和利益的渠道。柯尔的社会理论和当代中国政治协商的理论与实践有着较强的契合性，中国的政协协商中，代表是按照54个不同的界别进行，实质就是按照不同的社会行业和职能，尽量使代表能够代表不同的群体利益，这也是毛泽东在人大制度运行后仍然要保持政治协商会议的原因。此项制度显然和西方的代议制不同，彰显的是柯尔所主张的民主制度逻辑。

2.社会团体使公民对代表能够实现有效的控制

柯尔认为，民主政治必须首先理解为不同社会团体的职能代表调节制度。如前所述，代议制民主在选民和代表间的关系上存在着重大的缺陷，它不能保证选民对代表实现有效的控制。选民和代表间的关系问题是现代西方民主政治思想的经典理论问题，被选举的人一经被选之后，是照他自己的意志办事呢还是在每件事情上都尽可能地听从他的选民的指示？这个问题几百年来都争论不休，其中最核心的辩论发生在“选举的代表和委派的代表”这一争论中。“选举的代表”理论认为，选民必须对代表进行严格的控制；而“委派的代表”理论认为，代表们是作为“某种程度的委托人，自由地参与讨论并交换他们的观点”，而不仅仅是所在选区的选民的传声筒，直接受选民偏好的控制，因此，“为了审议的目的我们就必须放弃对代表的直接控制”。[9]柯尔认为，“选举的代表和委托的代表”之间的争论是一个历史难题，一方面，想使被选人仅仅只作为一个代表始终是办不到的。在许多问题上要用指示来约束代表，不只是不适宜的，而且也是不可能的，因为预料不到的情况和复杂的事情是经常发生的。即使是没有别的原因，纯粹的代表也必定是失败的，因为代表们在经常等待指示，以至于什么事情也办不成，接连错过最好的行动的机会。 另一方面，如果坚持不受选民的指示或意见的纯粹的“代表”，那就接近于虚位代表了，因为尽管在有限的范围以内，他总归是用一个人的意志来代替多数人的意志。

如何保证选民对代表的有效监督但又使代表有必要的自主性呢？柯尔认为，这只有充分发挥社会团体的参与职能才能有效解决。在代议制民主理论的框架内，如果对代表们首先民主的控制，首要的困难是选举人投过票以后他们就不再作为一个团体而存在了，一直要到下次举行新的选举，他们才又作为一个团体而出现。任何的人或团体都不留下来给被选人以经常的指导和批评。结果，被选人要么在选举的时候便得到充分的知指示，而这在情况已有变化时，即将产生难以应付局势的困难，要么他就做一个十足的代表，一切按自己的意见办事。只要选民团体在被选人任职期间没有继续存在和活动，对代表控制的左右为难的情形便始终存在。如果代表们由长期存在的各类社会组织所产生，那么这种情形也许会有所改观。代表有社会组织产生，那么在他任职期间，社会组织就可以不断地对他提出批评和意见。代表和他所在的社会组织联系紧密，时时沟通，能够充分代表该社会组织的共同的意志。同时，社会组织在任何时候都可以罢免不称职的代表，因为代表本来就属于社会团体的一员。在民主政治中，我们必须保证代表进行有效的工作，毕竟我们不能在现代社会中抛弃代表而代之以“老百姓“控制任何事务。在柯尔的职能民主理论中，选民通过社会团体这一中介，能够对代表进行有效的监督和控制。被选人是一个选举的代表而不是一个被委派的代表，他通常是按照批评或者建议办事而不是按照指示办事，在保持选民和代表间有效联系的前提下，优秀的代表也将获得广阔的活动范围。

3.社会团体能够推动公民积极参与公共事务管理

柯尔认为，民主政治的含义不是人民群众对政府的消极的同意。民主政治的含义是积极的公民权而不是消极的公民权，是每一个人不仅有作国家的，而且有作于他的人格和环境有关系的社会团体的公民的机会。有些人说，社会的结合在于人民群众的消极的统一，抱这种看法的人将会两头落空。如果如果须要由人民群众来证明社会秩序是正当的话，那么，就须要他们采取主动的方式而不采取被动的方式。换句话说，如果我们以人民群众的态度来作我们社会学说的基础，则我们势所必然地将要求这种态度应当尽可能地明朗和肯定。[10]因此，若要促进团体、社会的利益，政府不能以被统治者的默示或者是消极的同意为满足，还应该要让公民进行自我管理，让公民有权力决定于自身密切相关的或引起其关心的议题。毕竟每个不同的身份、不同的职业的人都会有他们的独特关怀、立场，也唯有他们自己才会明白什么是对自己最好，什么是自己想要的。民主政治的发展需要公民积极参与并全面地表达自身的意志，而公民参与公共事务的主要载体之一就是各类社会团体的兴盛和发展，社会团体发展能够推进公民积极参与公共事务的管理。

一个和谐稳定的、组织良好的社会应该是这样一种社会：不仅社会的制度建设比较完备，而且人群的成员们的意志表达也是积极的，都能够通过组成这个社会的各种社会团体和制度渠道进行利益的诉求和意志的表达。政治文明建设的目标应该是尽可能做到让每个利益相关者充分地参与制定的决策，而不是少数精英代替人们进行独断的决策，这才是真正的民主政治，而要做到这一点，首先必须充分发挥社会团体的参与职能。当代西方的精英民主理论一般否认这一点，他们认为，人民在选举过代表之后，除了让代表来统治他以外，便无事可做了。民主除了选举之外，似乎没有其他的内容了。参与式民主理论家反对这种看法，柯尔主张，公民社会的建设、社会团体的发展，意味着一般的人能够经常参与和他直接相关的那一部分社会事务的管理，因而使他对这一部分的社会事务有了充分的了解。一个人在议会的选举时不知道投谁的票好，或者不知道如何评价议员的工作，这是可以原谅的，因为今天的议员并不是为了要他办理一件明确的事情而选举的，相反，他们是漫无目的地被选举出来办理一件可能发生的事情的。但是，一个职能的社会团体却是有确定的工作需要办理，他的职责和目标是确定的。成员和社会组织的联系也是非常紧密的，因此，人们更容易把握这些贴近自身的具体事务。总之，社会团体的发展可以使每一个人都有机会按照他自己的能力和旨趣做一个积极的公民。选举只是民主的一个组成部分而不是全部，选举代表了人们的一次直接表达和利益诉求，但是人们的意志表达和利益诉求在一段时间内并不是只有一次就够了，而单个个体的意志表达和利益诉求往往又是微弱和无力的，因此，只有通过发展各种不同职能的社会团体，让人们能够根据自己的需要选择参与不同的和自己利益切身相关的社会团体，这样人们的政治参与热情也许会得到提高，公民不再是冷漠和消极的公民，而是转变为积极主动的公民。

三、国家治理职能的协调：社会团体优化国家治理的基本路径

社会团体在推动公民参与具有重要的作用，但是要使公民参与社会组织成为现实，还需要其他的一系列条件，柯尔认为这需要实行分权治理的原则，彰显社会组织的公共服务精神以及优化国家的调节职能。

1.实行分权治理的基本原则

柯尔作为早期的一个参与式民主理论家，他的理论以肯定公民参与为出发点，实际的制度也以便利公民参与，让公民尽可能地参与公共决策。但是，现代社会和古代社会不同，现代社会国家规模庞大、人口众多，这一切似乎和公民参与的原则格格不入。在现代社会中，公民积极参与各类社会团体如何让可能？柯尔认为首先要注重实行分权治理的原则，当然这种分权治理不仅仅限于国家层面的三权分立，而是包括中央与地方、国家与社会以及社会组织内部治理多层面的分权治理。

分权治理原则实现体现在中央和地方的分权。中央和地方的分权模式主要有三种：第一种是严格意义上的联邦制，这种制度下，所有的权限都根源于地方，它们将一定的权力交给中央，同时把为转移的权力掌握在自己的手中；第二种是分权制或者集权制，这种制度下，权力根源于中央，中央将一定的适宜地方行使的权力分配给地方；第三种是混合制的。中央和地方依据宪法，各自保持自身特殊的权力，如英国和加拿大。柯尔偏向于第三种中央和地方的分权模式，他尤其强调，中央和地方间的分权不能仅仅按照权力本身来分，而是按照权力对职能的关系来分，从本质上来说，中央和地方间的分权不是联邦和分权的问题，而是正确地分配社会职能的问题。[11]适合中央政府实施的职能由中央政府执行，适合地方政府实施的职能由地方政府执行。柯尔认为，推进社会良好的治理，尤其要注重地方感情的培育和公民参与的方便。地方政府不能一味地追求大，而是要根据政府服务社会的职能发挥的成效来确定，实际上，地方政府最好能够小到公民能够加以控制的程度，同时又要成为社会生活和情感的实际单位。“对真正的民主政治来说，这样一种情感和表达的较小的中心其重要性是也不亚于在现今的条件下掌握了大部分行政工作的大团体的”。[12]可以看出，柯尔的这些思想对中国中央和地方关系的处理具有较强的启示意义。

分权治理的原则还体现在国家和社会之间的分权以及社会组织内部分权治理的实现。国家和社会的分权主要体现在国家重视社会团体的独立性，不是通过强制的方式而是调节的方式协调国家和社会团体以及社会团体间的关系。而社会组织内部的分权治理则主要体现为社会团体内部的民主管理。柯尔在论述“自由”的概念时说道，自由包括“属于个人以个人身份享受的自由和属于与个人有关的团体与制度的自由。二者相互补充，不可缺少。个人自由是简单的对外的，即保证个人免于不正当的干涉；社会的自由既是对外的也是对内的，它主要是人们参与社会组织的自由，在这个前提下，一方面保证社会组织一定的独立性，在合法职能范围内自由行动，这其实是体现了国家和社会关系分权的具体实现；另一方面，社会组织内部必须自治和民主。公民参与志愿参与各种社会团体，同时在社会组织内部管理中有着表决权，对于社会组织的领导人有着罢免权等等。个人自由和社会自由互相依存，“个人自由的最好保证是在每一种团体中有活跃的民主，对被选人和官吏之超出他们所代表的职能的行为礼仪进行尖锐的批评。比起任何其他的社会来，由许许多多这样的团体所组成的社会更少有理由会产生专制或者使个人的自由在社会组织的压力之下趋于消灭”。[13]

2.凸显社会团体的公共服务精神

实现公民积极参与社会团体，推进民主的进一步发展，还须彰显社会组织的公共服务精神。在柯尔看来，现代工业社会存在一个相当严重的缺陷，那就是它的制度运行结果将每一个人都变成了与商品无异，一切以金钱和货币来衡量价值的大小。在这个物化的过程中，每个人开始自己的工作、制造商品的过程全部由外在的物性价值来衡量，失去公民内在的责任感、荣誉感、道德感等维度。由此导致产品的品质不是优先考虑的目标，生产速度、商品数量、机械化、自动化成为出生产的信条。于是工人们不再有任何社会责任感，他们忘却了为“公共服务”才是生产的目标。

公共服务精神的彰显需要从各类社会组织的重建中寻找。柯尔特别考察了西方中世纪的同业公会组织，当时的同业公会组织主要是由手工业者组成，但仍然包含着其他具有社会、教育、慈善目的的团体。由各行各业的独立制造者、销售者组成的同业公会，它们不干涉成员的经营管理，但是对各个行业进行独立的“管制”。这些管制的内容不是其他，而是对该行业人员所设下的行动和职业守则、纪律。基尔特同业公会灌输成员对自己所生产物品的责任感，不允许次级瑕疵商品流入市场，并且反对哄抬物价，借此设下的职业守则，同业公会教育自己的成员从事自己的职业时，应该秉持着良心从事生产，为社会提供有益的公共服务。社会也会因为该行业的良好产品、公正价格、为公共服务的精神，从而对该行业及其所有成员保持敬意。如此一来，同业公会的“管制”不仅仅在“限制”成员，也是在向他的成员提供安全感，让他们在社会中享有被肯定的地位。

柯尔的用意当然不是“恢复周礼”，复归中世纪的同业公会，而是在大型工业社会中倡导复兴社会团体的公共服务精神。柯尔所设想的社会由不固定的功能性社会团体构成，不同职业的公民以不同身份加入生产、消费、教育、公共卫生等各类社会团体，他们履行不同的社会功能，关注不同的社会议题，直接参与公共事务的运作。彰显各类社会团体的公共服务精神，一方面，可以推进各个行业的自主管理、健康运行，获得大众的认可。另一方面，公民在参与这些社会团体的过程中，不再是单纯地将货币、金钱等外在物性的价值作为唯一的衡量价值，而是将社会责任感、服务公众、提高品质也作为主要的衡量价值，从而提高公民的内在素质，为民主的发展奠定良好的基础。值得一提的是，这种公共服务精神的培育，不能从强迫中得来，而必须在拥有自由的人在自由的环境中，所做出的审慎理性决定，才有可能重现中古时期的职业道德。

3.优化国家对社会团体的调节职能

公民参与社会团体的实现，还需优化国家对社会组织的调节功能。从本质上来说，也就是要处理好国家和社会的关系问题，这也是柯尔社会理论中核心内容之一。柯尔认为国家是社会当中最大和最持久的制度，在现代社会中，国家的职能几乎是万能和无限，因此，我们尤其要谨慎处理好国家和社会之间关系。柯尔认为国家对社会的影响手段主要有两种：强制和调节。强制的手段主要有三种：一是影响一个人的金钱或财产，如罚款；二是直接影响一个人的行动自由，即直接限制一个人的机会和自我表现的范围；三是直接影响一个人的身体，即限制他的行动的权利，拘留他、监禁他直至消灭他。调节则不是用上述强制的手段，二是通过职能的合理划分、规则的制定、协商的方法等协调国家和社会之间以及社会组织之间的关系。柯尔的这些思想和当前中国的社会治理和政府职能转变原则具有较强的契合性，迄今仍然显示真理的价值。

柯尔反对滥用国家的强制职能而主张优化国家的调节职能。他认为，“强制是社会混乱的结果，其所以需要他，不是因为人类天生的邪恶，而主要是因为人类在现现今的社会条件下找不到他们适当的社会服务的范围，不明了他们在社会中的权利和义务。如果我们把社会这个屋子安排得井井有条，使人们更容易了解他们适当的社会服务的范围，我相信，对强制的需要将和快递逐渐消失”。[14]推动公民社会的建设和社会组织的健康发展，需要切实优化国家对社会团体的调节职能。各种方面服务团体，如教育、公共卫生类社会组织既与社会整体相关，运作结果更直接关系到社会的盛衰。因此政府应该代表公民全体，承担各种社会组织之间协调、沟通的责任。当然，值得强调的是，国家对社会团体的关系的调节，不是高高在上地协调各功能团体的运作，这种协调只是强迫的。只有让相关行为者自己参与其中，为他们提供一个对话、协商、沟通行动的平台，公民也可以选择代表进入沟通平台，表达地方、地区的公民观点。柯尔认为，在地方治理中，政府除了协调各种社会组织关系，推动公民参与公共事务之外，还要承担其他五项职能：(1)在众多需要支出的消费服务中，进行地方资源的配置；(2)对不同功能的社会团体的争议进行裁判；(3)决定不同社会团体功能的界线划定；(4)负责城市整体规划的方案制定；(5)掌握必要的强制性“警力”。由此观之，柯尔的社会理论中，国家的调节职能至关重要，其调节的根本在于发挥各个社会组织的职能和自主性，而不是越俎代庖，任何事情都由自己来管理，这一点和20世纪后期兴起的“治理”理论不谋而合，显示出柯尔社会理论的前瞻性和深刻性。

总之，作为一个早期的社会主义理论家，柯尔的民主社会治理思想至今仍未过时，相反，随着现代工业社会和消费社会的发展，这些思想反而在当前世界获得新的回响。柯尔的社会治理思想和中国国家治理现代化也有着较强的契合性，对推动中国民主发展也具有重要的启示意义，需要我们结合中国新的社会实践予以吸收和借鉴。

[1][英]道格拉斯·柯尔.社会学说[M].李平沤译，商务印书馆，1959.69.

[2][3][法]卢梭.社会契约论[M].何兆武译，商务印书馆，2008.119、125.

[4][美]科恩.论民主[M].聂崇信、朱秀贤译，北京:商务印书馆.2005.81.

[5][8][10][11][12][13][14][英]道格拉斯·柯尔.社会学说[M].李平沤译，商务印书馆，1959.74、6、73、105、108、121、121.

[6][7][英]柯尔.费边社会主义[M].夏遇南、吴澜译，商务印书馆，1984.105、112.

[9]Anthong McGann:The Logic of Democracy,The University of Michigan,2006,p142-143.

(责任编辑:育 东)

本文系国家社科基金项目“中国特色协商民主过程中的公民有序参与研究”(15KS066)，湖南省教育厅重点项目“中国特色协商民主过程中的公民有序参与研究”( 15A191)，教育部人文社科重点研究基地湘潭大学毛泽东中心开放课题“国家建设视域中的毛泽东政治协商思想研究”(14MY09 )，中国博士后基金第9批特别资助项目“协商民主过程中的公民有序参与研究”，中国博士后科学基金第53批面上资助项目“公民资格视域中的农民政治参与研究”(2013M531791)的阶段性研究成果。

2016-06-11

董石桃(1979-)，男，湘潭大学公共管理学院副教授，政治学博士，公共管理学博士后，教育部人文社科重点研究基地湘潭大学毛泽东思想研究中心研究员，主要研究方向：政治学理论，中国政府与政治。

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1672-1071(2016)04-0092-07