工伤康复助力工伤职工回归

■文／向春华

工伤康复助力工伤职工回归

■文／向春华

现代工伤保险理论及实践表明，大部分工伤职工通过工伤康复是可以重返工作岗位和社会的。通过工伤康复，提高和恢复伤残职工的劳动能力，帮助他们实现再就业，重新融入社会，在经济社会生活中重新获得相应的位置，与单纯的工伤补偿相比，更能体现以人为本，更符合构建和谐社会的要求。目前，我国工伤康复事业已经初具规模，成为工伤保险体系的三大支柱之一。

制度体系初步形成

《企业职工工伤保险试行办法》（劳部发[1996]266号，以下简称266号文）用了较多条文对职业康复作了规定，显示出对职业康复极高的重视程度。其主要内容包括：第一条规定，工伤职工有获得职业康复的权利；第六条规定，各地应当依据本地区社会经济条件，逐步发展职业康复事业，帮助因工致残职工从事适合其身体状况的劳动；第三十九条规定，工伤保险基金支出项目包括“职业康复费用”；专列第六章为“工伤预防和职业康复”，第四十二条规定，有条件的地区应当通过工伤保险基金提留、民间赞助等方式筹集资金，逐步兴办工伤职业康复事业，帮助工伤残疾人员恢复或者补偿功能，发展职业康复事业应当利用现有条件，可以与有关医院、疗养院联合举办，也可以建立工伤康复中心；第四十三条规定，对具有一定劳动能力并需要通过专门培训恢复或者提高劳动能力的工伤残疾人，劳动行政部门及企业应当积极组织专门培训，所需费用可以在工伤保险基金的职业康复费用中支付。

266号文的主要问题在于:所有条款均为原则性、提示性条款，仅仅依靠该办法规定无法实施；在第四章“工伤保险待遇”中，并无工伤康复这一待遇项目，会导致实践中无法支付康复费用；仅仅且过于强调职业康复，但是，职业康复是康复的“高级”阶段，没有医疗康复作为基础，职业康复不能单独存在，而按照266号文，医疗康复既不属于工伤保险基金支付范围，也不属于工伤保险部门应当发展的事业，基础不在，职业康复自然也无法实施。

2003年颁布的《工伤保险条例》（以下简称条例）第一条同样对职业康复作了规定；第二十九条第六款规定，工伤职工到签订服务协议的医疗机构进行康复性治疗的费用，符合本条第三款规定的，从工伤保险基金支付；第四十六条规定，经办机构按照协议和国家有关目录、标准对工伤职工医疗费用、康复费用、辅助器具费用的使用情况进行核查，并按时足额结算费用。

条例的改进意义在于，明确康复费用可根据与康复机构协议以及国家相关规定结算，通过授权方式间接明确了结算的依据和标准，使康复费用的支付具有可行性和可操作性。但第二十九条第六款实际仅将医疗康复作为工伤保险待遇项目，与第四十六条规定相冲突。

2010修订后的《工伤保险条例》第六款修改为：“工伤职工到签订服务协议的医疗机构进行工伤康复的费用，符合规定的，从工伤保险基金支付。”这一修改就解决了上述冲突。但条例对另一个较大的缺陷仍未作修改。即在第一条中仅仅将职业康复作为工伤康复的内容，既不符合理论，也不符合实践。未来应当对条例予以修正。

条例的规定仍然过于原则。在实践的基础上，劳动保障部2008年印发了《工伤康复诊疗规范（试行）》和《工伤康复服务项目（试行）》；人社部2013年又颁布了修订版的《工伤康复服务项目（试行）》和《工伤康复服务规范（试行）》；今年2月，人社部以部令形式颁布了《工伤保险辅助器具配置管理办法》。以条例领衔，以部颁规章、政策规范或标准为基础，我国工伤康复的制度体系正初步形成。

实践发展全面铺开

2000年，广州市劳动局决定筹建社会劳动康复中心。其基本考虑在于，第一，从国际经验看，工伤康复在工伤保险制度体系中具有非常重要的地位，无论是工伤职工个人还是社会都非常看重通过康复训练重返工作岗位、重新融入社会，没有工伤康复的工伤保险制度是残缺的。第二，从工伤职工及其家庭来看，特别是重度伤残职工缺乏基本的生活自理能力，成为家庭的沉重负担，工伤康复有助于恢复伤残职工的生活自理能力，提高个人和家庭的生活质量。同时，如果工伤职工只能蜗居家中，会造成心理和精神的扭曲和自闭，既不利于社会和谐，也有违工伤保险制度宗旨。通过工伤康复促使工伤职工回归职业、回归社会，有利于重塑工伤职工对于生活的信心、对于未来的期盼，形成积极的心理状态和精神面貌。第三，266号文及地方性法规对工伤康复的开展均有明确的要求，开展工伤康复是国家法规、政策的要求。第四，广州市工伤保险基金有较多结余，为工伤康复的开展提供了物质保障。

2001年10月，全国首家工伤康复医院——广州市社会劳动康复中心成立。在唐丹主任的带领下，该中心在人才培养、技术发展、规模拓展上迅速发展壮大，并于2004年被劳动保障部确定为工伤康复试点单位。随着条例的实施，劳动保障部开始逐步扩大工伤康复试点区域。2005年广州市社会劳动康复中心变身为广东省工伤康复中心。2009年，广东省工伤康复中心被人社部确定为全国工伤康复综合基地，成为华南地区首家三级康复医院，在为工伤职工提供优质康复服务的同时，对国内工伤康复人才进行培训，促进了工伤康复专业水平的整体提升。2015年人社部确定了首都医科大学附属北京康复医院、上海市养志康复医院、广东省工伤康复医院、重庆西南医院为区域性工伤康复示范机构，为更多的工伤康复机构起到了示范作用。

从全国情况看，目前工伤康复模式除广东省工伤康复中心由人社部门主办外，其他主要采取工伤保险经办机构与社会医疗（康复）机构合作举办、委托社会医疗（康复）机构提供服务等模式。其中，走社会化道路，利用社会康复资源开展工伤康复工作是主要形式。

截至目前，据不完全统计，全国共有工伤康复协议机构160余家，分布于各省、自治区、直辖市。2015年全国享受工伤康复待遇共计5.3万人次，比上年增长10.4%；康复待遇支出6.9亿元，占当年工伤保险待遇总支出的1%；全国职业康复达到6763人次。虽然工伤康复近年在我国取得长足发展，但就整体发展状况而言，还有很长的路要走；要得到社会整体的认可和肯定，更需假以时日才能实现。在工伤康复制度体系渐趋完善的同时，需要全社会共同努力才能促进工伤康复事业繁荣，满足因工伤残人员的康复需求。

职业康复有待提升

在目前工伤康复发展实践中，职业康复未能得到足够重视，无论是专业人才、培训师资实际服务人数，还是重新就业和融入社会的路径、方式、措施，均滞后于工伤康复事业发展的要求。除广东省工伤康复中心、湖南省工伤康复机构等少数康复机构外，绝大多数工伤康复机构仅限于提供医疗康复服务，没有开展职业康复服务。这种状况，与国务院批转的《社会保障“十二五”规划纲要》和《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》强调工伤康复要以职业康复为主体和特色的要求相差较大。要根本改变这一现状，不仅需要工伤保险制度的完善，同样需要全社会的共同努力。

首先是工伤康复机构能够有效承担职业康复的责任。主要措施可以包括，促进更多的工伤康复机构特别是国家级、区域性工伤康复机构不仅做好职业康复、社会康复服务，而且能够对外输送职业康复的师资和技能人才；促进社会教育机构，特别是职业技术院校发展职业康复方面的教育、培训、评估能力，为职业康复提供人才支持；工伤保险经办机构与康复机构签订服务协议时，应当将职业康复的发展列入硬性要求，并作为支付全部工伤康复费用的衡量性指标，通过经济手段鼓励工伤康复机构优先发展职业康复。

其次，激励用人单位积极雇用伤残工伤职工。在工伤保险的发源国——德国，工伤职工原岗位安置比例很高，雇主同意这么做的原因除了基于对雇员的照顾责任以及社会责任感强之外，与法律制度的设置也有关系。除了缴费外德国雇主无需再承担赔偿责任。我国也需要通过制度的改革引导原用人单位或者新的用人单位尽可能雇用工伤职工，例如改革一次性伤残就业补助金制度，在符合特定情形时用人单位免于支付该项待遇，或者符合一定情形时纳入工伤保险基金支付；对雇用伤残工伤职工的用人单位减免残疾人就业保障金；司法、仲裁机构在裁决用人单位与职业康复后重返工作的工伤职工之间的争议时，要严格按照法律规则处理，不能再以所谓“以人为本”“保护弱者权益”的观念增加用人单位的负担，否则将导致没有用人单位愿意雇用这些工伤职工。

此外，国家在公共就业中也要给予伤残工伤职工适当的岗位，率先垂范，为经过职业康复的工伤职工回归工作、回归社会作出示范。■