中国工伤保险体系的形成与发展

■文／刘梅

中国工伤保险体系的形成与发展

■文／刘梅

我国现代工伤保险制度肇始于上世纪80年代末期。在1988年12月召开的全国劳动厅（局）长会议上，劳动部时任部长罗干作了题为《认真治理、整顿、积极稳妥地推进劳动、工资、保险制度改革》的报告，并对劳动部拟订的《关于企业职工保险制度改革的设想》（讨论稿）征求了意见。从1988年开始，在海南、黑龙江、广东、福建、辽宁、吉林、四川、湖北等15个省的个别市县相继开展了工伤保险试点工作。但从全国制度层面而言，自1996年10月1日起施行的《企业职工工伤保险试行办法》（劳部发[1996]266号，以下简称266号文）则是第一部全国性的工伤保险规则。在20年的制度演进过程中，中国工伤保险逐渐形成了预防、康复、补偿“三位一体”的制度体系，已经且会继续沿着法制化、规范化的道路前行。

从单一补偿到“三位一体”

266号文从1996年10月1日起施行，至2004年1月1日起《工伤保险条例》（以下简称条例）实施，在7年多的时间里，确立了我国工伤保险的制度框架，基本确立了我国一次性补偿与长期保障相结合的工伤补偿的科学体系，为条例实施后建立工伤预防、工伤康复与工伤补偿“三位一体”的制度体系奠定了基础。

在地方实践如1989年海口市劳动局颁布的《海口市企业职工工伤保险暂行规定》，1992年广东省政府颁布的《广东省企业职工社会工伤保险规定》等的基础上，266号文统一了工伤的范围，成为之后条例规定的工伤及视同工伤的基础。制定了《职工工伤与职业病致残程度鉴定》(GB/T16180-1996)，形成了工伤认定、劳动能力鉴定、工伤保险待遇支付与享受的完整的补偿体系。实行一次性待遇如工伤医疗期待遇、一次性工亡补助金、一次性伤残补助金、一次性伤残就业补助金、丧葬补助金与长期待遇如工伤医疗待遇、伤残津贴、供养亲属抚恤金相结合，并以长期待遇为主体的补偿体系。

实事求是地说，266号文已经确立了补偿、康复、预防的制度体系。例如第一条立法目的规定“为了保障劳动者在工作中遭受事故伤害和患职业病后获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利，分散工伤风险，促进工伤预防，根据《劳动法》，制定本办法”。又规定“工伤保险要与事故预防、职业病防治相结合”，“各地应当依据本地区社会经济条件，逐步发展职业康复事业，帮助因工致残职工从事适合其身体状况的劳动”，工伤保险基金支出项目包括“事故预测费”“职业康复费用”“安全奖励金”“宣传和科研费”等。还单列第六章“工伤预防和职业康复”。

但毋庸讳言，受制于时代发展的局限，在266号文实施时期，工伤预防和工伤康复仍在全国范围呈普遍缺失状态。其主要原因包括：第一，整个工伤保险事业发展缓慢，截至2002年底，全国共有28个省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团实施工伤保险社会统筹，参保4406万人，而此前几年参保人数基本上徘徊在4300万人左右，一些地方由于企业转制等原因，参保人数还有所下降。参保人群主要以国有企业为主，一些高风险的行业或大型企业尚未纳入统筹，绝大多数地区没有把乡镇企业纳入工伤保险的范围，大多数城镇集体企业、外资和私营企业也没有参加工伤保险。参保是享受所有工伤保险待遇的前提，在参保还是主要甚至唯一的问题时，预防和康复工作根本无暇顾及。第二，266号文作为部颁规定，立法层次太低，无论是对用人单位，还是其他政府部门、社会主体，强制力、执行力不够，工伤保险行政部门和经办机构均不健全，缺乏实施预防和康复的组织力量。第三，266号文的规定仍属于原则性规定，预防和康复具体如何实施，按什么标准付费，并无具体规定，可操作性不强。第四，社会对工伤保险的功能和意义认识均不足，而没有劳动者个人、用人单位及社会机构的重视和配合，仅靠工伤保险行政部门和经办机构“单兵突进”无济于事。

条例的实施，在266号文奠定的补偿体系的基础上，开始大力推进工伤预防、工伤康复与工伤补偿“三位一体”的制度体系。

预防、康复与补偿并重

无论是从劳动者个人、用人单位、工伤保险基金还是全社会来说，最大限度地减少工伤事故的发生都是最为有利的，因此现代工伤保险制度认为，工伤应当首先考虑预防和减少工伤事故。而促使伤残职工回归工作、回归社会，既有利于工伤职工本人的身心健康，也能节约社会人力资源成本，有利于建立更为和谐的社会关系，因此现代工伤保险制度均将康复作为基本内容之一。而补偿则是保障工伤职工及其家庭获得稳定经济收入的基本途径。三项工作的推进都依赖于工伤保险覆盖面的扩大，亦即，只有当工伤保险覆盖到相当多的群体，基金收入达到相当大的规模时，补偿才能发挥中流砥柱的作用，预防和康复才有广阔的施展空间。

条例的实施，为工伤保险事业的发展插上了腾飞的翅膀。到2004年底，工伤保险参保人数已达到6845万人，增幅异常明显。截至2015年底，全国工伤保险参保人数超过2.1亿，其中农民工参保7489万人。“十二五”期间享受工伤保险待遇人数累计达948万人，比“十一五”增加379万人，增长66%；与条例实施前相比，考虑参保人数增长近5倍，无论享受工伤保险待遇人数还是享受工伤保险待遇人次，都要远超5倍。同时，工伤保险待遇水平也大幅攀升。以一次性工亡补助金来说，266号文规定为“本省、自治区、直辖市上年度职工平均工资四十八个月至六十个月的金额”，黑龙江省2002年度职工平均工资为9926元，48个月仅为39704元（2003年待遇）；条例规定为“上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍”，2014年全国城镇居民人均可支配收入为28844元，2015年该项待遇达到576880元。在黑龙江一些地区，一次性工亡补助金从2003年到2015年的12年间增长14倍多。工伤补偿成效卓著。

与此同时，工伤预防、工伤康复也成为工伤保险事业发展的新动力。在工伤预防方面，探索完善工伤保险的行业差别费率和单位浮动费率制度，将企业费率高低与企业工伤事故状况联系起来，促进企业重视安全生产，加强劳动保护；探索通过开展宣传培训等方式，强化工伤预防手段，建立预防优先的工作机制；探索通过完善法规政策，明确工伤预防费用的来源渠道，建立工伤预防经费的使用管理制度。在工伤康复方面，2004年劳动保障部已确定广州市工伤保险康复中心作为工伤康复试点单位，之后逐年扩大工伤康复试点范围。据不完全统计，截至目前，全国共有工伤康复协议机构160余家，其中区域性工伤康复示范机构4家。2015年享受工伤康复待遇共计5.3万人次，比上年增长10.4%；康复待遇支出6.9亿元，占当年工伤保险待遇总支出的1%；全国职业康复达到6763人次。

虽然从规模来说，工伤预防和工伤康复尚无法和工伤补偿相提并论，但是在理念和工作推进上，三者已经成为工伤保险并重的内容，预防和康复甚至将是工伤保险优先发展的目标。《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》提出，建立健全预防、补偿、康复相结合的工伤保险制度体系，制定工伤预防费使用管理办法，推进完善工伤康复体系建设；推进工伤认定依法行政工作，完善劳动能力鉴定标准及政策体系，建设国家级和区域性工伤康复示范平台。工伤保险“三位一体”的制度体系已经初步形成，并将沿着该目标继续发展。

实践探索与制度规范

纵观20年的制度发展历程，工伤保险较好地贯彻了实践探索与制度规范的关系，走出了一条法制化发展道路。工伤保险由于涉及劳动者及用人单位的具体权利义务，且定性复杂、利益影响巨大，如果单纯依靠政策约束，没有明确的制度规范，极易发生争议。

一方面，制度改革与创新需要实践探索，工伤保险坚持立法先行，通过相对规范和完整的规章引导实践发展。从上世纪80年代末期、90年代初期的地方试点，到266号文的试行，到条例的颁布实施和修订、《职工工伤与职业病致残程度鉴定》（GB/T 16180-1996）的颁布实施，都坚持了这一原则。

另一方面，随着实践的探索和发展，好的经验措施需要上升为立法来更好地引领实践发展。从颁布《关于做好建筑施工企业农民工参加工伤保险有关工作的通知》、实施“平安计划”加快推进农民工参加工伤保险，到颁布《部分行业企业工伤保险费缴纳办法》和全面施行“同舟计划”；从《劳动能力鉴定 职工工伤与职业病致残等级》（GB/ T 16180-2006）颁布到《劳动能力鉴定 职工工伤与职业病致残等级》（GB/ T16180-2014）施行；从劳动保障部《关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的意见》到人力资源社会保障部《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发[2013]34号）、人力资源社会保障部《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（二）（人社部发[2016]29号）；从劳动保障部《关于印发〈工伤康复诊疗规范（试行）〉和〈工伤康复服务项目（试行）〉的通知》（劳社部函[2008]31号）到人力资源社会保障部《关于印发〈工伤康复服务项目（试行）〉和〈工伤康复服务规范（试行）〉（修订版）的通知》（人社部发[2013]30号），再到《工伤保险辅助器具配置管理办法》(人力资源和社会保障部 民政部 国家卫生和计划生育委员会令第27号),无不体现了立法对实践的呼应。

在我国工伤保险“三位一体”的体系形成和发展中，应当坚持走法制化的发展道路，这不仅是依法行政的要求，也是促进工伤保险制度可持续发展、更好地保护参保人合法权益的需要。■

作者单位：人社部工伤保险司