社保法治建设应强化责任落实

■文／栗燕杰

社保法治建设应强化责任落实

■文／栗燕杰

社会保险的法律责任机制，对于确保社会保险法律制度的顺利实施，进而增强其强制性和最终实现，具有无可替代的重要意义。因此，在社会保险法律实施及社会保险法治实现中，法律责任是不可或缺的重要一环。

制度规定未有效落实

虽然《社会保险法》第十一章专章规定了“法律责任”，其配套法规如《工伤保险条例》《全国社会保障基金条例》中或有专章规定，或有多处涉及行政处罚、行政强制等法律责任的条款，但一个引起关注的现象是，在社会保险法治实施与改革中，法律责任机制尚未受到应有重视，对社会保险违法行为的处罚往往未能落实，导致诸多不利后果。

我国2010年出台的《社会保险法》，在第八十四、八十六、八十七、八十八条等处规定了社会保险行政部门、费用征缴部门对用人单位、社会保险服务机构（如医院、药店）等主体的社会保险相关违法行为除责令限期改正、限期缴纳或补足、责令退回以外，违法主体还应承担法律责任，其形态包括行政处罚、刑罚等。另外，《工伤保险条例》《社会保险费征缴暂行条例》《社会保险个人权益记录管理办法》等行政法规、规章中也有类似条款。换言之，存在社会保险违法行为的企业，除应当纠正、改正违法行为恢复到合法状态之外，还应当依法承担罚款乃至刑事责任等形态的法律责任。

观诸实践，以笔者自2013年以来在重庆、浙江、广东、山西、四川等地调研的情况看，社会保险行政部门督查用人单位改正违法行为，补办社会保险登记者有之，补缴社会保险费者有之，追回骗取的社会保险金也有之。但是对相应违法行为，大部分地方很少或根本没有依据《社会保险法》给予行政处罚。根据国务院于2014年出台的《企业信息公示暂行条例》第七条规定，包括人力资源社会保障部门在内的各个政府部门，应当公示其在履行职责过程中产生的行政处罚信息，这本身也构成企业信息的一种。在公开方式上，对企业的社会保险处罚信息既可以通过企业信用信息公示系统公开，也可以通过其他系统公示。但从全国企业信用信息公示系统上查看各地区企业信息，并未发现对社会保险违法行为的处罚信息。另外，笔者在与社会保险领域的一些资深专家、研究人员交流时也发现，社会保险的行政处罚条款及其实施普遍受到忽视。在人力资源社会保障部等权威发布的《中国社会保险年度发展报告》《人力资源和社会保障事业发展统计公报》中，对于社会保险行政处罚的统计往往付之阙如。这也从一个侧面表现出社会保险行政处罚在社会保险法治工作中的边缘化位置。

社会保险的处罚机制不仅未受到足够重视，一些地方社会保险的行政机关、经办机构对社会保险处罚甚至不无偏见。有观点认为，我国社会保险收费标准较高，其收取本身已经加剧了企业负担，乃至被视为企业不合理负担；对于未能按时足额缴纳社保费的企业给予处罚，则使得企业雪上加霜；在经济新常态和去产能的背景下，降低社会保险费率势在必行，由此罚则等法律责任的落实更显得弊大于利。对作为社会保险服务机构的医院、药店在医疗保险、工伤保险服务中的违法行为，更极少由社会保险主管部门依法给予行政处罚。

诸种认识、主张和做法，更使得社会保险法律责任机制停留在法律文本层面，而不能落实为法律的实施，进而带来一系列消极负面影响。

责任条款落空带来的危害

笔者认为，《社会保险法》及相关配套法规规章，规定了社会保险费未按时足额缴纳等违法行为的法律责任，规定了非常明确的处罚责任、调查过程的强制措施，以及确保收费、处罚落实的强制执行的规范，本身系深思熟虑，具有正当性和科学性。处罚与其他法律责任条款的落空，其危害多样而深远。

首先，导致企业运行的违法行为成本低而守法成本高昂。甚至使得一些企业产生这样的错觉，社会保险费按时缴纳不如尽量迟缴，足额缴纳不如尽可能少缴，反正大不了事后再补，至少也占了制度实施的“便宜”。必须明确，社会保险处罚条款实施的重要功能，在于增加社会保险违法行为的成本，进而促使企业遵守社会保险法律制度，减少违法行为的发生。若处罚责任未能追究，将极大降低社会保险违法行为的实施成本。

其次，将产生劣币驱逐良币的效果，不利于全民守法目标实现。罚则的不实施或大部分不实施，在导致违法成本下降的同时，还意味着守法成本的相应增加。守法企业、合法经营的企业主按时足额缴纳社会保险费，与违法企业相比，将在市场竞争中相对处于弱势地位，将导致许多企业守法的激励缺失，增强企业侥幸心理。党中央近年将“全民守法”作为全面推行依法治国的重要内容，如社会保险费按时足额缴纳未能实现，将导致全民守法在社会保险领域沦为空谈，全民对中央实施法治的信心和对法治的信仰，也势必受到损害。

再次，将危及社会保险基金的安全。由于处罚条款的落空，还导致社会保险基金不能及时充实。一方面，社会保险处罚所得，本身即可纳入国库进而充实到社会保险基金中去；另一方面，违法行为成本下降也在客观上导致违法行为的增加，导致社会保险费用征缴的减少，或导致社会保险开支的不必要增加，进而损害社会保险基金的安全。

最后，损害到法律权威性。我国社会福利保障领域的许多法律本来就因强制性、震慑性不足被称为“软法”。如果说在过去，儿童、妇女、老人等领域的法律因条文“先天不良”、规范的操作性缺乏、倡导性规定多进而成为“软法”，执法监管机关“心有余而力不足”尚且有情可原的话，那么社会保险法律法规已有诸多强制措施、强制执行、行政处罚等明确法律规定，执法监管机关却出于种种考虑而不予实施，陷入“软法”境地，则非常可惜，也必将损害到法律的权威性。

加强法律责任落实若干建议

有必要通过法律修改进一步强化处罚等责任条款，加强执法队伍建设、吸纳社会各方参与，以及完善社会保险违法及处罚的公示机制等措施，建构更为科学、有效的社会保险法律责任机制，将其从纸面落到现实。

第一，应将法律责任作为法律修改完善的重点内容之一。《社会保险法》在今后的修改完善及其配套法规出台时，对于违法用人单位的处罚应予以强化和改进。《社会保险法》仅规定了罚款的处罚形式，其惩戒效应极为有限。对于未能按时足额缴纳社会保险费的用人单位，应当本着比例原则，设置阶梯化、体系化的惩戒机制。包括引入警告、公布违法单位名单、加大法定的罚款限度，以及列入政府采购和招投标的黑名单、降低银行信用等级等。除规定对于用人单位的处罚外，还应规定对直接负责的主管人员和其他责任人员的行政处罚。

第二，严格落实法律规定的行政处罚及强制措施、刑罚等各类责任条款。对于违反按时足额缴费规范的用人单位，应做到发现一起处罚一起，违法必究、执法必严，并将社会保险违法行为纳入企业诚信评价体系。需强调的是，鉴于不可能每起违法均能发现，有必要在法律限度内，符合合理行政原则、比例原则的前提下，考虑适度加强处罚制裁力度，增加违法成本。

第三，充实社会保险执法监管队伍。对社会保险违法行为的处罚未能充分落实，一方面根植于错误观念，另一方面也与执法队伍的相对薄弱密切相关。一些地方社会保险主管部门对于违法行为的调查、取证缺乏足够人手和设备，可谓巧妇难为无米之炊。对此，加强社会保险执法队伍建设，配备信息化的执法装备，是实施社会保险行政处罚的重要支撑。

第四，吸纳社会各方参与，鼓励媒体披露曝光。社会保险违法行为的处置和制裁，并非仅靠执法机关一家之力就能够完成。特别是在社会保险行政执法力量相对薄弱、应处罚的用人单位数量极为庞大且快速增长的背景下，社会力量参与社会保险违法行为的发现、查处，对于提升执法的精准度，显然十分必要。对此，应拓展举报投诉渠道，举报投诉方式多样化，并加大举报奖励的力度；与此同时，还应鼓励传统媒体、网络新媒体披露曝光，既有利于发现违法线索，也通过媒体对社会保险处罚的报道，增强震慑力度。

第五，完善违法企业的公示机制。对企业涉及社会保险的违法行为和处罚决定，依法予以公示。对此，要严格落实《企业信息公示暂行条例》的有关规定，另外制定社会保险违法、处罚公示的专门办法也很有必要。人力资源社会保障部已发布《重大劳动保障违法行为社会公布办法》，并将在2017年1月1日起施行。通过网络、两微一端、系统平台等多种现代方式与传统方式相结合，可以增强公开的实效性和震慑力。

最终还应明确的是，一方面，社会保险行政处罚并不能替代刑罚。当社会保险违法行为的社会危害性足够严重构成犯罪的，涉案违法主体应当依据《刑法》规定承担刑事责任，而绝不能以行政处罚代替刑事责任的承担。为此，在社会保险领域同样存在行政执法与刑事司法的两法衔接问题。另一方面，社会保险法律责任不应被滥用。社会保险行政处罚、社会保险强制措施、社会保险刑罚的启动和实施，都应遵循法律规定的条件和要求，应当遵循合法行政原则、比例原则、程序正当原则等行政法的原则和精神，体现“教育与处罚相结合”，而决不应以罚代管或滥用处罚，更不应以追责、惩罚为能事。■

作者单位:中国社科院法学研究所