发展中国家:全民社会保护渐行渐近

■文／本刊记者 夏育文

发展中国家:全民社会保护渐行渐近

■文／本刊记者 夏育文

9月6日至8日，中国—国际劳工组织—东盟社会保障高层研讨会在北京举行。包括东盟成员国老挝、柬埔寨、马来西亚、印度尼西亚、缅甸、泰国、越南，以及中国、蒙古、阿根廷、纳米比亚、罗马尼亚、斯洛文尼亚等近20个国家的代表，在3天的时间里，围绕东盟国家扩大社会保护的进展情况、如何实现全民社会保护以实现可持续发展目标、共享最低社会保护南南合作成功案例等议题，共同探讨如何进一步加强南南合作、推动包括东南亚地区在内的全球全民社会保护目标的实现。

构建全民社会保护国家战略

何谓社会保护？ “社会保护”在20世纪90年代以后，逐渐成为国际上与社会经济发展相联系的一个重要议题。其是在社会保障的外延不断扩张、实现手段不断丰富的背景下提出的，社会保障是社会保护的核心内容，但是社会保护更具包容性、开放性和可操作性。相比沿用已久的社会保障概念形成的思维定式，社会保护容纳了社会服务、职业培训、就业服务等更多具体项目和实现手段，在指导国家层面的社会保障标准制定以及扩大社会保障覆盖面方面具有重要的意义。从社会保障到社会保护，体现了社会政策理念的一种转变。

参与这次研讨会的代表不仅有国际劳工组织的官员，还有各国负责制订和推进实施社会保障政策的政府官员、社会合作伙伴、研究人员等，他们的发言几乎都是从《世界人权宣言》《经济、社会和文化权利国际公约》开篇的，传达的就是社会保护是一项基本人权，实施社会保护是国家责任。国际劳工组织总干事盖·莱德在致辞中表示，联合国2030年可持续发展议程由17项可持续发展目标组成。社会保护，包括最低社会保护，能够促进其中五项目标的达成，包括第一项消除贫困、第三项确保良好健康与福祉、第五项达成性别平等、第八项推动体面劳动以及第十项缩小差距。社会保护不仅能够有力地减少贫困、社会排他以及不平等，还能提升政治稳定性和社会凝聚力。当今，全球有将近73%的人口缺乏充足有效的社会保护。所以，从人权的角度看，这一巨大鸿沟是不可接受的；从经济和社会发展的角度看，这也是一个被错过的机遇。

国际劳工组织一直致力于促进尊重、保护和人人享有社会保护权利的工作，并于2012年通过了《国际劳工大会第202号建议书：关于国家社会保护底线的建议书》。从此次研讨会上不难看出，虽然不同国家有不同的国情，社会保护项目有多有少，社会保护覆盖面有大有小，但都已建立社会保护底线国家战略，将社会保护纳入国家的法律框架，建立所有利益方参与社保政策法律制订及实施的社会对话机制，制定国家社会保护战略。越南为了具体细化所有公民享有社会保护的权利，已经逐渐确定了社会保护政策的最低标准底线，并改善了社会保护的法律框架。菲律宾致力于完成以评估为基础的国家对话，界定国家的社会保护底线，实施社会保护框架和战略。

多样性的社会保护实践

这次研讨会，不仅有十几个国家的代表现场发言，还安排了展览展示平台，宣传照、宣传单、宣传册，琳琅满目，所展示的正是全球多个发展中国家的社会保护成果。在这里，记者“认识”了乌拉圭的家政工简妮特、柬埔寨的工伤职工苏美达、南非的残疾人丹尼尔……

作为主办方之一，中国呈现的全民社会保障成果也吸引了与会代表。人社部副部长孔昌生、部社保中心副主任徐延君、部社保所所长金维刚以及部养老司、国际司的官员们，从多角度介绍了中国社会保障发展实践，分享了成功经验和今后面临的挑战。对于中国交出的已经建立了旨在覆盖所有人的养老保险体系，并已实现全民医疗保险覆盖的社会保障成绩单，盖·莱德不吝赞美之词，他说：“这一投资巨大，具有启发性，可供东盟国家和许多其他国家学习。”

泰国公平健康监测基金会主席潘纳瑞带来了《泰国如何实现全民医保：1990至2010年代之间的思考》的演讲。他说，实施全民医保之前，各利益相关方之间进行了整整10年的讨论，最后将 “公平、质量、效率” 确定为目标，政府为医保主要购买方，并利用2001年大选的时机实施全民医保。“我们有3个不同的医疗保障计划，并成立了卫生财政科学工作组，正在研究3个计划的融合问题。改革还在继续。”

“我在上班途中发生车祸，失去了一只手臂。现在我每个月能够获得工伤保险津贴，这使我能够重新振作，面对生活，学会接受残疾这个现实。” 苏美达是幸运的。据国际劳工组织估计，与工作相关的工伤及职业病每天导致全球6300名工人死亡，其中大多数发生在低收入国家。目前，还有34个发展中国家仍然缺乏工伤保险体系，而全球仅有33.9%的劳动力通过法定的社会保险得到工伤法律的保护。据柬埔寨医疗保险部副部长素奋纳瑞介绍，直到2008年该国才在国际劳工组织和韩国的技术支持下，引入工伤保险作为实施的第一个社会保险，并创建了全国社会保障基金。工伤保险也是在柬埔寨社会保障战略规划第一阶段框架下实施的，社会保障之路尚远。

马来西亚社会保障组织主席安格·斯曼则分享了该国工伤康复的经验和面临的困难。2007年马来西亚引入“回到工作岗位”项目，后来还建立了东南亚第一家康复中心。该国除了培养专业的康复人员外，还通过制订一系列标准，评估工伤职工的能力，目前已使70%的工伤人员回到了合适的工作岗位。但他们面临的困难是工伤职工没有自身动力，愿意待在家里享受救助津贴；雇主不愿意招聘残疾人；难以为居住偏远的工伤职工提供康复护理服务；缺乏足够的康复专业人员。

印度4.7亿劳动力大军中有90%属非正规就业。2008年印度通过了“无组织劳动者社会保障法案”，将逐步建立各类社保制度，其中包括政府为穷人制定的医疗保险制度、为建筑工人建立的工人福利基金，以及用劳工网络来帮助非正规就业人员获得和就业相关的社会保护津贴及服务。

越南、泰国建立了失业保险，马来西亚、缅甸和老挝等国已经将失业保险纳入其社会经济发展规划或社会保障法改革中。国际劳工组织在社会保护方面的愿景正在许多发展中国家成为现实。

社会保护发展面临的挑战

研讨会的最后一天，国际劳工组织社会保护司的官员改变了主持方式，不再让各国政府官员演讲，而是接受提问，其中压轴问题便是“你们国家实施社会保护遇到的挑战是什么”？财政紧缩、向难以覆盖群体扩面、老龄化、服务能力不足和效率不高，以及气候变化和灾难等是发展中国家面临的共同挑战。

据介绍，全球劳动力中约一半人从事非正规就业，而且这些人中绝大多数缺少体面劳动保护，包括缺少社会保护。而他们在社会保护覆盖方面遇到的问题包括：他们不在就业所在国法律规定的法定保障范围之内；支付社会保障供款的能力有限；复杂繁重的行政管理程序；社会保障机构缺乏执行和控制能力；信息不畅，了解和信任不足；缺乏组织性和代表性。

为了扩大社会保护覆盖面，各国采取不同的政策将自主就业人员和农民工、家政工、移民工、残疾人等弱势群体纳入社会保护的范围。中国通过建立3个新的、由财政补贴的农村低保、养老和医疗保险制度，以及对城镇社保制度的扩面和城乡居民社保的整合，逐步将2.7亿农民工——国内移民（国家劳动力的35%）纳入到社保体系中来。

蒙古人口发展与社会保障部国际合作处处长泽瓦拉加认为，牧民们居住分散，又不能强迫参保，因此提高他们的社会保护意识非常重要。蒙古近18%的人年龄在15-24岁之间，为此该国制定了一项专门提高青年社保意识的项目，即国家社会保险综合办公室每年在高中、大学和技术职业学校组织信息分享会，促进他们了解社会保险和医疗保险。乌拉圭的社保教育更是从娃娃抓起，该国于2007年启动“了解你的社保权利和义务”的项目，覆盖所有学校从5岁开始的儿童、青少年和成人，以达到教育、提高国民社保意识和促进社保机构工作人员能力建设的目的。

这些国家的经验显示：构建社会保护文化有利于扩大社保覆盖面，因为知道自己拥有享有社会保护的权利以及相应的义务，会更愿意加入到社会保护体系之中。但国际劳工组织也提醒，只有具备了扩大社保覆盖面的所有条件、且社保体系能满足人们的需求时，通过教育、提高意识和交流来营造社会保护文化才是有效的，构建社会保护文化应根据各国具体情况开展。国际劳工组织目前正促进全球通过并确定“社会保护周”。

常有观点认为，社会保护难以负担或经济调整期间政府的相应支出削减不可避免。但事实上每个国家都存在多种扩充财政收入、增加社会投资资源的途径。盖·莱德在发言时就表示，“即使是最贫困的国家也有一定的财政收入和支付能力。”

研讨会还为发展中国家提供了8种融资方式，并展示了一些国家为社会保障寻找财政空间的创新经验。例如，重新分配公共支出，泰国将军用支出转而用于为全民医疗服务提供资金；增加税收收入，蒙古对自然资源征税为社会保护计划提供资金；巴西对金融交易征税用于扩大覆盖面。其他还有扩大社会保障覆盖面和缴费收入、为增加国际间的资金援助游说、消除非法资金的流转、使用财政和央行外汇储备、借款或重组现存债务、采用一个更加融通的宏观经济框架、通过国家对话以扩大财政收入。■

工伤保险的法制化发展路径

1996年10月1日《企业职工工伤保险试行办法》（劳部发[1996]266号）正式实施，工伤保险制度开始在全国范围推行，迄今已20年。

20年来，我国工伤保险事业已经发生了翻天覆地的变化。截至2015年底，工伤保险参保人数为21432万人。以工伤保险的保障范围即在职职工来说，工伤保险的参保人数已和基本养老保险、基本医疗保险并驾齐驱。其中，农民工参保7489万人，在高风险人群获得重点保护的同时，机关事业单位工作人员等开始纳入统筹范围，工伤保险制度覆盖范围扩展至稳定就业人口。“十一五”期间享受工伤保险待遇人数为379万人，“十二五”期间则达到948万人，与此同时，一次性工亡补助金、一次性伤残补助金、伤残津贴、供养亲属抚恤金等水平大幅提高。工伤预防、工伤康复、工伤补偿“三位一体”的制度体系初步形成。无论是覆盖范围还是保障水平、实际享受待遇人数，工伤保险在保障工伤职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位工伤风险等各个方面都发挥了重要作用。

工伤保险制度发展经历了3个阶段，即266号文时期；《工伤保险条例》实施阶段；修订后的《工伤保险条例》实施阶段。纵观工伤保险的发展历程，一个突出的特点是，坚持了法制化发展路径。工伤保险的重大改革和发展，坚持了立法先行，坚持了立法对现实的回应，坚持了立法与实践的互动。

法制化的发展路径，赋予公民和社会主体更清晰的权利和义务，明确了不同条件下行政主体应承担的职责和使命，为工伤保险事业的发展提供了良好的制度保障。法制化同时带来了工伤保险争议的增多，这既表明工伤保险权利意识和权利保护水平的提升，也隐喻工伤保险制度的法制化仍需进一步完善。在强调依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的当下，工伤保险制度的法制化历程没有终点，而我国社会保险乃至整个社会保障制度的法制化或许才拉开序幕。■

——编者