进一步加强国土资源预算绩效管理的思考

■ 王国丰/高永臻

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

进一步加强国土资源预算绩效管理的思考

■ 王国丰/高永臻

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

随着国家财政体制改革和部门预算改革的深化，预算绩效管理的地位与作用更加凸显。预算绩效管理应引起各级管理人员的充分重视，将绩效管理方法融入预算编制、预算执行和预算监督的各个环节。下一步主要工作任务是：贯彻有关法律文件精神，强化绩效理念；研究制定业务规程、实施细则和范本文本；完善绩效评价指标和评价标准；探索建立健全评价结果与预算编制相结合机制、绩效公开机制和绩效问责机制；开展预算绩效培训，加强专家队伍建设和业务人员能力建设，全面提升预算绩效管理质量。

国土资源；预算管理；预算绩效

2000年的部门预算改革开始强调财政支出绩效的概念，2011年开始，按照开展政府绩效管理试点要求，财政部采取措施大力推进预算绩效管理。国土资源部作为中央部门开展政府绩效管理的试点部门，从2011年以来也开展了一系列卓有成效的工作，积累了丰富的经验，取得了较好成效。但是在预算单位中对于预算绩效管理还存在一些不理解和模糊认识。面临新阶段，适应新形势，预算绩效管理的地位和作用更加重要，需要将绩效管理理念和方法融入项目预算管理的全过程，采取有效措施和方法进一步将国土资源预算绩效管理工作推向深入。

1 预算绩效管理面临的新形势

1.1 新《预算法》将预算绩效管理以法律形式固定下来

2014年8月，修改后的《预算法》获得人大通过，2015年1月1日开始正式实施。新《预算法》中强调“讲求绩效”原则。各级财政部门、各预算单位的预算编制，应当参考“有关支出的绩效评价结果”（第32条）；“应当对预算支出情况开展绩效评价”（第57条）；“人大及其委员会审查预决算结果的报告中应当包括提高预算绩效的内容”（第49条）。新《预算法》将预算绩效管理以法律形式固定下来，使预算绩效管理成为依法行政、建设法治财政的题中之义。

1.2 国务院相关文件对全面推进预算绩效管理提出了更高要求

2014年9月，为贯彻落实新《预算法》，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）（以下简称《决定》）出台。《决定》把提高财政支出绩效列为深化预算管理改革的七项重要任务之一，重点强调绩效管理范围将逐步扩大，要求覆盖各级预算单位和所有财政资金，而且绩效评价的重点也将由目前主要针对项目支出的绩效评价，逐步拓展到单位整体支出绩效评价和政策、制度、管理等方面。《决定》指出，将加强绩效评价结果的应用，不仅要对评价结果进行反馈整改，而且要将其作为调整支出结构、完善财政政策和预算安排的重要依据。

2015年1月，为加快建立现代财政制度、改进预算管理和控制，国务院印发《关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号），提出“建立预算绩效评价机制”的要求。

1.3 财政部出台配套文件全面加强预算绩效管理工作

为贯彻落实国务院《决定》和国发〔2015〕3号文件精神，财政部出台一系列配套文件，要求从2016年开始，部门预算编制时，全面推进预算绩效管理工作。

(1)《财政部关于推进中央部门中期财政规划管理的意见》(财预〔2015〕43号)。该办法明确了中央部门中期财政规划管理的总体思路、主要内容，提出“建立预算绩效管理机制”的要求。

(2)《财政部关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的意见》（财预〔2015〕82号）。强调，中央部门项目支出预算管理必须坚持“讲求绩效原则”。要把绩效管理的理念和要求融入项目支出预算管理的各个环节，建立“事前有目标、事中有监控、事后有评价、结果要运用”的全过程绩效运行机制。

(3)《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预〔2015〕88号）。对绩效目标的设定、审核、批复、调整与评价等进行了全面规范，以提高中央部门预算绩效目标管理的科学性、规范性和有效性。这也是目前中央部门预算绩效目标管理的重要依据。

(4)《财政部关于进一步做实中央部门预算项目库的意见》（财预〔2016〕54号）。指出，做实预算项目库的主要任务之一是强化项目绩效管理，提高资金使用效益。《意见》进一步强调了绩效目标及绩效指标的设定、绩效目标的审核、绩效执行的监控、绩效自评、绩效评价和评价结果应用的重要性。更加注重目标管理，更加注重项目的产出和产出绩效。

2 绩效管理在预算管理重要环节中的地位与作用

党和国家高度重视预算绩效管理工作，党的十八大及十八届三中、四中、五中全会明确了方向，全国人大、国务院提出了深化预算改革的总体要求。随着国家财政体制改革和预算管理改革的深化，预算绩效管理在预算管理的各重要环节中的地位和作用更加凸显。

2.1 预算编制的“二上二下”流程中，绩效目标是必不可少的核心内容

财预〔2015〕82号文件要求：“一级项目要有独立、完整的支出内容，清晰、明确的实施范围，科学、合理的总体绩效目标”。在一级项目设置要求中强调 “要体现中央本级支出责任，聚焦重大改革、重要政策和重点项目”。总体绩效目标作为一级项目的三大内容（实施内容、支出范围、总体绩效目标）之一，指的是一级项目在预算年度内和三年内预期达到的产出和效果。二级项目要与对应的一级项目相匹配，有充分的立项依据、具体的支出内容、明确合理的绩效目标（还应填报是否纳入绩效评价）。

可以预见，随着预算管理改革的深化和预算绩效管理工作向纵深推进，绩效目标的核心地位和作用将更加突出。（参见图1）

图1 绩效目标的核心地位和作用示意图

2.2 绩效目标是项目入库的重要前置条件

完善预算体系主要落在中央部门预算的三个方面：部门三年滚动规划、年度预算和项目库。三年滚动规划是牵引，指导年度预算编制和项目库建设，项目库是编制年度预算和三年滚动规划的基础。在预算编制环节主要强调的是：完善项目设置规则、改进项目管理方式、加强项目库建设和管理。入库项目必须要有充分的立项依据、明确的实施期限、合理的预算需求和绩效目标等。通俗地讲，一个项目如果没有按照要求编制绩效目标，不得纳入项目库管理，绩效目标审核未通过的不能申请预算。

2.3 预算绩效的作用还体现在财政资金实施过程和结果应用中

按照财政部的规定和预算绩效管理的要求，在预算资金实施过程中，各项目承担单位和主管部门应采取措施进行绩效监控，保证不偏离预定目标。项目完成后，单位应对照绩效目标开展绩效自评，提交绩效报告，财政主管部门组织开展绩效评价，评价结果作为单位预算、决算的重要内容和申请以后年度预算资金的必要基础。项目成果公开时，绩效报告须同时公开，接受监督。

3 预算绩效管理应将绩效理念和方法融入预算管理的全过程

一直以来，很多单位对预算绩效管理工作存在一些模糊认识，认为增加了工作负担，应付一下即可，甚至认为可做可不做，其实这是一种错误认识。预算绩效管理和预算管理的本质是一致的，国家财政资金花出去之后对其开展追踪问效是预算管理的应有之义。预算绩效管理是在现有的预算管理语境下，将绩效理念和方法贯穿于预算编制、预算执行、预算监督等各个环节之中的管理模式。预算绩效管理的制度设计本来就内含了绩效管理必然是内嵌于预算管理全过程的。各单位要切实转变思想观念，牢固树立“花钱必问效，无效必问责”的绩效理念。

预算管理主要包括预算编制、预算执行、预算监督等环节。预算绩效管理则主要包括绩效目标申报和审核、绩效运行监控、绩效评价、评价结果应用等环节。下面以地质调查项目运行为例，分析预算绩效管理如何融入项目预算管理。

3.1 绩效目标与预算编制“二上二下”流程实行“三同步”

所谓的“三同步”，就是要求绩效目标管理与预算编制过程的充分融合。按照“谁申请资金，谁设定目标”的原则，绩效目标由资金使用单位设定。申请预算时，必须同时申报绩效目标，否则不予进入预算编审流程；按照“谁分配资金，谁审核目标”的原则，国土资源部和中国地质调查局在进行预算审核时，同时审核绩效目标，审核通过后，方可进入项目库，进入下一步预算编审流程；按照“谁批复预算，谁批复目标”的原则，财政部和国土资源部在批复部门预算或调整预算时，一并批复绩效目标。

3.1.1 绩效目标申报与预算编制同步

项目承担单位在“一上”预算编报时，必须同时设定绩效目标，明确目标内容、绩效指标和相应的指标值。“二上”时，根据审查意见对绩效目标进行修改完善后，上报中国地质调查局，局务会审定后，报国土资源部。

3.1.2 绩效目标审核与预算审查同步

中国地质调查局总工室、财务部、大区项目办组织专家对项目单位上报的项目可行性报告、续作报告进行技术和预算审查，同时对绩效目标的完整性、相关性、可行性、适当性进行审核，符合要求后纳入中国地质调查局项目库。“二上”时，项目实施方案的审查和绩效目标的审核程序同“一上”。

3.1.3 绩效目标批复与预算批复同步

“一下”“二下”环节，国土资源部对中国地质调查局上报的项目预算和绩效目标进行审核后报财政部。财政部组织审核后，绩效目标审核结果为“优”“良”的，直接或完善后进入预算安排流程，确定预算规模，随预算一起向国土资源部报批，国土资源部向部属预算单位批复绩效目标。

3.2 绩效监控与预算执行的融合

3.2.1 预算执行环节应对绩效运行进行跟踪监控

绩效评价包括事前评价（即目标审核）、事中（实施过程）评价和事后评价。财政资金实施过程中，要将绩效监控、事中绩效评价与预算执行有效融合。财政部规定：所有设定绩效目标的财政资金都要开展绩效监控。资金使用单位应对照批复的绩效目标对资金运行状况和绩效目标预期实现程度开展绩效监控，确保不偏离绩效目标。确因政策变化等不可抗力等因素致使绩效目标无法按期实现的，需按规定程序随同预算一起进行调整。

3.2.2 在年度绩效评价基础上积极开展中期绩效评价

按照财政部预算绩效管理的有关要求，在开展年度绩效评价的同时，要加强中期绩效目标管理；在开展年度绩效评价的基础上，以重大专项资金、财政政策等为重点，积极开展中期绩效评价。

3.3 绩效管理与预算监督的融合

在预算监督环节，要将项目实施结果绩效评价（事后评价）和评价结果应用与预算监督相融合。

3.3.1 预算执行结束后须及时开展绩效评价

预算执行结束、项目验收完成后，资金使用单位应对照批复的绩效目标开展绩效自评，形成相应的自评结果，作为预、决算的重要组成内容和以后年度预算安排的必要基础。财政部和国土资源部有针对地选择部分重点项目，在绩效自评的基础上，开展项目支出绩效评价，形成相应的评价结果。评价结果将作为预算安排和优化支出结构的重要依据，使低效、无效资金退出。

3.3.2 借助预算监督手段加强评价结果应用

一是对于绩效评价过程中发现的问题，应借助预算监督的依据和手段，督促项目单位认真加以整改和落实。二是将评价结果与预算安排真正结合起来，将评价结果作为安排预算和完善财政政策的重要依据。三是完善评价结果公开机制，将有关评价结果随同项目成果在一定范围内公开。

4 进一步推进国土资源预算绩效管理工作的主要任务

4.1 贯彻有关法律、文件精神，强化绩效理念

党中央、国务院和财政部有关预算管理和绩效管理一系列法律法规已经颁布实施。贯彻新《预算法》和国发〔2014〕45号文件精神，在预算编制、预算执行和预算监督过程中充分体现绩效管理的权威性和法治性要求。通过完善制度、加强目标管理和绩效评价，增强部属预算单位财政支出的责任和效率意识，牢固树立“花钱必问效，无效必问责”的绩效理念。

4.2 完善预算绩效管理制度体系

财政部目前已经颁布《财政支出绩效评价管理暂行办法》和《中央部门预算绩效目标管理办法》，国土资源部也制定了《国土资源部预算绩效管理办法（试行）》以及相关的配套管理办法和指标体系。但是具体的可操作的实施细则、业务规程和规范文本尚需加快研究制定进度，以便更好地指导目标填报、绩效评价、自评报告和评价报告编写。主要包括：预算绩效目标填报与审核业务规程，预算绩效评价工作规程，自评报告范本文本，评价报告范本文本，预算绩效评价专家工作手册等。

4.3 完善绩效评价指标体系和评价标准

绩效评价是预算绩效管理的核心，指标体系是预算绩效评价的重要工具。目前绩效评价过程中主要采用财政部共性指标，尚缺乏国土资源项目评价个性指标，需要以财政部共性框架指标体系为基础，研究国土资源部项目特点和工作内容，总结评价实践经验，以财政资金“投入—过程—产出—效益”为主线，分类完善绩效评价指标体系。在此基础上，加强评价标准的研究、制定和完善，切实提高绩效评价的科学性和针对性。扩大评价范围，逐渐由财政部指定评价项目向所有二级项目扩展，最终实现财政资金全覆盖。并逐步将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面。

4.4 加强评价结果运用

通过加强评价结果的应用，倒逼各预算单位调整和优化支出结构，合理申报预算，加强资金管理，切实提高资金使用效益。一是建立健全评价结果与预算安排的有机结合机制，对于评价结果不好的，原则上不予安排或调减预算，评价结果好的，继续支持或优先安排。二是推进绩效信息公开，将绩效目标、绩效报告、评价结果、反馈整改结果在一定范围内公开，接受公众监督。三是建立问责机制，探索将绩效管理工作考核结果纳入单位工作目标考核，作为单位领导干部考评的重要内容。

4.5 开展预算绩效培训，全面提升预算绩效管理质量

从近几年的绩效评价实践来看，存在着预算单位不知如何设置绩效目标，不知如何开展自评；专家不知如何对绩效目标进行审核和继续绩效等问题，使目标填报和评价很多时候流于形式，亟需对预算单位管理人员和专家开展必要的业务培训。同时，培训的过程也是绩效管理理念宣传和法规文件贯彻的过程，有利于引起广大单位的重视，不断提高国土资源项目绩效目标的设置水平和评价专家的业务能力。

[1]国务院办公厅.国务院关于深化预算管理制度改革的决定[Z].北京:国务院办公厅,2014.

[2]中华人民共和国财政部.关于印发《中央部门预算绩效目标管理办法》的通知[Z].北京:中华人民共和国财政部,2015.

[3]中华人民共和国财政部.财政部关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通知[Z].北京:中华人民共和国财政部,2015.

[4]姚彤.新《预算法》解读[M].南京:东南大学出版社,2015.

[5]中华人民共和国财政部预算司.中国预算绩效管理探索与实践[M].北京:经济科学出版社,2013.

[6]宗禾.财政部规范中央部门预算绩效目标管理[N].中国财经报,2015-06-13(02).

[7]江中亮.“融合”是预算绩效管理之根本[J].地方财政研究,2013(6):15-20.

Enhancing Efforts to Manage Budget Performance of Land and Resources

WANG Guofeng, GAO Yongzhen
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

With the deepening reform of the fnancial system of the State and departmental budget, focusing on the status and function of budget performance management is becoming more important. This paper argues that all the managerial personnel should fully pay attention to budget performance management, and incorporate the approaches to performance management into the formulation, enforcement, and monitoring with regard to the budget. The next major tasks will focus on the following aspects. In order to fully promote the quality of budget performance management, we should implement the guidance of relevant legal documents, strengthen the performance notion, and study how to formulate the procedures of operation, rules and model text. At the same time, we should develop index and standards to assess and appraise the performance; fnd a way to establish a mechanism for integrating evaluation result with budgeting, as well as performance transparency and accountability mechanisms; and carry out the training program. In addition, efforts to develop a team of experts and the ability of business personnel should be intensifed.

land resources; budget management; budget performance

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）11-0054-04

2016-11-03；

2016-11-04

中国地质调查局地质调查项目“国土资源预算绩效管理实施研究”（12120115074901）

王国丰（1958-），男，河北省遵化市人，中国国土资源经济研究院二级研究员，经济学学士，长期从事财务预算定额研究。