我国地质勘查行业发展现状与走向

■ 付 英/黄贤营/傅连珍/任喜洋

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

我国地质勘查行业发展现状与走向

■ 付 英/黄贤营/傅连珍/任喜洋

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

我国地质勘查行业经过建国初期的大发展之后，80年代中后期开始“三化”改革及“属地化”改革，1999年以来地质工作经过了“黄金十年”的快速发展，逐步向内涵式发展转变。行业管理促进地质勘查行业发展壮大，但在改革认识、政策落实、资本市场建设、会计制度修订等方面仍然存在问题。在当前地勘单位分类改革发展过程中，影响地勘行业中长期发展的因素可以概括为六大变化：经济转型深刻、产业升级艰辛、动力转换失速、去资源化启动、生态要素介入和税费改革方向。未来地勘行业发展应瞄准公益性地质勘查工作，积极开拓外部市场，充分认识资源安全战略，努力适应我国市场经济体制规律。

地质勘查；行业发展；分类改革；发展走向

1 地质勘查行业发展脉络

1952-1984年是地质工作大转变、大发展时期。地质部等8个工业部门组建地质机构，北京、长春等6大地质学院相继成立，全国范围内开展石油会战、铁矿会战，钻探工作量在1984年达到计划经济时期的历史顶点[1]。

1985-1998年是改革探索时期。地矿部提出“三化”方针，即地质成果商品化、地勘单位企业化、地勘队伍社会化。地矿部开展地勘队伍战略性结构调整，成立地矿总公司和8大集团公司未果；转而实行公益性和商业性地质工作分开运行，中国地质调查局、中央地质勘查基金管理中心相继成立，地勘队伍属地化管理改革到位，部分地勘单位保留中央管理。地勘队伍社会化引致了公益性和商业性地质工作分离[2]，引致了地勘队伍属地化管理改革。地勘单位分类改革是地勘队伍属地化管理改革和事企分开、公商分行的进一步延展与细化。该时期，地质工作能否实现“三化”依旧是其能否真正融入社会主义市场经济体制的重要标志。在地勘队伍战略性结构调整过程中，我国地质勘查行业错失组建大集团、大企业的历史性机会，成为目前我国地勘队伍“画地为牢、偏安一隅”的根源。

1999年至今，是地质工作从以外延式发展为主转向侧重内涵式发展的重大转折时期。这一时期印证了温家宝总理2002年提出的“四个转向”：从计划经济体制下的地质工作转向社会主义市场经济体制下的地质工作；从传统地质工作转向以“地球系统科学”为核心内容的现代地质工作；从以资源保障为主的地质工作转向资源、环境保障并重的多目标、多功能的地质工作；从主要依靠国内“一种资源、一个市场”转向发挥比较优势、参与全球化的“两种资源、两个市场”。进一步衍生出新时期地质工作的两大任务：以资源的可持续利用保障和促进经济社会的可持续发展；让国家和社会更多地感知地质工作的多元化服务及其效用。衍生出今天我们倡导的积极拓展地质工作新领域的“大地质”概念。

2 地质勘查行业发展现状

1988年地矿部成立地质勘查管理司，负责地质勘查行业管理工作；国土资源部成立之后延续并充实该职能。地质勘查行业管理成效显著，主要体现在规划、资质、标准和统计四个方面。全国地质勘查规划是目前唯一的一部行业发展规划，统计有地质勘查通报、全国局级地勘单位工作报告等。以2002年温家宝总理讲话为契机，国务院和国土资源部相继出台了关于加强地质工作的决定、加强地质勘查行业管理的通知、全国地质勘查规划等重要文件，地质勘查行业发展步入快车道[3]。2009年地质找矿改革发展大讨论，催生了地质找矿新机制和地质找矿突破战略行动。公益性地质工作全面展开，地调系统队伍精干，经费充足，成果丰硕；商业性地质工作迎来“黄金十年”，地勘单位“戴帽走路”，开展“两个市场，两种资源”，地勘队伍逐步发展壮大。图1为2011-2015年地勘单位数量发展变化情况。截至2015年底[4]，全国共有地勘资质单位2640家：资质等级方面，拥有甲级资质的有1157家，占地勘单位总数量的44%；资质专业方面，拥有固体矿产勘查资质的单位有1936家，占地勘单位总数量的73%；资质数量方面，全国地勘单位拥有各项资质7595个，平均每个地勘单位拥有2.9项资质。

在地勘行业快速发展中，由于原有的地勘工作体制机制并没有随着市场经济的发展而调整变化，地勘行业缺乏稳定产业支撑，地勘队伍过剩迹象开始凸显。在国家层面，地质勘查行业管理中也出现一些问题，具体表现有：

第一，改革认识不统一。地质成果商品化问题一直没有得到很好解决，地质找矿成果与地勘单位发展之间的联系没有建立，成为地勘单位发展能力薄弱和地勘职工生活贫困的根源。

第二，规划目标未落实。国家层面出台的“组织制订和落实促进地质勘查行业改革和发展的政策措施”“引导各类地质勘查企业健康发展和建立知识、技术、管理等要素按贡献参与勘查开采项目收益分配的新机制”等相关的政策没有得到落实。

第三，行业管理不到位。从国家层面考虑，缺少地质勘查行业发展战略和规划，由于地勘队伍属地化管理，真正扶持地勘单位的优惠政策难以落地。但是在野外地质作业工资标准、野外工作津贴标准调整、职工住房及社会保障等方面取得了较好成效。地勘单位分类改革方面，国土资源部联合其他7部委进行调研，形成的“关于分类推进国有地勘单位改革的意见”最终并未出台。

第四，资本市场不健全。国内迄今没有建立地质勘查风险资本市场，地勘单位融资只能通过境外渠道。

第五，会计制度未修订。没有及时修订地质勘查会计制度，是目前地勘单位屡遭审计、动辄得咎的根源。

图1 地勘单位数量发展变化（2011—2015年）

3 地质勘查行业发展走向

以下从分类改革、关注变化和发展走向三个方面展开。

3.1 分类改革

2011年3月，中共中央、国务院下发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号），为事业单位未来十年的发展提供了一个整体的框架和思路。地勘单位分类改革因地而异，有的主动站队（公益二类为主），有的被动转企（陕西、辽宁、山东等省），多数地勘单位将面临由于缺少转企的物质基础而带来的改革压力。

3.1.1 主动站队

根据抽样调查[5]，分类方案已经得到编办机构批复的407家地勘单位中：31%的地勘单位为公益一类事业单位，63%的地勘单位为公益二类事业单位，3%的地勘单位为生产经营类事业单位，另外3%的地勘单位暂不分类（图2）。从分类结果看，这部分地勘单位能够与编办部门、财政部门及人社部门等及时沟通，经过多方反复协调，达成分类共识，地勘单位能够根据自身的社会职能定位，结合长远发展目标，赢得主动发展机遇。

图2 地勘单位分类改革调查统计分析

3.1.2 被动转企

2008年，在陕西省政府的推动下，陕西省地质矿产勘查开发局、煤炭地质局和核工业地质局、西北有色地勘局等国有地勘单位启动改革，并于2009年分别组建集团公司。2010年成立陕西省地质调查院，主要承担基础性地质调查、地质环境监测及灾害调查、地质信息服务等任务。在陕西省地勘单位的转企改制过程中：前期主要是公司的组建，人员和资产的划转；中期是剥离事业和社会职能，撤销地勘单位事业建制，收回全部事业编制；后期是不断完善法人治理结构，建立现代企业制度。

2015年起，山东省政府实施省属经营性国有资产统一监管，除省政府及省国资委授权的有关部门或机构外，严格规定其他组织和事业单位不再履行企业国有资产出资人职责，不再以各种名义投资设立经营性企业和经济实体。山东省按照产业相关、业务协同、优势互补的原则，将省属经营性国有资产集中进行重组整合改革改制。在国有资产管理改革推动下，山东省地勘单位所办实体企业正进入被剥离阶段。

被动转企或经营性资产被剥离，短期内会对地勘单位生存发展产生一定的冲击，包括管理制度、人事变动、生产方式等都将受到较大影响。但是，长期来看，转制改企之后的地勘单位管理体制更加通顺，生产经营活动自主性更强，职工积极性提高，企业资产得到积累，企业发展的根基逐步稳定。

3.2 关注变化

笔者在近2年实地考察多省（区、市）的数十家企业之后，深刻感受到我国正在经历着前所未有的变化。当前的这种变化与以往的经济发展及未来经济形势走向均不同。即使将来经济发展进入新的黄金时期，但其具体表现、形态变化、经济增长点等均已发生重大变化，这种变化对地勘单位“带队伍”“走市场”等方方面面都有促进作用。

一是经济转型深刻。从表象看，整个皖江经济带呈现经济下行、产业分化、结构演进、技术更迭、社会郁闷的状态。从深层看，转型发展出现“四个维度”：外向型经济向内需型经济转型，速度型经济向质量型经济转型，资源型经济向生态型经济转型，高成本社会向零成本社会转型。这四个维度的转型发展，深刻影响到经济社会的方方面面，影响到产业进退、企业生死，影响到资源政策的调整。

二是产业升级艰辛。从宏观看，皖江经济带出现了经济大融合、产业大迂回的迹象，一些工业园区由承接长三角产业转移，发展到承接珠三角产业转移；随着“一路一带”战略和“亚投行”项目实施，境外投资、产能输出、产业外移将进一步影响到这一区域的经济活力与产业发展走向。从微观看，传统产业式微，低端向高端漂移，制造向研发收缩，人手被机器替代，终端产品消费开始超过中间产品消费的比重，以往产业无限细分和专业化协作大生产模式将逐渐让位于上下游一体化经营的企业集团或产业联盟，最终将让位于以家庭为主要单元的产消者。

三是动力转换失速。经济增长的主要动力主要是依靠市场扩张和技术革命。市场扩张对于经济增长的意义在于不断地突破原有贸易空间的限制，尽可能获取在更大范围上的各种生产要素的投入与产出循环。毋庸置疑，“一路一带”战略就是一种市场扩张。科技革命表现为大量科技发明的涌现。但科技发明本身不足以推动经济的增长，当且仅当科技革命促成了一系列新产业部门的建立和对旧产业部门的较为彻底的技术改造时，它才真正进入角色，发挥出巨大的推动力量。技术改造的代价是成批企业的凋零，就如皖江经济带、长珠三角乃至中国大地上正在发生的一样。

四是去资源化启动。2016年8月，笔者在山东日照、青岛、烟台调研发现，在东部发达省份去资源化的进程已经启动：经济结构转型极大地降低了资源消耗进而消减了新的资源需求；生态文明建设（尤其是闽、赣、黔等地区）将给资源开发带来极大的拘束力；安全生产责任成为地方政府关矿、停矿的内生动力。

五是生态要素介入。从短期看，皖江经济带出现了一批新业态，集中在IT产业、互联网+、健康养老、文化旅游等领域，凸显了生态服务功能的作用。从长远看，自然资源因为可以全球配置，其在国民经济中的地位和作用将逐步让位于不可移动的生态环境。这意味着谁拥有良好的生态环境（75%以上的森林覆盖率的城市、一级水质的水源地的区域），谁将在下一轮竞争中胜出——这也是目前资源型产业（含金属压延业）整体低迷的原因之一。

六是税费改革反向。矿产资源税费改革与促进地质勘查行业健康发展的目标渐行渐远。矿业权出让收益80%后移（不再征收探矿权价款），矿产资源补偿费率归零或取缔，将使 “取之于矿、用之于矿”的中央和省级财政地质勘查投入日趋减少。财政资金投入的多少主要还是依赖于在高风险、长周期、低附加值、为下游产业提供生产原料的矿业中能否攫取较高收益。

上述种种变化将会影响到地质勘查行业的中长期发展。地勘单位只有不断适应新变化，才能不被市场边缘化。

3.3 发展走向

第一，加强公益性地质工作服务。地质勘查工作在经济社会发展中属于先行性、基础性工作，在传统地质找矿之余，地质工作应不断向环境地质、灾害地质、水文地质等公益性领域延展，顺应生态文明建设和经济社会深刻变化，占领未来地质勘查行业发展制高点，让国家和社会更多地感知地质工作的多元化服务及其效用。

第二，积极开拓外部市场。到西部去、到海外去，寻找小众市场、低成本资源、成长性矿业权。矿业的未来是小众市场。在L型经济条件下，对小众化、稀缺性、新兴战略性产业所需矿产的价值挖掘，其总收入可能超过对传统大宗矿产的投资所得。如果矿业的未来是小众市场，那么企业的未来就是拥有低成本资源，投资的未来就是获得成长性矿业权。这里所谓成长性矿业权，是指符合成矿规律和找矿模式的，能够通过控股、融资带来丰厚收益的矿业权。

第三，适应社会主义市场经济体制的需要。地勘行业应加快“三化“进程，积极探索地质成果商品化的实现形式，积极争取国家和地方政府的优惠政策，以及政府购买、财政后补偿项目。公益性二类和经营性国有地勘单位，应逐步向企业化过渡或者融入企业。

第四，重新认识资源安全战略。在海外找矿不如控矿，资源安全不能简单地理解为运矿回国，海外资源基地建设可能不如就地转换增加全球供给。新时期的资源安全供应体系应当是一种多元、绿色、全球动态配置的平衡体系，一种“你中有我、我中有你”的涉矿产业链、价值链和股权配置的纳什均衡体系，一种可动员的、能够影响矿产品市场价格、使其不过于背离其价值的拒止垄断或游资介入的综合调控体系，一种基于全球背景的资源、环境、经济、社会传导网络和复杂问题分析支持下的政策引导和实施体系。

[1]地质矿产部.1984年地质矿产统计年报[R].北京:地质矿产部,1985.

[2]王文,王希凯,张润丽.我国地质工作管理体制和运行机制研究[M].北京:地质出版社,2011:19-84.

[3]国务院.国务院关于加强地质工作的决定(国发[2006]4号)[Z].北京:国务院,2006.

[4]国土资源部.2015年度全国地质勘查行业情况通报[R].北京:国土资源部,2016.

[5]中国国土资源经济研究院.国有地勘单位分类改革发展跟踪研究[R].北京:中国国土资源经济研究院,2016.

[6]付英.经济转型:强化土地推手作用——皖江经济带土地利用情况调研[N].中国国土资源报,2016-04-29(03).

[7]田凤山.推进地质工作根本转变 更加主动地为经济社会发展服务——在地质工作与国民经济发展需求高级研讨会上的讲话[J].国土资源通讯,2003(10):23-25.

[8]赵文津.中国区域地质调查现代化与加强深部调查[J].中国工程科学,2003(6):25-32.

[9]杨伯轩,赵标.对国有地勘单位改革发展认识“误区”的分析——学习十八届三中全会精神的几点感悟[J].中国国土资源经济,2014(3):64-66.

[10]傅英.21世纪谁将主宰世界——钟摆假说与地缘经济视角[C]//第二届中国软科学学术年会论文集[C].北京:中国软科学研究会,1998.

[11]余浩科,周进生.国外公益性地质资料社会化服务评估及启示[J].中国国土资源经济,2008(6):32-34,47.

[12]柴刚.郭树清再推国企改革组建“大国资”[N].中国经营报,2015-07-20(A03).

[13]谢连平.风雨跋涉三十载 改革铸就新辉煌[J].中国国土资源经济,2009,02:16-18+46-47.

[14]黄贤营,顾海旭.我国地勘单位改革发展趋势及建议[J].中国国土资源经济,2015,04:21-23.

Status and Trend in Development of Geological Exploration Industry China

FU Ying, HUANG Xianying, FU Lianzhen, REN Xiyang
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

After the major development in the early years since the founding of new China, geological exploration industry has undergone “three goals” reform (namely, commercialization of geological results, enterprise restructuring in geological prospecting units, socialization of geological management work), as well as the reform of “local management” in the mid- to late-1980s. Since 1999, the geological work has gone “a golden decade” rapid development, and has gradually shifted to the connotative development. However, several problems that we face in the aspects of reform understanding, policy implementation, capital market building, and accounting system revision must be addressed. This paper points out that profound economic transformation, hard industrial upgrading, stalled energy conversion, starting recycling, intervention of ecological elements, and the direction of the reform of taxes and fees will be the major changes which will affect long-term development of geological industry. On this basis, this paper argues that in order to promote the development of geological industry, we should lay emphasis on non-proft public geological exploration work, actively explore the external market, fully appreciate the safety strategy of resources, and work to adapt to the law of market economy system.

geological exploration; industrial development; classifcation reform; development trend

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）11-0011-05

2016-09-27；

2016-10-01

中国地质调查局地质调查项目“全国地质勘查行业发展跟踪和评估技术支撑”（DD20160099）

付英（1958-），男，吉林省农安县人，中国国土资源经济研究院副院长、二级研究员，享受国务院特殊津贴专家，主要从事国土资源管理工作。