农户对宅基地基本政策的认知及其影响因素分析

■ 刘 静/陈美球/徐星璐

（1.江西农业大学农村土地资源利用与保护研究中心, 南昌 330045；2.江西省地质矿产勘查开发局物化探大队，南昌 330003）

农户对宅基地基本政策的认知及其影响因素分析

■ 刘 静1/陈美球1/徐星璐2

（1.江西农业大学农村土地资源利用与保护研究中心, 南昌 330045；2.江西省地质矿产勘查开发局物化探大队，南昌 330003）

通过对江西省5个县（区）7个乡镇的专题调研，了解现阶段农户对宅基地所有权归属和“一户一宅”两个基本政策的认知状况，并运用二元Logistic模型分析影响农户认知的因素。研究表明：农户对农村宅基地基本政策的认知总体情况并不乐观，农户对基本政策的认知主要受到文化程度和家庭常年在家劳动力系数的影响。对策建议：(1)发展农村教育事业，提升农民文化程度；(2)加大政策法规宣传力度，增强农户的相关政策知识；(3)发挥回乡“能人”对农村宅基地利用的示范作用。

宅基地；所有权归属；一户一宅；基本政策；农户认知；影响因素

0 引言

我国农村常住人口以每年1.6%的速度在减少，宅基地却以每年1%的速度增加，而农村宅基地闲置率普遍处于10%～15%，有的地方甚至达到20%[1-3]。面对农村居民点的闲置浪费日趋严重，学术界对此进行了许多探讨：欧阳安蛟认为退出机制的缺失是导致目前宅基地利用存在问题的根本原因[4]；钟在明认为宅基地管理落后,是宅基地闲置的根源[5]；于华江通过对不同省份的农户调查，总结归纳了宅基地管理中存在的问题，提出了建设性的建议[6]；刘彦随认为农村土地制度改革和规划管理滞后的局面还未全面改观，农村空心化及其空心村问题不仅会加剧发展,而且会长期存在[7]。农村宅基地利用与管理的基本政策是推进宅基地集约利用的基础，而作为宅基地使用主体的农户对相关基本政策的认知，对宅基地管理起着关键作用[8]。当事人的认知决定其行为,进而对约束当事人之间关系的规则即制度产生影响，研究农户的政策认知特性不仅有助于进一步深入理解复杂的土地政策实施及其绩效形成过程，更有助于寻求解决政策失效、探索政策创新的最佳切入点[9-10]。

改革开放以来，国家加强了农村宅基地利用与管理的政策建设，目前已形成“集体所有、农户使用、一宅两制、一户一宅、无偿使用、限制流转、不得抵押”的制度体系[11-13]。虽然其中一些政策（如限制流转、不得抵押）开始显现出对社会发展的不适应性，需要进一步改革完善，但“集体所有”和“一户一宅”是我国农村宅基地管理整个政策体系中的基础。本文基于专题调研，分析现阶段农户对农村宅基地基本政策的认知及影响因素，并提出相应的对策建议，以期为提高农户的政策认知水平、加强农村宅基地管理和促进宅基地集约利用提供参考。

1 数据来源与特征

1.1 数据来源

数据来源于课题组“江西省农村宅基地利用认知与流转意愿”的专题调研。在调研选址上，选择了分别代表全省城乡结合部、县城近郊、新农村建设示范区域以及农村宅基地整理、拆迁点的5县（区），涉及7个乡镇10个村。调研主要以两种方式进行：一是在当地召集部分村民和村集体干部开座谈会；二是发放调查问卷。本次调研共发放问卷300份，收回有效问卷254份，问卷有效率为84.67%。

1.2 样本特征

农户及其家庭基本信息特征分布见表1。

表1 样区农户基本特征分布

从表1的统计结果可看出：本次调查区域农户平均年龄为44.6岁，说明调查样区经济水平偏低留守农村的大部分为中老年人；文化程度主要集中在初中水平；家庭规模绝大部分是4～6人的中型农村家庭，仅几户是传统的大家庭，最多的由21人组成；常年在家劳动力系数值为家庭中常年在家16～60岁的劳动力数与家庭总人口的比值平均在0.5，说明调查地区外出就业情况相比经济落后地区全家出动式外出就业情况略好；宅基地块数平均值为1.1，绝大部分农户只有一处宅基地，但也有11%的农户拥有2处以上宅基地，主要原因是自建了新房同时从父辈继承的老宅基地也予以保留而未拆除，其中有3户甚至拥有4处宅基地；宅基地户均面积为134.37m2。

2 农户对宅基地基本政策的认知状况

对于宅基地的国家基本政策，本文选取宅基地的所有权归属、一户一宅政策两个政策，分析农户对这两个政策的认知现状。具体认知情况见表2。

表2 农户对宅基地基本政策认知现状

2.1 农户对宅基地所有权归属的认知状况

调研对象中仍有32.35%的农户错误地认为宅基地属私人所有。当询问农户为何认为“宅基地归个人所有”时，大部分农户说自己的老宅从祖辈那继承过来，同时国土部门也未曾强行要求他们新申请宅基地后将老宅退还，因此农户没有形成“建新拆旧、申新退旧”的意识。由于农民坚持宅基地私人所有，导致其随意无序扩占扩建禽畜棚圈等设施，既影响环境美观，也给宅基地基层管理人员的日常管理带来不便。

2.2 农户对宅基地“一户一宅”政策的认知状况

调查样区还存在12.61%的农户没有听说过“一户一宅”政策。进一步梳理数据发现11%的农户拥有2处及以上的宅基地，并且存在部分农户在知道“一户一宅”政策的前提下依然占有2处以上宅基地的情况。由于不知道“一户一宅”政策，不少家庭因为经济收入的提高和生活要求的提升，向村集体申请新宅并闲置老宅，而从村集体到县国土部门，即使知道已经超出法律规定的申请条件却以“以罚代止”的经济性惩罚手段处理甚至是坐视不管，导致老宅闲置、“一户多宅”等乱象层出不穷。

3 农户对宅基地基本政策的认知影响因素分析

3.1 计量模型选择

本文通过调研了解农户对宅基地的所有权归属、“一户一宅”两个基本政策方面的认知现状，两个政策的回答为二分变量，利用SPSS17.0统计分析软件,采用二元Logistic回归模型，对影响农户对两个政策的认知因素进行分析。

3.2 农户对宅基地所有权认知的影响因素分析

3.2.1 变量特征及其说明

运用二元Logistic分析前设定农户回答所有权属于集体的为1，归个人的为0。农户对宅基地所有权的认知受多种因素影响，综合考虑农户和家庭的内部因素以及外部条件，并结合本文问卷调查所得到的数据情况，选择农户个人特征因素、家庭特征因素、宅基地资源禀赋与经济水平三方面的影响因素层来衡量农户对宅基地权属的认知影响。具体变量特征及描述见表3。

3.2.2 模型运行及其结果分析

经软件运行和处理，最后得出影响农户宅基地权属认知的因素有农户年龄、文化程度以及常年在家的劳动力系数。具体运行结果见表4。

通过模型的检验可以看出，农户对宅基地所有权的认知主要受自身年龄、文化程度以及家庭中常年在家的劳动力比例三个因素的影响，且都通过了5%的显著性水平检验，其中文化程度对宅基地所有权归属的正确认识起到正向的促进作用，而户主年龄和常年在家的劳动力系数对此产生消极影响。进一步分析得到以下主要结论：

(1)文化程度回归系数为正，说明文化程度越高，对正确认识宅基地的权属问题起到越大的促进作用。这一研究结果表明，教育对提高人们对农村宅基地产权政策的认识具有明显的促进作用。农户的文化程度越高，其思想境界和关注的事物越广阔，不再是只关注土地和耕种的传统农民。同时农户学历越高，意味着其接触专业知识和相关政策的潜意识也更加强烈，这类农户对新政策的获取途径也更宽，接受能力、理解能力也越强。

表3 自变量描述、特征及预期作用方向

表4 宅基地所有权认知模型分析结果

(2)农户年龄的回归系数为负，说明年龄越大的农户越倾向于认为宅基地属私人所有。这一方面是因为新中国建国初期实行的宅基地私有制制度，虽然从1962年开始，经过几个阶段的探索发展逐步取消了私人所有制，私有制逐渐从计划经济色彩中走出，对宅基地申请和使用要求越来越严格，但经过几代农民的传承，农民“宅基地私人所有”的观念也随之根深蒂固，以五、六十年代的老农民表现的尤为突出。另一方面，老一辈农民生活的年代，国家和社会发展程度都相对落后，接收国家发布的重要政策的渠道比较闭塞，同时有关部门并未对宅基地新的转变政策向农民进行及时传达和解读。而随着时代的发展，尤其是改革开放之后，新一代农民对新事物的接收途径更广，思想观念也相对开放且容易转变，不像老年人思想保守。

(3)常年在家劳动力系数回归系数为负，说明家庭中常年在家的劳动力越多，农户在回答宅基地所有权归属问题时越倾向于选择归私人所有这一错误答案。可能的解释是常年在家的劳动力系数越大,说明在家从事农业生产的家庭成员越多且务农的可能性则越高,他们对于宅基地的保障功能依赖性也越强，从而在利己意识作用下“理性”地认为宅基地产权是属于自己所有。

3.3 农户对“一户一宅”政策的认知影响因素分析

3.3.1 变量设定和模型运行

农户对“一户一宅”政策的认知影响因素分析，同样参照前文所采用的二元Logistic模型，并设定“知道‘一户一宅’政策”的为1,而“不知道‘一户一宅’”的设为0，自变量同样拟对以上六个可能影响因素进行分析。具体模型运行结果见表5。

表5 “一户一宅”认知模型分析结果

3.3.2 模型结果分析

从以上模型运行结果可以看出，农户文化程度通过了模型的1%的显著性检验，常年在家劳动力系数则通过了10%的显著性检验，二者对认识“一户一宅”政策起着一正一负的作用，这与“宅基地所有权归属”这一认知的结果较为类似，但出乎研究前预估的是：农户的年龄显著性偏低，即年龄高低对农户认识“一户一宅”政策影响不大。经进一步剖析，可以得到以下两个结论：

(1)文化程度高低是正确认识“一户一宅”最为关键的因素，文化程度越高对“一户一宅”的了解越清晰。这主要得益于自1986年《土地管理法》出台此规定后，国家多次发布文件对此进行强调，加之地方政府坚持对“一户一宅”政策的宣传；同时我国农村教育在此阶段推进力度明显加强，期间农民文化程度的提高对他们认识同时期的政策作用显著。

(2)常年在家的劳动力系数对认识“一户一宅”的影响力与“宅基地所有权归属”认知类似，都起到阻碍作用。可能的解释是该系数越大则意味着待在农村的家庭劳动力多为年龄偏大的农民，他们对于国家多次强调的“一户一宅”政策反应相对不够敏锐。同时，系数高也意味着常年居住在家的人大多为老人、妇女和小孩，他们平时对于国家土地和宅基地政策很少关注，从而拉低了对这一政策的认知水平。

4 结论与对策

4.1 主要结论

(1)农户对农村宅基地基本政策的认知总体情况并不乐观。明晰的产权是资源利用与管理的基础，我国《宪法》明确规定，农村宅基地属于村集体所有，但调研发现有32.25%的农户认为宅基地归个人所有，这是规范农村宅基地管理的一个源头阻力；而“一户一宅”政策是体现村集体成员公平使用集体财产、改变农村宅基地粗放利用状况的根本政策，也是农村宅基地管理实际操作中最为明确的一个政策，但仍然有12.61%的农户不知道这个政策。

(2)农户的文化程度和常年在家劳动力系数是农户对农村宅基地基本政策认知的两个最主要因素。无论是对宅基地所有权归属的认识，还是对“一户一宅”政策的了解，农户的文化程度和常年在家劳动力系数都是最主要的影响因素，这既充分说明了发展农村教育事业对提升农户对农村宅基地基本政策认知的重要性，也证明了改革开放以来的人口流动加剧，农村人口通过外出务工经商提升了他们对相关政策的认知程度。当前，外出打工已成为农村社会的潮流，这在一定程度上拓宽了农户的知识视野，促进了其对宅基地基本政策的认知。

4.2 对策建议

只有提升了农户对农村宅基地基本政策的认知水平，才能有效地提高农村宅基地的管理水平，促进宅基地的集约利用。基于以上分析结果提出以下几点建议。

4.2.1 发展农村教育事业，提升农民文化程度

随着教育水平的提高，人们对事物的认识更加全面，本实证研究也证明了受教育程度的提高能够显著提升农户对农村宅基地基本政策的认知。被访对象的文化程度在一定程度上影响了他们对国家宅基地政策的理解，进而影响到政策的贯彻执行,而且文化程度的高低也会影响到其获取外部社会经济发展信息的能力水平,以及对待事物发展的价值观和价值取向。调查区域的农户文化程度主要为初中水平，明显偏低，必须进一步发展农村地区义务教育，提高农民的整体文化水平。

4.2.2 加大政策法规宣传力度，增加农户的相关政策知识

农户对宅基地政策的认知水平，既关系到我国土地资源的持续利用，也关系到农户的切身利益，宣传是加强人们对政策认知的重要手段。地方政府和基层土地管理部门应充分利用农村的宣传栏、广播、电视、传单等多种宣传手段，将宅基地相关法律法规以及节约集约利用理念进行广泛宣传，农户掌握农村宅基地政策后，引导其成为政策的自觉执行者，逐步提高我国农村宅基地的利用与管理水平。

4.2.3 发挥回乡“能人”对农村宅基地利用的示范作用

外出打工人员回乡建房是现阶段农村社会的一个普遍现象，这些外出打工者见多识广，对国家相关政策的理解也比较透彻，他们回乡后的用地行为对当地农村也具有较大的影响力。应当首先对他们的建房申请严格审查，落实“一户一宅”、建新拆旧，有意识地引导他们成为农村宅基地政策的宣传员，特别是应善于总结这些回乡人员在农村宅基地利用中的典型案例，通过示范带动全体村民合理利用农村宅基地。

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[3]中国土地勘测规划院地政研究中心.我国城市郊区宅基地问题研究[J].中国土地,2007(1):38-43.

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Study on Infuence Factors of How Farmers Cognize Basic Policy of Rural House Site

LIU Jing1, CHEN Meiqiu1, XU Xinglu2
(1. Research Center of Rural Land Resource Utilization and Protection, Jiangxi Agricultural University, Nanchang 330045, China; 2.Geophysical Brigade in Bureau of Geology and Mineral Exploration and Development in Jiangxi Province, Nanchang 330003, China)

In this paper, we study how the farmers cognize the two basic policies of ownership of rural house site and the "one family, one house", through the case study of seven towns in fve county (district) in Jiangxi province. Then we analyze the infuence factors of farmers’cognition with the method of binary logistic model. We found that: the farmers’ awareness of the overall situation of basic policy of rural house site is not optimistic, and it’s infuenced mainly by their education level and their annual family labor coeffcient. There’re some suggestions for improvement: frstly, we should promote the development of rural education and improve farmers' education level; secondly, we should put more efforts to broadcast policies and regulations in order to enhance farmers’ awareness of related policies; thirdly, we should play the demonstration role of "talent" in their hometowns on how to utilize the rural house site.

rural house site; ownership; one family, one house; basic policy; farmers cognition; infuence factors

F301.0；F062.1

A

1672-6995（2016）11-0063-05

2016-07-20；

2016-08-11

江西省高校哲学社会科学创新团队建设项目（15SKJD13）；江西省2011协同中心“江西现代农业协同创新中心”项目（2015WT05）

刘静(1991-)，男，江西省萍乡市人，江西农业大学硕士研究生，研究方向：土地资源管理。