基于博弈视角的农村土地整治研究

■ 刘 戈/刘 伟

（1.天津城建大学经济与管理学院，天津 300384；2.天津市城镇化与新农村建设研究中心，天津 300384）

基于博弈视角的农村土地整治研究

■ 刘 戈/刘 伟

（1.天津城建大学经济与管理学院，天津 300384；2.天津市城镇化与新农村建设研究中心，天津 300384）

当前我国农村土地整治过程中农民的利益得不到保障，部分地区地方政府对土地整治积极性不高，土地整治工作进展受阻。结合当前我国农村土地整治面临的困境与工作难度，将农村土地整治过程简化成不完全信息动态博弈下的博弈模型，通过对中央政府、地方政府和农民群体三方博弈主体行为进行分析，得出农村土地整治的精炼贝叶斯纳什均衡。结合博弈分析结论提出政策激励建议：(1)建立地方政府可持续发展的综合指标政绩考核机制；(2)充分尊重群众意愿，保障农民权益；(3)提高各参与方的积极性，建立科学有效的激励机制。

农村土地整治；博弈；精炼贝叶斯纳什均衡；政策

为了改善日趋紧张的人地矛盾、保障粮食安全、确保经济快速健康增长，作为新农村建设的重要任务和实现城乡一体化发展的重要环节和突破口[1]，土地整治的实施势在必行。我国土地整治起始于土地整理，自2008年以来，在各种政策文件中开始强调土地整治的概念，其涵义已经不再是单纯的土地整理。现阶段，土地整治被提高到了一个综合性的高度上，涵盖了土地开发、土地整理、土地复垦等提高土地利用效率的活动。随着经济社会发展进入新阶段，农村土地整治受到了国家高度重视。国家“十二五”规划纲要明确提出“加快农村土地整理复垦、建设高标准农田和严格规范城乡建设用地增减挂钩”。《全国土地整治规划（2011—2015年）》明确了“十二五”期间中国土地整治的主要目标，提出大力推进农用地整治，以改善农村生产生活条件为前提，稳妥推进农村建设用地整治[2]，加强农田基础设施建设，促进农业现代化和城乡统筹发展。但是在农村土地整治的进程中难免会出现一些问题，尤其是农民的利益得不到保障，群众意见协调难度大，还有部分地区地方政府对待土地整治的积极性不高、责任感不强，这些都阻碍了土地整治工作的进展。地方政府和农民是农村土地整治中主要的参与方，所以处理好中央政府、地方政府、农民三者的利益关系是维持农村土地整治持久活力的重中之重。本文针对农村土地整治的困境，运用博弈理论，建立中央政府、地方政府、农民群体三方博弈模型，通过对农村土地整治的博弈过程进行分析，结合分析结论提出政策激励的建议。

1 农村土地整治的困境分析

农村土地整治是一项综合性和政策性较强的工程，涉及的主体和敏感问题较多。虽然我国农村土地整治取得了一定成效，有效补充了耕地数量，提高了耕地质量，使低效利用的农村土地转变为推进城镇化、统筹城乡发展的重要资本[3]，但是在农村土地整治的进程中仍面临着重重困境。由于目前相关配套政策还不完善，尤其是很多地区激励机制还未完全建立，地方政府和农民的积极性需要进一步调动，更大范围地推进农村土地整治工作难度依然很大。

1.1 农民利益受侵害，参与积极性不高

土地收益分配的不合理导致农民利益受损，是农村土地整治面临的最大挑战[4]。由于农村土地产权关系不明确，使得土地整治收益分配出现偏差[5]，存在不公平现象，而最容易受到侵害的就是农民。“保耕地、保发展”的两难困境促生了以耕地“占补平衡”、农村建设用地减少和城镇建设用地保障为目标的城乡建设用地增减挂钩政策，虽然该政策的实施对提高城乡土地资源配置效率、改善农村居住环境以及增加城镇建设用地数量等方面具有积极作用，但由于农民安置问题、土地权属调整不规范以及地方政府行为约束不规范，地方政府在补偿标准、收益分配政策制定过程中处于主导地位，农民处于弱势地位[6]，导致在试点过程中出现了农民利益受侵害的问题。例如，很多项目立项后，在签订搬迁协议时没能充分考虑当地经济条件、农民耕作习惯问题以及补偿标准事前未确定等各种原因，导致出现仅有小部分农民同意签订搬迁协议的现象[7]，从而使拆旧区征地工作协调难度加大，迟迟无法完成，这时部分地方就出现了强拆强建现象，严重侵害了农民的利益，部分农民甚至采取一些极端的对抗措施，严重影响了农村土地整治工作的进展和成效。

1.2 中央政府、地方政府和农民群体三方目标冲突

部分地区地方政府对待土地整治积极性不高，责任感不强，是阻碍我国农村土地整治进程的重要因素。从根源上分析，主要是因为中央政府、地方政府和农民三者在参与农村土地整治时的关心侧重点不同。中央政府的首要目标是希望通过土地整治保护耕地数量、提高耕地质量、确保国家粮食安全。基于对粮食安全的关注，中央政府确定了“坚决守住18亿亩耕地红线”的决定[8]。想要坚守住耕地红线，现实和战略目标之间的矛盾就会不可避免地促成中央政府和地方政府之间的博弈。另外，中央政府必须把保障农民利益、加强宏观调控和维护社会和谐安定放在首要位置。地方政府则希望通过土地整治获得更多的建设用地指标，以保障工业化、城镇化发展用地，因为目前建设用地已成为比资金更为稀缺的资源要素。农民的目标则是希望通过土地整治提高农业生产效率，增加经济收入，获得更好的生活环境，还希望分享城镇化带来的土地增值利益[9]。因此，地方政府在农村土地整治过程中因与中央政府发生“目标冲突”从而造成了激励不相容，部分地方政府采取的土地整治措施损害了农民的利益，使农民参与土地整治的积极性不高，而中央政府为了实现社会和谐安定、社会经济保障又会对地方政府构成一定的压力。

综上，我们可以总结得出农村土地整治中各博弈方的关系，如图1所示。

图1 农村土地整治中各博弈方的关系

2 农村土地整治的博弈分析

土地整治要实现良性发展，必须通过激励机制的设计消除这种操控的可能，最终实现博弈的稳定性。基于上文对农村土地整治困境问题的分析，有必要对农村土地整治中各博弈主体的行为进行研究，以推出各参与主体在土地整治博弈过程中的相互影响因素、策略选择，最终确定多方决策可能达到的均衡。农村土地整治过程中涉及到多方博弈主体，本文假设各主体在需求偏好方面存在差异，在策略选择上既可能追求自身利益最大化，也可能存在有限理性选择和机会主义倾向的经济行为[10]。在假设前提的基础上，我们依据主流博弈理论对博弈的分类确定农村土地整治博弈的类型。本文将关键主体分为中央政府、地方政府和农民群体，三方的利益诉求存在明显区别，而且三者之间并不存在一个具有约束力的协议，因此农村土地整治博弈属于非合作博弈。非合作博弈依据各参与方做出决策的时间序列性可分为静态博弈和动态博弈。在农村土地整治博弈过程中，中央政府最先做出决策，制定相关政策，地方政府根据中央政策和地方目标做出决策，制定地方性相关政策，农民则根据地方政府制定的政策措施和形势，通过判断，选择博弈策略，显然各博弈主体的策略制定存在明显的先后顺序，故判定土地整治博弈属于动态博弈。中央政府、地方政府、农民群体三方在土地整治博弈过程的信息获取上具有明显的非对称性，故土地整治博弈属于不完全信息博弈[11]。综上所述，农村土地整治博弈属于非合作博弈下的不完全信息动态博弈，根据博弈理论，其所趋向的均衡为精炼贝叶斯纳什均衡。

2.1 博弈模型的建立

在农村土地整治中，首先由中央政府根据当前的土地资源形势和国家发展战略需求做出决策是否进行土地整治。中央政府希望通过土地整治保护耕地数量、提高耕地质量，从而确保国家粮食安全，但其同时必须把保障农民利益、加强宏观调控和维护社会和谐安定放在首要位置。对于地方政府来说，在响应中央政府最基本要求的基础上，则希望通过土地整治获得更多的建设用地指标，故其制定的具体土地整治方案可能会损害农民的利益，不被农民所接受，导致土地整治工作受阻。这时，地方政府若采取强制措施，会与农民群体发生冲突，继而使政府的公信力受损、出现社会不和谐问题。地方政府迫于中央政府的压力也可能会采取谈判的策略，从而使问题顺利解决。由此，便构成了农村土地整治的三方博弈模型，如图2所示。

图2 农村土地整治三方博弈模型

中央政府根据当前的土地资源形势和国家发展需求，首先在节点①做出选择，有2种策略：实施整治和不实施整治。当选择不实施整治时，博弈的结局为现状；当选择实施整治时，地方政府在节点②进行选择。地方政府有完全响应和不完全响应2种策略。当选择完全响应时，中央政府的目标达成；当选择不完全响应时，地方政府制定的土地整治方案可能会使农民的利益受到威胁，农民群体在节点③进行选择。农民群体有2种策略：同意整治方案和不同意整治方案。当选择同意整治方案时，地方政府的目标达成；当选择不同意整治方案时，由地方政府在节点④进行选择。在节点④，地方政府又有2种选择策略：强制执行和谈判。当选择强制执行时，农民和政府会发生冲突；当选择谈判时，博弈的结果为拖延同意。因此，该博弈模型中共有5个结果：现状，中央政府目标达成，地方政府目标达成，冲突，拖延同意。

2.2 博弈模型分析

为了便于分析，在农村土地整治博弈的模型中，我们按博弈参与方做出选择的偏向程度将他们分为强硬类型和不强硬类型。例如在节点④处，对于强硬类型的地方政府会选择强制执行策略，结果为冲突；对于不强硬类型的地方政府会选择谈判策略，结果为拖延同意。假设中央政府的类型是确定的，地方政府和农民群体的类型只知道概率，pl为地方政府是强硬类型的概率，pf为农民群体是强硬类型的概率。地方政府和农民群体的类型是影响中央政府期望成本的主要因素，若用x表示中央政府选择实施整治的概率，则中央政府的期望成本为E(C|pl，pf)·x。中央政府的期望收益为B·x，同时由于土地整治的顺利实施，会使中央政府的公信力提升A，农村的生活环境得到改善L，社会和谐收益S，则其收益为B·x+A+L+S。中央政府选择实施土地整治，其利益应该大于不实施土地整治的收益0，即B·x+A+L+S-E(C|pl，pf)·x＞0。因此当x满足上述条件时选择实施整治策略，不满足上述条件时选择不实施整治策略，博弈结果为现状。

地方政府在整个农村土地整治博弈的参与方中扮演着最重要角色，为了对其进行重点分析，我们引入“子博弈”[12]。划分出来的子博弈，如图3所示。由子博弈模型可以看出，在节点④上，当地方政府是强硬类型时，会采取强制执行，结果就为冲突；反之则会采取谈判策略，其结果为拖延同意。定义变量y表示地方政府选择不完全响应策略的概率，z表示农民群体选择同意整治方案策略的概率。子博弈也是不完全信息动态博弈，博弈的均衡分析使用精炼贝叶斯纳什均衡。定义子博弈模型的精炼贝叶斯纳什均衡是一个五元组(ys，yw；zs，zw，q)，这5个元素必须满足下列条件[13]：

其中，za=pfzs+(1-pf)zw，0＜d1＜1，0＜e2＜e1＜1是指定的参数；ys是当地方政府为强硬类型时选择不完全响应的概率；yw是当地方政府为不强硬类型时选择不完全响应的概率；zs是当农民群体为强硬类型时选择同意整治方案的概率；zw是当农民群体为不强硬类型时选择同意整治方案的概率；q是一个后验概率，是当地方政府选择不完全响应时，地方政府为强硬类型的概率。据此对这个均衡中的y和z进行研究分析，看y和z是由哪些因素决定的。

图3 子博弈模型

在子博弈模型中给出每种结果的收益，左边是地方政府的收益，右边是农民群体的收益，如图3所示。首先对y进行分析。设结果是冲突、拖延同意和地方政府目标达成的收益分别为u1、v1和h1。由于pl为地方政府是强硬类型的概率，也就是说地方政府会选择强制执行策略，结果为冲突的概率也是pl，因此地方政府选择不完全响应策略时所获得的收益为hl×z+[pl×ul+(1-pl)×vl]×(1-z)，地方政府选择完全响应策略时的收益为D，则y=p{hl×z+[pl×ul+(1-pl)×vl]×(1-z)＞D}。然后对z进行分析。在农民群体进行选择策略时，受到先前地方政府选择不完全响应策略的影响。用后验概率q来表示当地方政府选择不完全响应策略后，地方政府是强硬类型的概率。这时，用q来代替pl求解z。同样的假设结果是冲突、拖延同意和地方政府目标达成的收益分别为u2、v2和h2。农民群体选择不同意整治方案所获得的收益为q×u2+(1-q)×v2，农民群体选择同意整治方案所获得的收益为h2。因此，农民群体选择同意整治方案的概率z=p{q×u2+ (1-q)×v2＜h2}。

农民群体同意整治方案时，地方政府获得的收益h1包括可获得土地收益I，同时包括因土地整治的顺利实施获得的政绩目标收益G，农民群体虽然同意了整治方案，但对整治补偿却不一定认同，此时政府存在公信力A1损失，即h1=I+G-A1。农民群体同意整治方案获得的收益h2包括土地整治的补偿M和新增加耕地K，还包括因土地整治的顺利进行，未与政府产生谈判成本而得到相应的奖励J，即h2=M+K+J。农民的利益诉求具有异质性，理想状态下的所有农民同意整治方案在现实中发生的概率很小[14]。一般都会有部分农民因利益诉求得不到满足而拖延对土地整治方案的认可，政府需要与利益相关者进行谈判。初期部分村民会处于观望状态，但受到群体内局部遵同效应的影响，一段时间后在获得额外的补偿款M1的情况下，最终会同意整治方案，即v2= M+K+M1。当农民群体拖延后同意土地整治方案时，政府会增加拖延成本T，还要承担一定的谈判成本N，即v1=I+G-A1-T-N。农民最终若不同意整治方案，地方政府会选择强制执行，但农民会采取对抗、上访、诉讼等措施争取自身利益，地方政府会受到中央政府的压力，此时农民要承担相应的额外成本C2，即u2=M+K-C2。同时，地方政府推行强制执行也要承担相应的成本C1，即u1=I-A1-T1-N1-C1。

2.3 结论

综合以上分析，当中央政府选择不实施整治时，博弈结果为现状；当选择实施整治时，进入子博弈，并得到这个子博弈模型的精炼贝叶斯纳什均衡，即当地方政府选择不完全响应策略时，其概率y=p{h1×z+[pl×u1+(1-pl)×v1]×(1-z)＞D}；当农民群体选择同意整治方案策略时，其概率z=p{q×u2+(1-q)×v2＜h2}。另外，在农民群体选择不同意整治方案的前提下，由收益函数可以看出，地方政府选择谈判是其占优策略。从农民的角度，一直无限拖延的结果不仅要承担相应的额外成本还可能会承担政府强制执行的风险，所以农民应理性地选择规避风险和成本损失。上述结果构成了整个农村土地整治三方博弈模型的精炼贝叶斯纳什均衡，博弈的三方实现了最优的策略选择。

3 政策建议

在农村土地整治的过程中，处理好中央政府、地方政府、农民三者的利益关系才能维持农村土地整治的持久活力。本文针对农村土地整治的困境与工作难度，将现实中的农村土地整治简化成不完全信息动态博弈下的博弈模型，通过对关键主体的策略选择进行分析，得出农村土地整治博弈的精炼贝叶斯纳什均衡。依据上述分析结果，提出如下完善农村土地整治政策的建议。

3.1 建立地方政府可持续发展的综合指标政绩考核机制

地方政府现行的主要考核指标是GDP，难免在农村土地整治过程中会出现一味地追求财政收入和地方经济发展，而忽视资源、环境、居民生活水平等因素，这也是导致地方政府与中央政府激励不相容的重要原因。所以，除了GDP指标，还应将资源可持续利用、居民生活水平、社会和谐等环境和社会指标列入地方政府的政绩考核指标中。这样会使模型中的变量政绩目标G、土地收益指标I所占的比重减少，农村的生活环境指标L1、社会和谐收益S1等环境和社会指标引起地方政府的重视，政府的公信力A1提升，而且从中央政府的角度来看，农村生活环境改善指标L和社会和谐收益S均会提高，中央政府的公信力A提升，从而使地方政府与中央政府激励不相容的程度减小，更加有利于整个农村土地整治博弈过程的均衡。

3.2 充分尊重群众意愿，保障农民权益

处理好中央政府、地方政府、农民三者的利益关系，尤其要确保农民权益。从子博弈模型中三个结果的收益函数，即农民群体同意整治方案获得的收益h2，拖延后同意整治方案获得的收益v2，农民最终不同意整治方案而地方政府强制执行获得的收益u2比较得出，谈判是其占优策略，一直无限拖延反而不仅要承担相应的额外成本，还可能会承担政府强制执行的风险，农民应理性地选择规避风险和成本损失。农村土地整治要始终把保障农民的合法权益放在首位，广泛征求农民群体对农村土地整治的意见，把群众是否支持作为能否实施土地整治的依据[5]。坚持在项目实施前进村入户开展充分的调查研究，了解民意，广泛宣传，以做好群众工作为基础，减少矛盾，保证工作的顺利推进。提高农民群体的否决权，从而提高其在农村土地整治博弈中的地位。对农民自身而言也应做出理性的策略选择，使自己的收益达到最佳。

3.3 提高各参与方的积极性，建立科学有效的激励机制

参与主体的积极性关系到农村土地整治能否取得真正的成效和农村土地整治工作的可持续开展。由博弈模型分析得出，若让地方政府完全响应中央政府的政策，达成中央政府的目标，其概率需满足1-p{h1×z+[pl×u1+(1-pl)×v1]×(1-z)＞D}。若让农民群体选择同意整治方案策略，其概率需满足q×u2+ (1-q)×v2＜h2。对于地方政府，为激发其积极性和创造性，应根据其所辖区域内的耕地面积以及该地区开展土地整治工作的成效等，在专项资金分配上体现出一定的激励。对于农民群体，必须确保农村土地整治的开展要给他们带来收益，不能让其承担额外的经济负担。因此，要精心策划补偿方案，选择适宜的补偿方式和补偿额度，控制好激励力度，以切合地方实际的补偿标准为依据，注重合理性，并寻求高补偿与低补偿之间的平衡。

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Research on Rural Land Rearrangement Based on Game Theory

LIU Ge, LIU Wei
(1.School of Economics and Management, Tianjin Chengjian University, Tianjin 300384, China; 2. Tianjin Urbanization & Neo-rural Construction Research Center, Tianjin 300384, China)

Farmers' interests not being protected, some local governments with low land rearrangement enthusiasm, and being blocked work progress have been the major problems that we face in rural land rearrangement process. This paper simplifes the process of rural land rearrangement into game model under dynamic game with incomplete information in line with the diffculties that we face in the work of land rearrangement. Through analysis of the subjective behavior of tripartite game such as the central government, local government, and farmers group, the perfect Bayesian Nash equilibrium of rural land rearrangement has been obtained. On this basis, this paper proposes that a mechanism to check on the local government upon the achievements of a synthetic index of sustainable development must be established. In addition, we should fully respect the will of the masses, protect farmers' rights and interests, enhance the enthusiasm of all participants, and establish a scientifc and effective incentive mechanism.

rural land renovation; game; refned Bayesian Nash equilibrium; policy

F301.0；F062.1

A

1672-6995（2016）10-0038-05

2016-07-20；

2016-08-21

国家科技支撑计划“村镇建设用地再开发市场调控关键技术研究”（2013BAJ13B02）

刘戈（1977-），男，天津市人，天津城建大学经济与管理学院教授，管理科学与工程博士，主要研究方向为城镇化与城市发展、土地利用。