地质调查项目委托业务管理研究

■ 黄金国

（中国地质调查局天津地质调查中心，天津 300170）

地质调查项目委托业务管理研究

■ 黄金国

（中国地质调查局天津地质调查中心，天津 300170）

地质调查项目委托业务管理存在的主要问题：(1)政府采购环节法律法规不完善，制度存在矛盾与冲突，管理队伍专业人才不足，管办职责不清、监督不力，验收多流于形式，招标不规范；(2)合同管理意识淡薄，合同制定有失公平，执行中忽视变更管理，验收缺乏第三方质量监控，不重视合同文本分析，经费支出监管不到位、存在盲区。建议：(1)进一步推进委托业务政府采购规范化和标准化建设；(2)加快委托业务采购信息化建设步伐；(3)委托业务招标代理机构从程序代理转向专业代理；(4)加强委托业务合同履约管理；(5)加强委托业务采购监督管理；(6)加强委托业务成果验收监管；(7)适时推进委托业务绩效评价体系建设。

地质调查项目；委托业务管理；政府采购；合同管理

为适应新形势、新任务、新要求和财政预算体制改革，中国地质调查局设立了地质调查九大计划、50项工程、300多个项目，构建起“计划-工程-项目”三级业务推进体系。由于项目设置体制的改变，地质调查项目委托业务工作呈现出暴增趋势，委托业务的费用占比也随之增大。因此，加强委托业务管理成为了项目管理和财政专项资金监管的重点和难点。

1 地质调查项目委托业务

1.1 地质调查项目委托业务概念

按照《中国地质调查局关于加强地质调查项目委托业务政府采购工作的通知》（中地调函〔2016〕（87号）文件的解释，委托业务是指项目承担单位在实施项目过程中，本单位全部或者部分不能承担的工程、技术、工艺、数据获取、分析测试及加工、软科学研究等业务，以按照中国地质调查局大项目机制和综合部署需要在项目中设立的独立完整的工作内容，确实需要委托外单位协助完成的工作内容。

1.2 地质调查项目委托业务发展

1999—2015年期间，地质调查项目由计划项目所属的工作项目组成，委托业务是工作项目的主要组成部分。工作项目的特点是项目多、规模小、资金少、承担单位分散，所以在委托业务管理中存在的问题不集中，表现不突出。委托业务承担单位选取95%采用直接委托的方式，选取方式不科学，存在很大的审计风险。同时对于委托业务管理工作的监管没有明确责任部门，项目监管只止步于项目承担单位，对委托业务的监管不到位，流于形式，出现了委托业务大面积监管盲区。

2016年，为适应财政体制改革要求，项目的实施和管理末级要以二级项目为单元进行管理，二级项目作为成果提交和财务核算的主体。二级项目体现的特点主要是项目少（全国360多个项目）、规模大（二级项目工作内容覆盖区大，工作内容多）、资金多（有的二级项目资金过亿元）、项目承担单位集中（原则上二级项目承担单位只能由中国地质调查局局属28家单位承担），由于二级项目承担单位人力、物力有限，导致大量的地质工作需要外协，从而使得委托业务工作内容和委托业务资金规模陡增。无论是委托业务承担单位的选取，还是委托业务费用的管理都呈现出了前所未有的难度和挑战。

1.3 地质调查项目委托业务管理现状

自1999年地质调查项目实施以来，中国地质调查局始终将委托业务管理作为项目管理的重点，出台了一系列制度和文件，对于委托业务承担单位的选取和委托业务费的管理都做了明确要求。一是地质调查项目委托业务管理采用合同管理，委托业务的主体责任是项目委托单位，委托单位对委托业务承担单位的选择、委托业务工作的内容、预期成果和委托经费额度等方面全面负责，委托单位主要领导对委托工作负领导责任，分管领导负直接责任。二是委托方财务管理部门负责委托业务的管理。委托单位应及时跟踪委托业务的工作进展，加强技术和经济管理，确保任务按时按质完成，资金安全、有效使用。三是按照全额预算管理制度，委托业务一般不得超过地质调查项目预算的30%，国土资源部所属单位之间不得相互委托业务。四是委托业务符合政府采购条件的，要明确采购方式，都要认真填报政府采购预算（按政府采购管理程序与要求进采购），委托单位要单独编制委托业务工作方案，明确设置的必要性、目标任务、工作内容、工作部署，并细化支出预算。

2 地质调查项目委托业务管理存在的问题

2.1 政府采购

2.1.1 法律法规不够完善，制度存在矛盾与冲突

现阶段，我国已有《政府采购法》《招投标法》，这两部法律只是对政府采购做了原则性规定，对于购买机制、资金管理、绩效管理等，也只是给出了框架性的指导意见，相关内容有待进一步细化和明确。同时，研究两部法律不难发现，《政府采购法》与《招标投标法》之间也存在诸多冲突。如：《政府采购法》第18条规定“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购。”而《招标投标法》第12条第2款规定“招标人具有编制招标文件和组织评标能力的。考虑招标（采购）代理机构与招标（采购）人形成一种制衡关系，但又规定招标代理机构由招标单位自行选择，未对招标代理机构选择的方式以及招标代理机构具备的资质条件等进行明确规定，造成委托业务招标代理机构选择环节产生了商业贿赂的可能，实际上采购代理机构出于承诺业务和商业利益考量，更多的会考虑如何迎合采购人的要求，形成招标形式表面符合要求，而实质由招标人通过标书编写和组织评标操纵招标的可能性，不能够很好地坚持规范性的要求，难以实现政府采购的公平、公正、公开、优质和高效。所以在政府采购相关法律还没有健全的基础上，强力推行委托业务政府采购，既影响了政府购买的质量和效率，又不利于投标单位的公平竞争，也容易滋生腐败，有违实施政府采购的初衷。

2.1.2 管理队伍专业人才不足

政府采购是一项专业性很强的工作，它涉及到经济、贸易、法律、自然科学等多学科知识，政府采购人才队伍建设也要涉及各学科知识领域，工作人员不仅要熟悉财政业务，还应掌握招投标、合同管理等多方面的知识和技能，需要一支庞大的专业知识队伍。目前地质调查项目委托业务只是政府采购中的很小分支，专业的地质调查项目采购机构不健全，没有一支符合地质工作特点和市场经济要求的采购管理队伍，委托业务招标人只能通过委托社会第三方机构开展招标工作，而当前第三方机构不具有地质知识或者地质知识缺乏，使得地质调查委托业务政府采购工作上既不能形成合力，程序上又没有形成制衡，无法满足政府集中采购工作的本质要求，一定程度上影响了客观真实选择具有高水平的委托业务承担单位，委托业务工作质量不能得到保证，进而影响地质调查项目的成果质量。

2.1.3 管办职责不清、监督不力

地质调查项目委托业务政府采购监督管理，是委托业务政府采购工作的中心环节。监督对象即在委托业务政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，监督检查的内容主要包括政府采购的法律法规和规章的执行情况，采购范围、方式和采购程序的执行情况等。《政府采购法》第十三条规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”这一规定明确了政府采购监督管理的主体地位和作用。但从当前委托业务采购运行的实践来看，各单位招标管理机构不健全，大多数招标管理机构为临时管理机构，而非常设机构。各单位政府采购的管办职责不清，相关部门未真正履行好法律赋予的监督管理职责，缺乏有效的监督制约机制，普遍集管理与操作与一身，分散采购，监督管理薄弱。委托业务无论是集中采购，还是分散采购，合同签订后主要由采购单位负责实施，采购人既当裁判员又当运动员，管采不分离。一些采购单位既是委托业务采购需求人，也是审批人，还是监督人，甚至还是参与委托业务招标工作的主要评审专家。在这样的情况下，势必产生“暗箱操作”，易诱发腐败。从总体来看，当前委托业务政府采购没有统一的管理制度，未形成政府采购活动全程监督的合力，致使政府采购普遍处于“群众无法监督、同级不好监督、上级相关部门监督不到、投标单位不敢监督、有关职能部门不愿监督”的真空状态，导致政府采购乱象丛生，利用法律上的漏洞规避政府采购的现象时有发生。

2.1.4 验收多流于形式

委托业务政府采购验收即委托业务合同履约的验收，是考核政府采购工作效果的重要内容和关键环节，是检验委托业务资金使用效益和资源节约的重要途径，也是委托业务监督管理的最后一道关卡。但从目前政府采购队伍建设来看，各单位政府采购机构人员配置普遍不足、专业技术人员欠缺，内设机构职责不够明确，致使委托业务监督管理、履约验收缺失。导致委托业务普遍存在“重采购结果，轻履约验收”的现象，未把履约验收纳入日常工作，大都依赖于采购需求人自行验收，或委托代理采购机构实施验收。不管哪一方所做的验收，往往因利害关系、人情问题而不敢说“真”，明知项目中存在数量、质量、技术等方面的缺欠和不足，或发现弄虚作假行为，也是“睁只眼闭只眼，你好我好大家好”，未起到应起的作用。有的因专业水平或责任心问题，只是象征性地走走场面，甚至根本未实施验收行为，形成千篇一律的原则性意见作为程序性管理文件，标志着验收结束。

2.1.5 委托业务采购招标不规范

在委托业务政府采购过程中，政府采购工作方案报批是一个必要的环节，而在实际执行过程中，存在未制定或者未报备政府采购工作方案的现象，导致招标过程出现问题。同时，还存在委托业务不通过财政部的政府采购计划系统上报政府采购计划，评标不通过财政部建立的专家库选专家，招标信息不通过指定的网站发布公告，招标方式应该采用公开招标而没有采取公开招标，化整为零规避招标行为等现象。说明招标单位对政府采购制度的学习不到位，理解不深入。

2.2 合同管理

2.2.1 合同管理意识淡薄

委托业务合同无论是甲方还是乙方，在总体上均存在合同管理意识不强的问题。计划管理的观念、核销制的思想仍较严重，缺乏市场意识、法律意识和制约机制。主要表现在：

(1)合同制定不严肃，有的单位没有事先制定委托业务合同，而是在审计检查或者实际发生问题后进行补充制定和签订合同。

(2)不能严格履行合同，没有形成按照合同办事的习惯，工作过程中出现问题不找合同，而习惯于找领导协调，部门管理服务支撑不到位。

(3)大多数项目管理机构没有设立合同管理部门，缺乏可行的、有效的合同管理体系和具体操作流程，不能对工程及时跟踪和进行有效的动态合同管理。

2.2.2 合同制定有失公平

受当前地质形势下行趋势和地质调查项目体制改革的影响，许多地质调查队伍面临着项目危机，所以项目单位一旦中标，将全力以赴地配合招标单位办理相关手续，包括合同条款的制定等没有权衡双方权利和义务，没有体现真正的双方协商制定，几乎都是委托方单方面制定合同条款，合同条款制定显失公平。

2.2.3 合同执行中忽视变更管理

合同执行过程中，由于地质客体所造成的地质调查工作预期效果(成果目标)的不确定性，难免会出现项目实施过程中的合同变更。但目前，当工作量等因客观原因需要调整时，所变更(修改)的是委托业务工作方案而不是委托业务合同，形成“主件不变附件变，合同不变方案变”的相互脱节现象。有的委托业务合同没有按照变更要求履行相关报批手续，无合同变更必要性论证材料，随意变更合同内容。这不仅不符合合同制度的要求，而且也削弱了合同管理的作用。

2.2.4 合同验收缺乏第三方质量监控

《政府采购法》第四十一条规定，采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。大型或者复杂的政府采购项目，应当邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作。验收方成员应当在验收书上签字，并承担相应的法律责任。验收的主体包括采购人、采购代理机构和国家认可的质量检测机构。但是在当前委托业务管理过程中，委托业务招标代理机构基本不介入合同的验收，更没有第三方机构参加验收。所以，合同验收环节非常薄弱，由此导致的委托业务质量问题争议频发。

2.2.5 不重视合同文本分析

当前地质调查项目委托业务尚无统一、规范的合同模板，也无合同文本制定的相关要求，各委托单位（有的甚至是项目负责人）自行制定的委托业务合同，合同形式不具有规范性，合同内容缺乏预见性，缺少对合同文本的分析和补充条款的规定，缺少专业法律人员介入。委托业务在具体实施过程中经常会遇到由于合同缺失某项重要条款或者某项条款不明确，引起合同双方当事人理解差异，以及对合同风险预估不足等问题发生争议。

2.3 经费支出监管不到位、存在盲区

从以往的项目管理来看，存在地质调查项目对于委托业务费的监管不到位现象，委托业务费监管没有延伸到委托业务承担单位，监管停留在委托方这一节点。委托业务费的监管内容不全面，主要检查委托业务是否有预算、手续是否完备，而忽视了受托单位委托业务费的支出合理性、合规性检查，未对委托业务开展绩效评价。

3 加强地质调查项目委托业务管理的建议

3.1 进一步推进委托业务政府采购规范化和标准化建设

地质调查项目管理机构应该按照《政府采购法》《招标法》两部法律要求，结合当前财政体制改革变化新要求和地质工作特点，制定地质调查项目委托业务政府采购和委托业务管理要求指南，制定和完善委托业务采购各环节、各程序的规章制度，细化操作程序，建实建强委托业务管理机构，明确管理职责，规范工作流程，规范地质调查项目委托业务合同范本，强化政府采购评标监督机制建设。

3.2 进一步加快委托业务采购信息化建设步伐

按照财政部的政府采购管理交易系统建设总体规划和有关要求，进一步推进政府采购信息化系统建设，结合地质调查工作特点，逐步实现地质调查项目委托业务政府采购全流程电子化操作，实现招标单位、投标单位、监管部门等各方互动，保证招标过程高效、公开、透明。当前，财政部已经建立了评标专家自动语音抽取系统，能够避免采购代理机构抽取专家的工作人员事先知道专家信息，有效防止了专家抽取过程的人工干预。但是，该系统还应进一步改进，尽量针对地质调查委托业务招标工作建立地质调查技术和预算专家库，从中随机选出专业对口的专家参与评标工作。

3.3 委托业务招标代理机构从程序代理转向专业代理

从2012年开始，地质调查项目委托业务招标明确要求政府采购，为了程序合规，各项目承担单位撤销了内部招标机构，委托第三方代理机构开展招标工作。从这种新方式的运行情况来看，第三方代理机构招标从程序上符合政府采购相关要求，但由于当前第三方机构不具备地质行业知识，招标工作的核心工作内容还是由委托项目单位完成，没有形成实质性的独立，仍然存在招标信息不平等的可能。从长远来看，国家应鼓励社会代理机构走行业咨询公司差异化发展道路，提高细分领域代理的专业化水平，划分出国家专项资金委托业务招标代理机构，为地质项目委托业务提供更为专业的咨询服务。

3.4 加强委托业务合同履约管理

一要增强委托业务合同履约意识。委托业务招标工作结束以后，根据中标情况，招标方和中标方签订委托业务合同，签订的合同便成为了约束合同双方权利和义务的法律性文件，也是合同双方履约的指导性和制度性文件，合同双方要切实担起责任，按规定的程序和流程开展工作，确保委托业务工作质量。二要严格履行委托业务变更申报和审批手续。按照政府采购法的规定，政府采购合同的双方当事人不得擅自变更合同。如果确有必要就合同某些内容作出变更，需按照合同约定，按照程序向相关监督管理部门履行报批手续，经批准后方可依法依规变更。地质调查项目委托业务合同管理应制定相应的管理办法，明确合同变更的审批手续和批办部门。

3.5 加强委托业务采购监督管理

健全委托业务政府采购监督管理体系。建立完善监督机制，采购单位纪检部门要加强对采购委托业务的有效监管，财务、审计和监察等部门要密切配合，加强对政府采购活动的监督，形成有效而严密的内部和外部监督体系。加大对委托业务政府采购事前、事中、事后的监督检查力度，如发现违规问题，要按规定严肃处理，停止资金支付，并追究相关人员责任。

3.6 加强委托业务成果验收监管

一要对委托业务成果报告严格把关，对委托业务成果审查验收并进行责任考核。委托方要明确委托业务成果验收管理部门和责任，验收部门应对委托业务成果质量进行考核，并将成果质量考核纳入对受托单位的考核范围，对成果质量不合格的单位采用列入“黑名单”制度，要加大曝光力度，在一定时期内禁止其参与地质调查项目相关工作。二要严把资金支付关口。财政国库集中支付部门及各单位财务人员要协助监管部门加强对委托业务合同和委托业务验收报告的审核，凭合同和验收报告支付委托业务资金，对无验收报告的合同一律不予支付资金。

3.7 适时推进委托业务绩效评价体系建设

探索运用科学、规范的绩效评估方法，确定可量化、可操作的评价标准指标体系和管理方式，研究建立地质调查项目委托业务绩效评价机制。在确保委托业务程序合法合规的同时，应更加注重对委托业务工作质量和成果影响的评估。通过建立完善的委托业务管理绩效评价机制，促使委托业务工作提供地质数据的准确性和可靠性。

4 结语

2016年是“十三五”的开局之年，也是地质调查项目管理新体制和财政体制改革结合的开始年，随着二级项目管理体系的不断完善，地质调查项目委托业务政府采购工作将成为地质调查项目管理的重点，同样也是管理的难点。本文结合地质调查项目委托业务管理和政府采购内容，追根溯源探索当前地质调查项目委托业务管理中存在的问题，并提出了几点意见和建议，希望能够在地质调查项目委托业务管理中起到参考作用。

[1]中国地质调查局.中国地质调查局关于加强地质调查项目委托业务政府采购工作的通知(中地调函[2016]87号)[Z].北京:中国地质调查局,2016.

[2]国土资源部.国土资源政府采购管理办法(国土资发〔2015〕164号)[Z].北京:国土资源部,2015.

[3]国土资源部.中共国土资源部党组关于进一步加强外协项目管理的若干意见(国土资党发[2015]26号)[Z].北京:国土资源部,2015.

[4]魏中龙.政府购买服务的理论与实践研究[M].北京:中国人民大学出版社,2014.

[5]芦艳荣.信息化背景下的政府采购问题研究[M].北京:国家行政学院出版社,2012.

[6]王 蔚,张志敏.地质调查项目委托业务费使用监督研究[J].中国矿业,2015(7):11-15.

[7]林日清.政府采购存在的问题及对策建议[J].中国政府采购,2015(7):67-71.

[8]袁琼.对政府采购合同履约验收工作的思考[J].中国政府采购,2015(2):43.

[9]中华人民共和国政府采购法[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报,2002(4):228-236.

[10]王周欢.目前我国政府采购合同管理存在的问题与对策[J].中国政府采购,2009(6):48-50.

Research on Commissioned Business Management of Geological Survey Projects Province

HUANG Jinguo
(Tianjin Center of Geological Survey, China Geological Survey, Tianjin 300170)

There’re some main problems in commissioned business management in geological survey project: firstly, the government procurement laws and regulations are incomplete, there’s contradictions and conficts in the system, also the professionals management team is inadequate, management and running is unclear, supervision is ineffective, inspection is a mere formality, tender not standardized; secondly, the contract management is lack of consciousness, sometimes the contract is unfair, ignoring the implementation of management changes, lacks of acceptance of third-party quality control, do not pay attention to the contract text analysis, regulation on spending funds are not in place, there’re also blind spots. There’re some recommendation for future work: frstly, to further promote the standardization of commissioned business in government procurement; secondly, to speed up the application of information technology in commissioned business purchasing; thirdly, to convert bidding agency from a program agent to professional agents; fourthly, to strengthen the commissioned business contracts performance management; ffthly, to strengthen the supervision and management of the procurement commission business; sixthly, to strengthen the acceptance of the outcome of the regulatory commission business; seventhly, to promote commissioned business performance evaluation system timely.

geological survey projects; commissioned business management; government procurement; contract management

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）10-0065-05

2016-07-14；

2016-08-06

黄金国（1983-），男，宁夏回族自治区彭阳县人，中国地质调查局天津地质调查中心经济师，大学本科学历，主要从事地质调查项目经费预算和财务核算监管工作。