农民参与生态清洁小流域建设的探索与实践

杨进怀，袁爱萍，刘佳璇

(1.北京市水务局，北京 100038；2.北京市水土保持工作总站，北京 100036)



农民参与生态清洁小流域建设的探索与实践

杨进怀1，袁爱萍2，刘佳璇2

(1.北京市水务局，北京 100038；2.北京市水土保持工作总站，北京 100036)

[关键词]生态清洁小流域；农民参与模式；建设；管护；北京

[摘要]为持续发挥生态清洁小流域治理效益，提高农民收入，北京市自2008年开始探索和实践农民参与生态清洁小流域建设的工作模式，构建了农民在“项目前期、工程实施、建后管护”全过程参与的平台。在具体实践中保障农民的知情权、参与权、决策权、监督权，同时明确管护责任，即通过建立“四权一责”机制来调动农民参与水土流失治理的积极性，克服了以往工程建设中重建设、轻管理的弊端，实现了生态保护和增收致富的双赢。为继续依法推进农民参与生态清洁小流域建设，确保生态清洁小流域建设健康可持续发展，应尽快建立一套完善的农民参与生态清洁小流域后期管理的制度，出台管理办法，明确责任主体，建立考核机制，加强监督管理，切实保障农民权益，增加农民收入。

1999年以来，北京遭遇连续干旱，天然径流量显著减少，水资源紧缺已成为制约首都经济社会发展的第一瓶颈。随着山区经济的快速发展，人口、资源、环境矛盾日益突出，水污染问题也随之增加。为了应对水少、水脏的严峻形势，北京市于2003年率先提出了生态清洁小流域建设理念，通过十几年的实践，生态清洁小流域建设取得了显著效益，并得到了社会各界的广泛认可。为了促进建成的生态清洁小流域持续地发挥效益，同时增加农民收入，北京市着手探索农民参与生态清洁小流域的建设工作，并形成管理机制，取得了良好的效果。

1基本情况

根据2013年发布的北京市第一次水务普查公报，全市共有1 085条小流域，其中山区576条、平原509条。截至2014年，全市已建成生态清洁小流域285条，治理水土流失面积3 632 km2。随着生态清洁小流域建设工作的深入开展，其建设效果得到了社会各界的广泛关注和认可,但工程管护工作的缺失和不足也日益突显，要维护生态清洁小流域的可持续发展，必须将管理提升到与建设相同的位置上,建管并重[1]。2014年北京市城镇居民人均收入为43 910元，而农民人均收入仅为20 226元。为持续发挥生态清洁小流域治理效益，提高农民收入，北京市自2008年开始探索和实践农民参与生态清洁小流域建设的工作模式，构建农民在“项目前期、工程实施、建后管护”全过程参与的平台，旨在保障农民的知情权、参与权、决策权、监督权，同时明确管护责任，即建立“四权一责”机制，并以此调动农民参与水土流失治理的积极性，确保生态清洁小流域建设切实解决民生问题，实现了生态保护和增收致富的双赢。

2主要做法

2.1　广泛深入乡(镇)村座谈，保障农民知情权

每年项目前期工作开始前，市区水保部门、设计单位组成工作组，深入乡(镇)村，与农民代表、管水员、村干部和乡镇干部进行座谈。采取召开会议、入户访谈、实地踏勘、填写征求意见表等形式，广泛征求农民对工程建设内容和施工组织形式的意见，让农民对建设内容享有知情权[2-3]。2014年，全市治理32条小流域，共计召开座谈会70余次，参与农民4 000余人次。通过座谈会这种面对面的沟通形式，为农民讲解生态清洁小流域建设的21项措施内容和实施条件，让农民了解工程项目，充分保障了农民的知情权。

2.2　出台政策全程互动，保障农民参与权

(1)出台鼓励农民参与的政策文件。北京市出台《北京市水土保持条例》，对农民参与生态清洁小流域建设的形式、内容等作出了明确规定，主要包括：编制生态清洁小流域建设方案应当听取流域所在地相关单位和个人的意见，生态清洁小流域建设方案确定后应当予以公布；在集体土地上建设生态清洁小流域的，应当与村民委员会和农民协商一致；村民委员会和农民可以按照规定承接工程建设和水土保持设施管护工作。

(2)组织发动农民参与工程设计。在工程设计中，坚持“问需于民、问意于民、问计于民”，将农民需求作为生态清洁小流域建设努力的方向，将农民满意作为政府工作的标准，同时正向引导农民，宣传水土保持工作和生态建设的理念。在做生态清洁小流域建设初步设计时，组织设计人员和乡(镇)村代表深入田间地头，听取乡(镇)村代表的建议，商量将要纳入设计的工程措施，共同决定工程措施的形式和工程量，尔后再结合设计要求和标准进行设计，最大程度地解决农民迫切想要解决的问题。乡(镇)村代表参与工程设计，既能帮助设计方熟悉项目区情况，又能让农民清楚地块上将要实施的工程措施，减少甚至消除了农民对工程施工的阻力。

(3)搭建农民参与工程建设的平台。在生态清洁小流域建设中，对需要招投标的工程，所需劳务在同等条件下优先雇用当地农民。对地点分散、技术不复杂的工程，直接与当地受益农户或村委会签订施工协议，由农民用水协会或村委会组织实施，让农民动手建设自己的家园，工程验收合格后，采用报账制向农民拨付工程款。诸如村庄美化、污水管网的铺设、经济林种植、梯田整修、土地整治等都可由当地农民来实施。2013年延庆县清泉铺生态清洁小流域建设的主要措施是树盘、梯田整修，由于施工涉及百姓的利益，施工单位和村干部深入每家每户进行协商，雇用村民参与工程建设并支付报酬，由施工队统一负责技术和质量，最终保质保量完成了施工任务。

2.3　村级事务“一事一议”，保障农民决策权

在生态清洁小流域建设涉及的村庄召开“一事一议”会，将建设内容、施工方式、措施投资、工期安排等提交村民代表大会审议，农民举手表决通过后，签订“一事一议”决议。通过“一事一议”，最大程度上明确了农民最急需、最直接、最迫切需要解决的问题，保障了农民的决策权。这种形式已在生态清洁小流域建设中普遍使用，开展这项工作，一方面可使当地乡(镇)村把握关键性的问题，另一方面还可提高农户的责任感，为后续的管护工作做准备。

2.4　项目信息公开透明，保障农民监督权

工程实施前，村委会和乡镇政府面向农民公示工程建设内容，征求意见，接受农民监督。工程实施过程中，质监部门和监理单位负责工程质量进度控制，农民代表对相关部门的履责情况进行监督。对于施工质量、措施数量和选材用料等，农民也可以全程跟踪检查。工程完成后，建设成果接受全民监督。工程竣工验收后，产权移交给当地相关部门。同时，设置举报电话，让村民监督各项措施的维护情况。2014年，密云县推行工程建设公示制，把生态清洁小流域建设内容及规模、投资等相关信息向项目区群众进行公示，征求公众意见，自觉接受群众和社会监督，保障了农民监督权。

2.5　鼓励农民参与运行管护，明确管护责任

《北京市水土保持条例》规定：水土保持部门应当加强对生态清洁小流域管护工作的指导和监督，建立健全管护工作考核奖励制度；对参与生态清洁小流域管护的村民委员会和农民进行技术指导和培训；市、区财政安排专项资金，选聘农民作为管护员，解决工程重建设轻管理的问题，保证工程设施的正常持续运行。2014年，门头沟区在北京市率先出台的生态清洁小流域管护办法(试行)明确了管护内容、管护标准和管护责任，同时制定的管护实施细则和考核制度也明确，必须落实的管护经费标准是2 000 元/ (km2·a)。怀柔区在年度预算中安排的生态清洁小流域管护资金标准为2 000元/ (km2·a)。密云县按照小流域综合治理工程项目年度计划财政资金总额的 2%提取工程管护经费，专项用于小流域综合治理工程管护。其余区县也在积极开展生态清洁小流域管护工作，通常把已建成的生态清洁小流域移交给当地，由村级管水员进行管护，管护内容包括沟道、水面及环境，涉及污水处理站和垃圾处理站的由村委会指定专人负责运行管理。

3建设成效

经过多年不断努力，北京市生态清洁小流域建设取得了显著成效，有效保护了首都水源，促进了新农村建设，维护了河库健康生命，推进了首都生态文明建设。随着农民参与模式的深入实践，生态清洁小流域建设已被农民广泛接受，深受群众欢迎，因其不仅改善了农村的基础生产生活条件，还促进了农民增收，而且使北京乡村逐步走上了生活富裕、生态良好、产业发展的绿色环保之路。

3.1　生态清洁小流域建设目标实现了与农民需求的无缝对接

在工程实施前调研需求，通过问卷调查、座谈会和“一事一议”等方式，充分征求农民意见。工程建成后，农民意向实施率可达到80%以上。经过充分的沟通，政府的生态建设目标与百姓的诉求更加一致，奠定了生态清洁小流域建设民生工程的地位。根据北京市审计局对2006—2009年建设项目涉及的165户农户进行的入户调查结果，农民对生态清洁小流域建设的满意度达到了100%。

3.2　生态清洁小流域建设促进了农民增收致富

实现农民致富与生态保护双赢是推动生态清洁小流域可持续发展的关键[4]。农民参与生态清洁小流域的建设和管护工作极大地增加了农民收入。2008年以来，农民累计参与施工万余人次，共有300多名农民被选聘为管护员，实际增收上亿元。2014年，参与生态清洁小流域建设的北京市农民达5 300余人，经济收入达2 231万元；参加管护的农民69人，增收41.4万元。目前正在建设的怀柔区前喇叭沟生态清洁小流域，预计当地参与的农民超过100人，人均增收将达到2.4万元。

4结语

农民参与生态清洁小流域建设的工作模式尚在探索中，还需要在实践中逐步完善。在今后的工作中，应按照2015年中央一号文件和《北京市水土保持条例》的要求，继续依法推进农民参与生态清洁小流域建设，确保生态清洁小流域建设健康持续发展，为建设美丽乡村、美丽北京奠定基础。基于此，必须做好以下工作：一是尽快建立一套完善的农民参与生态清洁小流域后期管理的制度，出台管理办法，具体落实人员和资金来源及工作要求等；二是明确管护责任主体，建立考核机制，保障建设项目的顺利运行并持续发挥效益；三是加强监督管理，切实保障农民权益，增加农民收入。

[参考文献]

[1] 杨进怀.北京市水土保持生态补偿机制探索[J].北京水务(增刊2)，2009:6-8.

[2] 熊晓波，梁剑辉，董仁才，等. 参与式方法在小流域治理中的应用[J]. 中国水土保持科学， 2009, 7(3): 108-113.

[3] 张永国. 参与式小流域治理在新农村建设中的应用——以英国赠款中国小流域治理管理项目为例[J]. 水土保持研究， 2008, 15(5): 242-244.

[4] 刘登伟，王小农，李发鹏，等.我国生态清洁小流域建设问题与对策研究[J].水利发展研究， 2014 (1): 1-4.

(责任编辑张培虎)

[中图分类号]S157.2

[文献标识码]C

[文章编号]1000-0941(2016)02-0022-03

[收稿日期]2015-10-01

[作者简介]杨进怀(1967—),男, 宁夏彭阳县人，教授级高级工程师,博士，主要从事农村水务研究。