新时期水土保持方案管理的任务和要求

张文聪，尤　伟

(1.水利部 水土保持司，北京 100053； 2.水利部 水土保持监测中心，北京 100053)



新时期水土保持方案管理的任务和要求

张文聪1，尤伟2

(1.水利部 水土保持司，北京 100053； 2.水利部 水土保持监测中心，北京 100053)

[关键词]水土保持方案；性质任务；管理要求；新时期

[摘要]新水土保持法进一步强化了水土保持方案的法律地位，明确水土保持方案审批是水行政主管部门的一项独立行政许可事项，进一步确立了水行政主管部门的水土保持方案管理职能。随着行政审批制度改革的深入推进，新时期各级水行政主管部门需要进一步创新管理思路和方式，准确把握水土保持方案的行政许可属性，坚持简化规范、科学合理、严格有效的原则，切实做好生产建设项目水土保持方案管理工作。

1水土保持方案制度的发展历程

1.1　水土保持方案制度的起源

20世纪80年代后，随着改革开放的不断深入，在城市化进程加快和经济快速发展的同时，出现了大量的人为水土流失。与自然因素造成的水土流失相比，生产建设项目造成的人为水土流失成因更加复杂，时空分布更加集中，强度更加剧烈，危害更加严重，给经济社会发展和人民群众的生活造成了十分严重的影响，引起了国家的高度重视和社会各界的广泛关注。1982年，国务院颁布《水土保持工作条例》，首次从国家层面强调，兴建工程和进行生产时应尽量减少破坏地貌和植被，造成水土流失的必须采取水土保持措施。1985年，全国水土保持工作协调小组印发了《关于开矿修路建厂和其他基本建设必须做好水土保持的紧急通知》，明确各部门在报批的工程规划设计和生产计划中必须包括防治水土流失的实施方案，实施方案应在计划批准前征求水土保持部门的意见，批准后由水土保持部门监督实施。这些规定为解决生产建设过程中的水土流失防治问题提供了制度保障。

1.2　法律层面的水土保持方案制度设计

1991年6月29日，第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过了《中华人民共和国水土保持法》，提出了预防为主的工作方针，明确生产建设单位和个人必须采取措施保护水土资源，并负责治理因生产建设活动造成的水土流失，在建设项目环境影响报告书中，必须有水行政主管部门同意的水土保持方案。1993年8月1日，国务院颁布的《中华人民共和国水土保持法实施条例》再次明确了此项规定。水土保持法及其实施条例的施行，将水土保持方案制度以法律的形式确立了下来。从此，水土保持方案制度作为水土保持管理的一项重要制度，对我国水土流失防治工作发挥了极其重要的作用。

1.3　水土保持方案制度的完善

1993年国务院发布了《关于加强水土保持工作的通知》(国发〔1993〕5号)，1994年水利部、国家计划委员会、国家环境保护局联合发布了《开发建设项目水土保持方案管理办法》，水土保持方案制度被纳入国家建设项目审批程序。1995年，水利部发布了《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》(水利部令第5号)，明确了水土保持方案编报及审批的程序和内容，极大地提高了水土保持方案制度的可操作性，水土保持方案制度开始逐渐被企业认可并实施。1996年，水利部批复了全国首个生产建设项目水土保持方案《平朔煤炭工业公司安太堡露天煤矿水土保持方案报告书》，标志着生产建设项目水土保持方案审批工作走上正轨。之后，水利部先后与相关部门联合印发文件，强化部门配合和协作，并出台了一系列的标准规范和规范性文件，各地也进一步强化了生产建设项目水土保持监管，水土保持方案制度得到了蓬勃发展。2011年修订后施行的水土保持法，进一步强化水土保持方案的法律地位，扩大了水土保持方案制度适用的区域和项目范围，明确了生产建设项目水土保持方案审批是水行政主管部门的一项独立行政许可事项，规定了水行政主管部门水土保持方案管理职能，加大了处罚力度。各级水行政主管部门通过开展能力建设，更加注重依法行政和依法监管，不断加大监督检查、督促指导和执法力度，全面推动了水土保持方案制度的落实，生产建设单位的水土保持意识明显增强，水土保持方案制度得到了社会各界的广泛认可，技术服务体系不断壮大，方案编报率和落实率显著提高。

2水土保持方案的管理方式

2.1　水土保持方案的前置要求

水土保持法规定，未编制水土保持方案或水土保持方案未经水行政主管部门批准的，生产建设项目不得开工建设。未编报或者编制的水土保持方案未经批准而开工建设的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为、限期补办手续或处以行政罚款。各省(区、市)水土保持法实施办法或条例，还进一步明确和细化了水土保持方案作为生产建设项目立项和开展后续设计的前置要求。水土保持方案已经成为生产建设项目开工建设的重要前置条件。

2.2　水土保持方案的分级管理

水土保持方案实行分级审批管理制度。按照生产建设项目立项(核准、备案)审批管理权限，水土保持方案审批主体是同级水行政主管部门。由国务院或国务院有关部门审批、核准、备案的生产建设项目，其水土保持方案由国务院水行政主管部门审批。县级以上地方人民政府或者所属的部门审批、核准、备案的生产建设项目，其水土保持方案由同级人民政府水行政主管部门审批。

2.3　水土保持方案的技术评审

技术评审的性质是水土保持方案行政审批的内部环节和技术支撑，技术评审的对象是生产建设单位报送的水土保持方案报告书，技术评审的主要任务是对水土保持方案的编制是否符合技术规范的要求、水土流失防治目标是否符合国家保护水土资源和生态环境的要求、水土保持措施时空布局是否符合防治标准的要求、水土保持方案质量是否符合批复的要求等进行充分论证，并提出结论性意见。

2.4　水土保持方案实施的监督检查

根据水土保持法的规定和水利部的要求，县级以上水行政主管部门、流域管理机构都有责任对本区域内生产建设项目水土保持方案的实施情况进行跟踪检查。其目的是督促生产建设单位按照批准的水土保持方案做好水土保持后续设计、措施落实、监测、监理和设施验收等工作，切实落实水土保持“三同时”制度。对水利部批准水土保持方案的在建生产建设项目，每年至少开展检查一次，对水土流失防治任务较重的要开展重点检查，并适当提高检查频次。省级水行政主管部门每年检查项目总量要达到辖区内省级以上审批在建项目的20%；县级水行政主管部门要对本辖区内生产建设项目水土保持实行全面检查。

2.5　水土保持方案实施的成效验收

水土保持设施验收是生产建设项目投产使用的前置条件。县级以上水行政主管部门按照水土保持方案审批权限，负责项目的水土保持设施验收工作。水土保持设施验收的标准包括水土保持工作程序标准、水土流失防治任务标准、水土保持设施功能标准等。验收合格的条件包括生产建设单位履行了水土保持法规定的防治义务，完成了水土保持方案批复的防治任务，水土保持措施的设计、实施符合水土保持技术规范和标准，水土流失防治目标经监测评价和技术评估确认，达到了批准的水土保持方案的要求。

3水土保持方案的性质任务

3.1　水土保持方案的性质

根据水土保持法和国务院行政审批改革的规定，水土保持方案审批是一项独立的行政许可事项。根据行政许可法的规定，行政许可是行政机关对公民、法人或者其他组织的申请经审查后决定其可以从事有关活动的行为，是对特定活动的事前控制。作为生产建设单位申请水土保持方案审批行政许可事项的一项必备材料，水土保持方案从性质上来说，是生产建设单位就其在生产建设过程中履行水土保持法律责任的承诺和开展水土流失预防和治理的整体安排。水土保持方案批复是国家对生产建设单位水土保持任务、目标和标准的规定，是对水土流失预防和治理方案的认可，是对生产建设单位履行法律责任的认定。

3.2　水土保持方案的效力

水土保持方案批复文件及其批准的水土保持方案，是国家对生产建设项目水土保持后续管理、设计、施工、运行的刚性约束，也是水行政主管部门开展水土保持监督管理、执法检查和水土保持设施验收的主要依据。

3.3　水土保持方案的任务

明确了水土保持方案的性质和效力，就可以清晰地梳理出水土保持方案的主要任务：一是明确水土流失防治责任范围，即生产建设单位依法应承担水土流失防治义务的区域；二是明确水土流失防治任务；三是明确水土流失防治标准；四是明确水土流失防治技术和措施；五是明确水土保持进度安排；六是明确弃土(石)渣场的位置；七是明确水土保持监测任务与安排。

4切实做好新时期水土保持方案的管理工作

做好新时期水土保持方案管理，需要进一步创新工作思路，坚持简化规范、科学合理、严格有效的原则，重点做好五个方面的工作。

4.1　切实明确水土保持方案审批的目标和任务

行政许可行为区别于其他行政行为的主要特点在于其是一种外部行政行为、要式行政行为和事前控制手段。水土保持方案审批部门要切实把握水土保持方案审批的行政许可属性，明确担负的职责和审批内容，不能偏废，不能节外生枝。在水土保持方案批复中应紧扣法律规定确定审批内容，明确规定水土流失防治责任范围、防治任务、防治标准、措施安排、工程进度和补偿要求，同时明确对生产建设单位的法定管理要求，确保对生产建设项目水土保持的要求明确、措施易行、管理有效。

4.2　切实把牢水土保持方案的开工前置关口

一是要适应国家行政审批制度改革的要求，实行水土保持方案审批与项目核准及其他行政审批并联办理。二是要依托国家建立的投资项目在线审批监管平台和全国水土保持监督管理系统，有效录入和采集项目水土保持工作信息，及时发现开工前未编报水土保持方案的项目，予以督促、警告和处罚，对未批先建的项目要依法果断叫停。三是建立企业水土保持监管平台，将项目水土保持信息和企业社会信用体系对接，公布企业水土保持信用评价纪录和黑名单。

4.3　切实规范水土保持方案技术评审行为

一是合理划定技术评审界限，建议对中央和省级立项的项目全面实施第三方技术评审，对市县级立项的项目推广实行专家参与技术评审。二是要依法界定技术评审性质，落实技术评审单位职责，明确技术评审法律责任。三是要科学制定技术评审细则，按照水土保持法律法规和规范标准的要求，优化评审程序、内容和标准，明确评审时限，统一评审尺度。四是要严格规范技术评审行为，推广技术评审政府购买服务，强化技术评审单位及专家的廉政要求。

4.4　切实严格水土保持方案审批标准

制定并公开水土保持方案审批的政策标准、技术标准和管理标准。政策标准应包括是否符合有关法律、法规、规章和规范性文件规定，以及国家和地方有关规划和政策；技术标准应包括水土保持方案是否满足《开发建设项目水土保持技术规范》《开发建设项目水土流失防治标准》等国家和行业标准的要求，是否通过了相应的技术评审；管理标准应包括水土保持方案是否依法明确了生产建设单位水土保持管理的责任和要求，包括监测要求和补偿要求。对不能同时满足政策标准、技术标准和管理标准的水土保持方案应坚决不予批复。同时，要进一步合理划分地点、规模重大变化和水土保持措施重大变更的范围，明确审批层级，严格规范行政裁量权。

4.5　切实履行水土保持方案实施的行政监管职能

履行水土保持行政监管职能，主要任务是指导和督促生产建设单位落实水土保持法定义务，重点是检查核实生产建设项目水土保持方案的实施情况，核心是纠正生产建设单位的水土保持违法违规行为。一是要加大检查力度，特别是要加大对未编报方案项目的监督检查力度，实现监督检查全覆盖。二是推进检查和执法责任重心下移，以市县为重点，进一步加强监督管理能力建设，全面提高依法行政水平。三是进一步创新检查方式，在现场检查的基础上，继续探索会议检查、报告检查、监测检查等多种检查方法，探索运用无人机、大数据、云计算等现代技术手段，提高检查效能。通过全面履行法律赋予的监督管理职责，督促生产建设单位全面落实水土流失防治责任、严格遵循防治标准，严格惩处违法行为，确保水土保持方案有效落实、水土流失有效防控。

(责任编辑孙占锋)

[中图分类号]S157

[文献标识码]C

[文章编号]1000-0941(2016)02-0011-03

[收稿日期]2016-01-12

[作者简介]张文聪(1968—)，男，山西朔州市人，高级工程师，硕士，从事水土保持监督管理工作。