落实中央生态文明建设意见推进水土保持新发展

姜德文

(水利部 水土保持监测中心，北京100053)



落实中央生态文明建设意见推进水土保持新发展

姜德文

(水利部 水土保持监测中心，北京100053)

[关键词]生态文明；意见；水土保持；中央

[摘要]水土保持部门应积极落实和践行中央加快推进生态文明建设的意见，从国家发展战略高度审视生态文明建设中的水土保持。以不同功能区的水土保持对策措施促进主体功能区规划的实施，以城市水土保持新法规新技术促进新型城市化建设，以生态清洁小流域治理推进美丽乡村建设，以严格的建设项目水土保持方案行政许可促进水土资源节约，以水土流失重点治理工程促进生态系统保护和修复。地方各级人民政府应根据中央要求，结合当地实际，采取以下措施：划定水土保持生态红线并严格监管；将水土保持相关指标纳入国家经济社会发展综合评价体系，进行考核与奖惩；将水土保持纳入领导干部任期生态文明建设责任制和生态环境损害评估制度，落实问责机制；实施水土保持监控能力建设，支撑综合评价，建立监测与监管联动机制；加强监督执法，以严格的法治保障水土保持生态文明建设。

十八大以来中央对生态文明建设作出了顶层设计和总体部署，2012年十八大确立了突出生态文明建设的“五位一体”战略决策，2013年三中全会提出加快建立系统完整的生态文明制度体系，2014年四中全会要求用严格的法律制度保护生态环境。2015年4月出台的《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，明确了落实顶层设计和总体部署的时间表和路线图，措施更具体，任务更明确；8月印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，9月印发了《生态文明体制改革总体方案》，以生态文明为标志的发展时代已经全面开启。2015年10月国务院批复了《全国水土保持规划(2015—2030年)》，要求水土保持要为保护和改善生态环境、加快生态文明建设、推动经济社会持续健康发展提供重要支撑。在新形势下，水土保持工作应紧跟时代要求和步伐，开拓创新，为生态文明建设作出新的重要贡献。

1深刻认识生态文明建设对国家发展的至关重要性

1.1　生态文明建设事关发展大局

当前我国资源环境的基本国情，一是资源约束趋紧(如耕地、淡水人均占有量只相当于世界平均水平的43%、28%)，二是环境污染严重(如大气、水、土壤污染问题比较突出)，三是生态系统退化(如森林总量不足，草原退化、水土流失、荒漠化等问题严峻，全国生态整体恶化趋势尚未得到根本遏制)。中央指出发展与人口、资源、环境之间的矛盾日益突出，已成为经济社会可持续发展的瓶颈。一方面是资源环境制约加剧，特别是环境承载能力已达到或接近上限，另一方面是生态文明建设总体滞后于经济社会发展。

在新的国情下，中央明确指出加快推进生态文明建设是加快转变经济发展方式、提高发展质量和效益的内在要求，是坚持以人为本、促进社会和谐的必然选择，是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的时代抉择，是积极应对气候变化、维护全球生态安全的重大举措。中央要求必须从全球视野加快推进生态文明建设，把绿色发展转化为新的综合国力和国际竞争新优势，充分认识加快推进生态文明建设的极端重要性和紧迫性，切实增强责任感和使命感。国家发改委主任徐绍史认为：生态文明建设不是简单的“种草种树”“末端治理”，而是发展理念、发展方式的根本转变，涉及经济、政治、文化、社会建设方方面面，并与生产力布局、空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，以及价值理念、制度体制紧密相关，是一项全面而系统的工程，是一场全方位、系统性的绿色变革，必须人人有责、共建共享。

1.2　从国家发展战略高度审视生态文明建设中的水土保持

生态文明建设需要载体。十八大报告指出，国土是生态文明建设的空间载体，必须珍惜每一寸土地。要促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，使蓝天常在、青山常在、绿水常在。生态文明建设的关键是处理好人与自然的关系，使经济社会发展建立在资源能支撑、环境能容纳、生态受保护的基础上。水土保持的任务和目标就是保护水、土资源，保护和改善生态环境，也就是保护生态文明建设赖以实施的基础，因此水土保持工作是生态文明建设的基础性工作。我们应站在国家能否持续发展、能否转向绿色发展、能否形成新的综合国力和国际竞争力的战略高度，审视和研究新时代的水土保持工作。

2生态文明建设中水土保持工作的新抓手、新制高点

2.1　以生态功能规划为抓手，保护和拓展生态空间，服务国家主体功能区战略实施

中央要求全面落实主体功能区规划，即国务院2010年批准的《全国主体功能区规划》。为此，要做好以下几方面工作：①积极开展重点生态功能区的建设，落实主体功能区规划中确定的以“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。②在市县级落实主体功能定位过程中，将水土保持规划纳入“多规合一”，在一本规划、一张蓝图的更高层面、更大推动力的体制机制中促进水土保持规划的实施。③对优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区的产业项目应提出不同的准入条件，明确不同主体功能区生产建设活动鼓励、禁止的事项。水利部开展的“生产建设项目水土保持准入条件”课题研究成果，已对限制开发区和禁止开发区的项目提出了相应的限批、缓批要求和条件[1]，可结合新形势的要求再完善，明确水土保持许可限制条件，确保在生产建设项目水土保持方案审批、水土保持设施验收两项行政许可中严格控制占用生态空间。④应针对优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域的分布和特点，分类提出水土保持政策与监管要求。

2.2　以城市规划与建设项目管理为抓手，推进城市水土保持，服务绿色城镇化建设

伴随着城市化进程的加快，我国越来越多的城市、城镇陷入了“城市内涝”“城市热岛”“城市雾霾”等危害之中，这与忽视城市水、土资源保持和城市生态保护直接相关[2]。根据中央提出的新型城市化要求和推进绿色生态城区建设的新方针，在城市生态文明建设中，各级水行政主管部门应加强和拓展城市水土保持各项工作。①大中城市应加快制定和完善水土保持法规，明确城市保护水、土资源和生态环境的新要求，用法治保护城市生态。②制定城市水土保持技术标准，特别是雨水资源的拦蓄、滞缓、调节、利用等标准和技术措施，规范城镇规划设计、建设施工、管理运行行为，以减少城市内涝，减少施工扬尘对城市环境的影响。③积极参与城市(城镇)发展规划的修订，落实水土保持管理制度，从城市规划阶段控制水土流失及生态影响。④严格执行建设项目开工前的水土保持方案审批、竣工前的水土保持设施验收两项法定行政许可，建设过程中加强监督检查，防止造成严重水土流失危害和生态环境破坏。⑤加强宣传教育，增强全民保护水、土资源和生态环境的意识，健全举报、听证、舆论和公众监督制度，建立社会公众协同监督新机制。

城镇化进程中的生产建设项目，应分类实施水土保持管理[3]。①对人口密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重的部分城市化地区，国家实施优化开发，水土保持主管部门应提高防治标准和要求，实施最严格的水土保持准入条件。②对资源环境承载能力较强、集聚人口多和经济条件较好的城市化地区，国家实施重点开发，水土保持主管部门应积极支持该类区域的生产建设项目立项建设，同时做好水土流失防治工作。③在影响全局生态安全的重点生态功能区，国家对大规模、高强度的工业化、城镇化开发实施限制，水土保持主管部门应从严控制生产建设项目的数量、密度，尽最大可能减轻对生态环境的影响。④对依法设立的各级各类自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域，国家禁止开发，应实施水土保持一票否决制。

2.3　以生态清洁小流域治理为抓手，改善农村生态生活环境，服务于美丽乡村建设

根据中央加快实施生态清洁小流域建设和美丽乡村建设的要求，组织编制生态清洁小流域建设规划，加强《生态清洁小流域建设导则》等标准的宣传贯彻工作，积极争取专项资金，实施山水田林路统一规划、综合整治，配套实施小型污水处理、垃圾填埋、湿地建设与保护、生态村建设、农药化肥的限制施用、库滨区水土保持生态缓冲带等措施，改善农村生态环境，控制面源污染，保护饮用水水源，改善农村生活环境。通过水土保持综合治理，改善农业生产条件，减少水土流失，促进农村生产发展、生态环境改善、农民生活水平和质量提高。组织实施坡耕地综合整治、侵蚀沟道治理等工程，治理和控制水土流失，为山丘区农民生活实现小康创造基础条件。在广大的水土流失地区，实施封育保护，开展林草植被建设，促进生态修复，全面改善生态环境。

2.4　以建设项目水土保持方案为抓手，严格管控水、土资源占用，服务资源节约型社会建设

中央明确要求要大幅降低水土资源消耗强度。水土保持对资源节约起着最直接、最基础的保障作用，其第一要务是保护水、土两大资源，以水土资源的可持续利用，促进和保障经济社会的可持续发展。①各级水行政主管部门在生产建设项目水土保持方案审查审批中，应严格控制占用、损耗水土资源，从占损总量、占损时间、占损性质(永久和临时)等方面，分析和评价建设项目占损水土资源情况，对高于行业平均值的项目应提出修正意见，对远高于行业平均值的项目应严格审查并实行限批。②根据目前建设项目随意占用水、土资源(主要是临时性占用)较为普遍的情况，方案审批和监督检查时，应给予重点关注并加强管理。③落实水土保持法关于保护表层土壤的规定，在水土保持方案审查中严格落实表土资源剥离、保护、利用的规定。④对涉河涉湖的建设项目，水土保持方案评审中应强化涉水区域的保护措施，减少占用水域，防止水土流失直接入河入湖。根据中央“严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线”要求，对超过资源环境承载能力的地区，实施水土保持准入限制。

2.5　以重点治理工程为抓手，加快水土流失治理和滨河(湖库)植物保护带建设，服务生态系统保护与修复

落实中央要求，积极推进京津风沙源治理(特别是承德、张家口地区)、黄土高原地区综合治理、石漠化(云南、广西、贵州等省区)地区综合治理，开展沙化土地封禁保护试点。同时，继续在长江上中游、黄河中上游、西南岩溶区、东北黑土区等水土流失严重区域，实施国家水土保持重点工程，推进小流域综合治理，显著改善生态环境，维护生态系统健康。根据国家“两屏三带”生态安全战略格局，大力开展重点区域、重点治理区工程建设，降低这些区域的水土流失强度，改善生态环境。修订《全国水土保持生态修复规划》，全面推进生态自然修复，实施封育保护，尽快使重点区域、重点流域的生态环境得到显著改善。

中央要求严格饮用水源保护，全面推进涵养区、源头区等水源地环境整治，确保饮用水安全。国务院批复的全国水土保持规划中，明确了在长江、黄河、淮河、嫩江、黑河等32条江河的源头区，丹江口库区、密云水库等87个重要水源地，水蚀风蚀交错区实施封育保护、生态修复、综合治理，以达到控制水土流失，提高水源涵养能力，保护水质，构筑生态屏障的目标。

针对大气、水、土壤污染比较突出的问题，中央要求加强河、湖生态环境保护，农业面源污染防治等工作，水土保持法规定在河流两岸、湖泊和水库周边、侵蚀沟的沟坡和沟岸应当营造植物保护带。河流、湖泊、水库周边植物保护带，可减缓径流，过滤泥沙，固定和保持径流中的可溶性化学物质，增加地表径流入渗，截留、利用营养元素，减少排入水体的污染物总量，减轻面源污染，净化水质，减少水土流失对下游造成的危害，改善河湖库沟生态环境。水土保持部门应编制滨河(湖库)植物保护带建设专项规划，积极争取实施滨河(湖库)生态修复专项工程，为减少河流、湖泊、水库泥沙及面源污染，维护水质安全作出新贡献。

3生态文明建设中水土保持的新平台、新举措

3.1　划定水土保持生态红线，实施最严格管制

中央要求加强对能源、水、土地等战略性资源的管控，在重点生态功能区、生态环境敏感区、生态脆弱区等区域划定生态红线。国务院2010年划定的25个国家级重点生态功能区，分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型和生物多样性维护型等4种类型。其中：以水土保持功能为主的重点生态功能区4个；以水源涵养功能为主的重点生态功能区8个；以防风固沙功能为主的区域6个；以生物多样性功能为主的区域7个。根据水土保持法规定，经国务院批准划分的23个国家级水土流失重点预防区，多为江河源头区、饮用水水源保护区、水源涵养区、生态脆弱区，均应作为重点保护的区域。同时，划分了17个国家级水土流失重点治理区。由于所划区域集中连片、面积较大，因此应将水土保持生态功能重要、危及土壤资源可持续利用等核心区域划定为水土保持生态红线区，并研究水土保持生态红线划分的指标体系和确定标准，制定水土保持生态红线区域管理办法，实施最严格的保护和管理，加强监测、预警和监控，创新监管体制、机制，以实现中央提出的“确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变”的目标。

3.2　将水土保持纳入国家经济社会发展综合评价体系与考核制度，建立奖惩机制

中央要求把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系，大幅增加考核权重，强化指标约束。根据水土保持法对水土保持工作的定位和要求，水土保持工作的目标和任务是保护和合理利用水、土资源，减轻水、旱、风沙灾害，保护和改善生态环境，保障经济社会可持续发展。水、土资源是人类赖以生存发展的基础性资源和战略性资源，良好的生态环境是人和社会持续发展的根本基础。因此，水土保持是资源、环境领域最基础的工作，应按中央要求列为经济社会发展综合评价体系的重要内容，把水土保持规划实施、水土流失预防监督、水土流失综合治理、水土保持监测监控等指标纳入评价体系。加快建立水土保持监测评价指标体系、制度、方法，为科学合理开展评价提供基础数据和技术支撑。根据区域主体功能定位，实行差别化的考核制度。根据以往研究，建议将当年治理水土流失面积、累计保存治理措施面积、生产建设活动新增水土流失面积、水土保持措施减少土壤流失量等指标纳入评价体系，既反映当年治理数量、新增水土流失情况和以往治理成果保护情况，也反映治理措施的水土保持生态效益。根据主体功能区的不同定位，实施差别化的水土保持考核：①优化开发区域由于开发强度较高、资源环境承载能力有所减弱，水土保持工作应以节约水土资源、保护生态环境、加强预防监督为主，考核的目标是水土流失面积大幅度减少，水土流失强度低于容许值，生态环境质量明显改善。②重点开发区域由于资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好，水土保持工作应以监督和治理为主，为重点开发创造良好的资源、环境条件，考核的目标是水土流失治理面积逐年增加，建设项目水土流失得到有效控制，生态环境逐步改善。③限制开发区域由于关系国家生态安全，水土保持工作应以监督管理为主，考核的目标是水土保持生态保护与修复面积逐年增加，建设项目水土流失得到严格控制，生态环境没有受到损害。④禁止开发区域的水土保持工作应以预防保护和监督管理为主，考核的目标是生态功能区未发生损坏事件，保护区生态功能和水土保持功能不断提高。根据考核评价结果，对生态文明建设成绩突出的地区、单位和个人给予表彰奖励。

同时，应积极开展水土保持生态功能研究与监测评价工作，组织开展水土保持生态功能服务价值研究，为国家水土保持生态补偿制度的建立提供科学依据和技术支撑。探索生态受益区与保护区之间、流域上下游之间的水土保持生态补偿机制，开展补偿及治理试点。水土保持生态功能与国家转移支付挂钩，监测评价成果与转移支付增减联动，促进全流域共同保护水土资源和生态环境机制体制的形成，实现共同发展。

3.3　将水土保持纳入领导干部任期生态文明建设责任制和生态环境损害评估制度，落实问责机制

按照中央要求，建立领导干部任期生态文明建设责任制。根据水土保持法规定，在水土流失重点预防保护、重点治理区实行地方政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。应依法将水土保持目标责任纳入国家对领导干部任期生态文明建设责任制中，按中央要求，对推动生态文明建设工作不力的，要及时诫勉谈话；对违背科学发展要求，造成资源和生态环境严重破坏的要记录在案，实行终身追责；对不顾资源和生态环境状况盲目决策、造成严重后果的，要严肃追究有关人员的领导责任；对履职不力、监管不严、失职渎职的，要依纪依法追究有关人员的监管责任。 根据中央规定，对造成生态环境损害的实行责任追究。孙鸿烈院士认为，水土流失是各类生态退化的集中反映，因此应将水土流失状况作为评价生态环境损害的重要内容。根据中央要求，在以下几种情况下应追究领导责任：对贯彻落实中央关于生态文明建设的决策部署不力，致使本地区生态环境和资源问题突出或者任期内生态环境状况明显恶化的；作出的决策与生态环境和资源方面政策、法律法规相违背的；违反主体功能区定位或者突破资源环境生态红线、城镇开发边界，不顾资源环境承载能力盲目决策造成严重后果的；作出的决策严重违反城乡、土地利用、生态环境保护等规划的。在水土流失生态环境损害方面，建议将区域水土流失面积不减反增、强度以上水土流失面积增加、可利用表土资源锐减等指标作为政府责任进行监测考评；将水土流失重大危害事件(如人为活动引发滑坡、泥石流造成重大损害的，泥沙淤堵排水管网造成重大内涝事件的，大量抽排地下水造成地表塌陷、群众饮水困难的，毁坏、浪费大量表土资源的)作为生产建设项目生态损害评价指标。同时，建立水土流失生态环境损害监测评估制度，将其作为生态环境损害评估制度的重要组成部分，共同构建独立公正的生态环境损害评估制度。

3.4　实施水土保持监控能力建设，支撑经济社会发展和生态文明综合评价

根据中央要求，建立生态文明综合评价指标体系，加快推进对水土流失、沙化土地、土壤环境等的统计监测核算能力建设，提升信息化水平，提高准确性、及时性，实现信息共享。纳入经济社会发展综合评价体系、生态文明综合评价体系的水土保持指标，都需要进行量化的监测、监控。全国水土保持监测网络中的各级监测机构(国家水土保持监测中心、七大流域监测中心站、各省区市水土保持监测总站、重点地区监测分站)、监测站点(741个)应将纳入评价体系的水土保持指标作为重点监测内容，申报专项资金，落实承担单位，明确任务分工，作为常态工作做好技术支撑。

在监测方法上，应根据中央的明确要求，利用卫星遥感等技术手段，对自然资源和生态环境保护状况开展全天候监测，健全覆盖所有资源环境要素的监测网络体系。对水土保持区域性指标的监测，宜采用遥感方法特别是利用国产高分辨率的1号、2号等卫星遥感数据，目前国务院相关部委、各省区市均可免费接收和推送该数据，可大幅度减少监测费用。对局部、个性的监测指标，可采用抽样调查、实地调查检测等方式，并推进无人机监测等技术应用，以快速、准确地获取信息，开展精准监测。

根据中央对自然资源和生态环境实施全天候、全覆盖监测，定期开展生态状况调查和评估的要求，以及水土保持法关于定期组织全国水土流失调查与公告的规定，每年对依法划定的水土流失重点预防区和重点治理区、国家重点生态功能区等实施跟踪监测，对预防保护区的生态环境质量、重点治理措施及其效益等进行监测与分析评价；每5年采用抽样调查方法对全国土壤侵蚀变化情况监测1次，分析水土流失面积、强度、分布变化情况；每10年采用遥感方法对全国土壤侵蚀状况进行普查，全面掌握全国土壤侵蚀状况及其变化趋势，以及水土保持措施面积、分布、效益等。根据中央及时准确披露各类环境信息、扩大公开范围的要求，及时发布水土流失与水土保持相关信息，满足公众知情权，构建面向社会公众的信息服务体系，鼓励社会公众共同监督。

根据中央要求，建立资源环境承载能力监测预警机制，对资源消耗和环境容量接近或超过承载能力的地区，及时采取区域限批等限制性措施。在生产建设项目水土保持方案审批中应充分考虑水土资源的承载能力，生态环境的容纳能力，对项目密集、扰动频繁、极易造成严重水土流失的区域实施限制性措施，调整项目建设布局与安排，保障自然生态有充分的修复时间和空间。根据生态文明建设的需求，应加强水土保持监控能力建设，建立健全与国家生态文明建设要求相适应的综合监管体系，全面系统地实施规划管理、工程建设管理、生产建设项目监督管理、监测评价管理。对水土流失重点防治区、重点治理工程、生产建设项目集中区实施监测监控，全面提升和改造监测设施设备，积极引进先进监测技术与方法，提高监测的时效性。根据国家要求，逐步实现监测与管理、监测与监督检查、监测与考核问责联动，真正发挥水土保持监测对政府决策、经济社会发展、公众服务的作用。

3.5　加强监督执法，以严格的法治保障水土保持生态文明建设

中央明确提出用严格的法律制度保护生态环境，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。要求强化执法监督，加强法律监督、行政监察，对各类环境违法违规行为实行“零容忍”，加大查处力度，严厉惩处违法违规行为。中央要求强化对资源开发和交通建设、旅游开发等活动的生态环境监管，强化对破坏生态环境等行为的执法监察和专项督察。明确资源环境监管机构独立开展行政执法，禁止领导干部违法违规干预执法活动。

在工业化、城镇化过程中，各种人为活动引发和加剧水土流失的现象较为普遍，有的产生了严重的水土流失危害。各级水行政主管部门应根据中央加大生态环境监督执法的要求，严格生产建设项目水土保持管理，加强各级水土保持监督执法机构的执法能力建设，加大执法力度，强化监督检查，坚决查处违法违规行为，有效遏制生产建设项目造成的人为水土流失。根据水利部最近研究成果，生产建设项目造成的水土流失程度分为5级，其中极严重程度类包括公路、铁路、露天矿工程和林浆纸一体化工程，严重程度类包括机场工程、核电站工程、水利枢纽工程、水电站工程和工业园区项目。这些行业类别的项目应列为各级水土保持监督管理部门的监督重点，加强事中、事后检查，加大检查频次。同时，对水土保持敏感区域(如水土流失重点预防区、重点治理区、重点生态功能区)内的项目，加强监督检查，确保水土保持功能不降低。

[参考文献]

[1] 水利部水土保持监测中心.生产建设项目水土保持准入条件研究[M].北京：中国林业出版社,2010：19-33.

[2] 姜德文.城镇化进程中的水土流失与生态环境新问题[J].中国水土保持，2014(1)：1-3.

[3] 姜德文.城市水土保持的新机遇新对策新措施[J].中国水土保持，2014(2)：1-3.

(责任编辑张培虎)

[中图分类号]S157

[文献标识码]C

[文章编号]1000-0941(2016)02-0001-05

[收稿日期]2015-11-30

[作者简介]姜德文(1959—)，男，内蒙古阿拉善左旗人，教授级高级工程师，享受国务院政府特殊津贴专家，博士，水利部“5151”人才工程部级人选，水利部综合事业局首席专家，水利部水土保持监测中心副主任，长期从事生态保护与技术咨询工作。