生产建设项目水土保持监测的政府职能与法人义务

牛崇桓，钟云飞

(1.水利部 水土保持司，北京 100053； 2.松辽流域水土保持监测中心站，吉林 长春 130021)



生产建设项目水土保持监测的政府职能与法人义务

牛崇桓1，钟云飞2

(1.水利部 水土保持司，北京 100053； 2.松辽流域水土保持监测中心站，吉林 长春 130021)

[关键词]水土保持；监测；职能；义务；生产建设项目

[摘要]作为生产建设项目水土保持基础性工作，水土保持监测分为监督性监测和管理性监测，监督性监测是政府主管部门承担的法定职责和义务，管理性监测是生产建设单位承担的法定职责和义务，两者的任务、内容、要求、作用等均有不同，既不重复，更不矛盾，不能相互替代。水土保持主管部门应当进一步加强对生产建设项目的监测工作，充分发挥监测对监督管理的技术支撑作用；生产建设单位应当高度重视监测的水土保持管理功能，依法承担水土保持监测义务，及时组织开展水土保持监测工作，保障水土保持方案的全面落实。

2009年，水利部印发了《关于规范生产建设项目水土保持监测工作的意见》，明确了生产建设项目水土保持监测的目的和任务、内容和重点、方式和手段、成果报告和公告及监测管理要求等。2011年施行的新水土保持法，进一步明确生产建设单位应当对生产建设活动造成的水土流失进行监测，并将监测情况定期上报当地水行政主管部门。水土保持监测从行政要求上升为法定职责，为生产建设单位加强水土保持管理提供了更加有力的保障，提升了水土流失防治成效。

1生产建设过程中的水土保持风险分析

1.1　生产建设过程中的水土保持风险

由于缺乏专业的水土保持管理人员，生产建设项目主要存在三项水土保持风险。

(1)没有履行水土保持方案审批程序，成为违法开工的生产建设项目。由于建设单位忽视了水土保持法的要求，在尚未编报水土保持方案或方案编制滞后的情况下，实施了开工建设活动，违反了水土保持法“生产建设单位未编制水土保持方案或水土保持方案未经水行政主管部门批准的，生产建设项目不得开工建设”的规定，造成违法行为[1]。

(2)因防治措施落实未及时到位引发水土流失，甚至造成严重的水土流失灾害。因生产建设过程中没有落实水土保持“三同时”制度，水土流失防治工作落实不到位，水土保持措施建设不及时或者建成的措施数量和质量达不到技术标准的要求，甚至造成严重水土流失，如淤埋渠道、农田，破坏农业生产，淤积江河湖库，加重洪水灾害等，引发滑坡、泥石流地质灾害威胁生命财产安全等。

(3)未按批准的水土保持方案全面完成水土流失防治任务，不能通过水土保持设施验收。由于建设单位未能全面理解水土保持方案的要求，或未能全面完成水土保持方案确定的水土流失防治任务，或者建设项目水土保持措施未达到规定的防治标准，不能全面实现规定的防治效果，均有可能导致生产建设项目水土保持设施不能通过验收。在水土保持设施未经验收或验收不合格的情况下，将生产建设项目投入生产运行，违反了水土保持法关于水土保持设施未经验收或验收不合格的生产建设项目不得投产使用的规定，导致发生违法行为。

1.2　存在风险的原因分析

(1)建设单位管理能力不足。一是建设单位对应当承担的法律责任与义务认识不足。一些建设单位“重主体工程、轻水保措施”的意识严重，在建设过程中忽视甚至不愿意承担水土保持法律责任，直接导致水土保持法律程序和水土流失防治义务履行不到位。二是建设单位水土保持管理机构不健全。相当一部分建设单位缺少水土保持管理机构，或有管理机构但只附属于其他管理机构，水土保持管理停留在形式上，责任不明，权力不清，并没有真正纳入到日常管理工作中。三是建设单位水土保持专业技术力量薄弱。由于水土流失防治涉及各种类别的生产建设活动，相当一部分生产建设单位缺少甚至没有水土保持专业技术人员，对水土保持法的要求，水土保持的理念、技术、标准和管理了解甚少，造成建设项目水土保持管理无法满足要求。

(2)水土保持后续设计不到位。一是对水土保持方案的刚性约束力认识不足。一些建设单位仅仅将申报水土保持方案作为立项和开工建设的敲门砖，没有认识到批准的水土保持方案的法律效力和对项目建设及运行的刚性约束力，往往导致没有按规定开展水土保持后续设计，没有将水土保持方案规定的水土流失防治任务、标准和要求落实到建设及运行的全过程。二是水土保持后续设计缺失。一些生产建设项目没有开展水土保持后续设计工作，直接导致建设过程中水土保持管理、措施施工、监测、监理缺乏充分的依据。三是主体工程的水土保持要求落实不到位。一些建设单位未能在主体工程设计中充分落实水土保持方案的理念和要求，导致其水土流失防治功能达不到规定的标准。

(3)工程合同对施工单位的约束力不强。一些建设单位在与施工单位签订的工程建设合同中，没有明确水土保持的责任、任务、措施、进度和管理要求，或者没有明确当施工中未严格落实水土保持要求时的处理和惩罚措施，导致施工单位不按规定弃土弃渣，或不按规定的进度和标准建设水土保持措施成为比较普遍的现象。

(4)施工单位对落实水土保持法要求的自觉性不高。由于建设单位在管理和合同中对水土保持要求的缺失，一些施工单位对承担的水土保持法律义务缺少充分的认识，防治水土流失意识不强，在施工中往往考虑更多的是施工的便利性和经济性，没有严格遵守水土保持法的规定和水土保持设计要求，导致了施工过程中的水土保持违法现象大量存在。

2生产建设项目水土保持监测的政府职能与法人义务

开展生产建设过程中的水土保持监测是落实水土保持法要求、实施水土流失防治措施、控制水土流失灾害最为有效的管理措施，应正确认识水土保持监测的政府职能和法人义务，严格区分两种监测的任务和要求，履行好各自的法定职责，保障水土保持方案的全面实施。

2.1　由政府组织开展的生产建设项目水土保持监测

(1)政府组织的水土保持监测的性质。对生产建设项目开展水土保持监测是水土保持法规定的各级政府的一项重要职责，其主要目的是抽查生产建设过程中的水土保持情况，监督生产建设单位履行法律义务，是为监督管理服务，也可称为监督性监测。政府实施的监测具有权威性、公益性和不确定性：权威性是指这种监测是法律赋予的一项行政职责，由政府负责组织开展，依国家规定的方法和标准进行；公益性是指由政府承担监测费用，监测成果对社会公开，可供全社会查阅和引用；不确定性是指这种监测不是对所有生产建设项目开展的监测，而是由水行政主管部门依据监督管理和政府决策的需要，对一个区域、一条流域或单个生产建设项目开展的监测。

(2)政府组织水土保持监测的方式。监督性监测包括由政府授权专业监测机构开展监测和水行政主管部门实施政府购买监测技术服务两种形式，主要有定期监测、重点监测、随机监测和应急监测等方式。①定期监测。定期监测是根据法律规定、国家批准的水土保持监测规划或者国家下达的水土保持监测任务，在规定的时间内对规定的监测对象重复开展的监测。②重点监测。重点监测是对水土保持重点预防保护区、重点治理区、建设开发集中区等重点区域，或者一些重点生产建设项目及重点水土保持指标开展的监测。③随机监测。随机监测是根据国家政策、行政管理(包括行政执法)要求等而临时组织开展的监测。④应急监测。应急监测是对生产建设活动引发的水土流失危害做出的应急反应，主要目的是及时掌握水土流失发生的范围、程度和灾害情况，为组织开展水土流失治理、减轻或控制水土流失灾害服务。

(3)政府水土保持监测的主要内容。政府水土保持监测的主要内容包括水土流失防治责任范围，水土流失发生的面积、强度和数量，水土保持措施实施的进度和防治效果，以及是否发生水土保持违法行为，目的是监控水土保持方案实施情况，发现并制止水土保持违法违规行为，跟踪监测监督检查意见落实情况，为水土保持监督管理提供有效的技术支撑。

2.2　由生产建设单位组织开展的水土保持监测

(1)生产建设单位水土保持监测的性质。首先，组织开展水土保持监测是水土保持法的刚性要求，是生产建设单位应当承担的一项法律义务。其次，水土保持监测是生产建设单位一项重要的水土保持管理机制，是建设单位管理设计和施工等单位水土保持工作，协调水土保持进度、保障全面完成水土流失防治任务的重要手段。再次，水土保持监测是建设单位报告水土保持工作开展情况的重要基础。因此，生产建设单位组织开展的水土保持监测是为全面履行水土流失防治义务服务的基础性保障工作，也可称为管理性监测。

(2)生产建设单位水土保持监测的组织方式。首先，水土保持监测由生产建设单位负责组织落实，与主体工程建设同步开展，并承担相应的监测费用，自行或委托第三方机构实施。其次，要明确监测管理的职责和任务，通过监测管理，协调各单位的水土保持工作，落实水土保持“三同时”制度，完成水土流失防治任务。再次，及时解决监测中发现的重大水土流失问题，减轻或控制水土流失灾害。最后，以监测数据为基础，依法报告水土保持工作情况。

(3)生产建设单位水土保持监测的主要内容。生产建设单位水土保持监测的内容主要包括水土保持审批程序履行情况、水土保持设计、工程建设施工工艺、水土流失防治进度、水土流失防治效果，以及是否出现违反法律法规、水土保持方案和施工合同的行为等。

3新时期生产建设项目水土保持监测的方法与措施

3.1　严格区分、依法履行水土保持监测的法定义务与职能

监督性监测和管理性监测分别是政府主管部门和生产建设单位承担的法定职责和义务，其职责不同，任务不同，内容不同，要求不同，作用不同。两种监测既不重复，更不矛盾，不能相互替代。水土保持主管部门应当进一步加强对生产建设项目的监测工作，充分发挥监测对监督管理的技术支撑作用。生产建设单位应当高度重视监测的水土保持管理功能，依法承担水土保持监测义务，及时组织开展水土保持监测工作，保障水土保持方案的全面落实。

3.2　将监测作为水土保持监督管理的重要手段

(1)提高监测在水土保持监督管理中的比重。水土保持监测具有实时、快捷、准确、科学的特点，水行政主管部门应当加强对监测工作的组织实施，把监测作为水土保持监督管理的重要手段，统筹水土保持的现场检查、会议检查和报告检查，逐步提高监督性监测的比重，促进水土保持监督管理的信息化，提高水土保持监督管理现代化水平。

(2)加大政府购买水土保持监测服务的力度。一是将委托水土保持监测机构开展生产建设项目水土保持监测列入政府购买服务项目目录，按照政府购买服务的要求做好水土保持监测的组织实施工作。二是做好监测计划。根据承担的水土保持监督管理任务，明确水土保持监督管理重点，编制水土保持监测规划和年度监测计划，并将监督性监测工作内容及工作量等纳入水土保持工作计划。三是保障经费。应当将对生产建设项目的监督性监测费用列入年度水土保持监督管理财务预算，加大水土保持补偿费用于监测的倾斜力度，稳定监测经费保障渠道。

(3)加强水土保持监测服务体系建设。生产建设项目水土保持监测是一项适时性、准确性要求很高的工作，需要承担这一工作的机构具有相当的专业技术水准。水行政主管部门需要进一步加强水土保持监测技术标准体系建设，明确生产建设项目水土保持监测的流程、指标和技术要求，大力支持专业机构开展水土保持监测能力建设，引导推广卫星遥感、无人机遥测等技术的应用，优先购买具有先进监测技术的单位承担监测工作，加快水土保持监测的现代化进程。

(4)充分发挥监测在水土保持监督管理中的作用。一是利用监测手段调查生产建设项目水土流失现状，预测发展趋势及结果，发现建设项目违法违规行为，跟踪监测水土保持整改落实情况，为水土保持行政处罚等提供依据。二是依法公告水土保持监测结果，加强水土保持社会监督。以监测数据为支撑，依法公告生产建设项目水土保持方案落实情况，包括水土流失防治情况、水土保持任务完成情况和违法违规情况等。三是强化对违法违规行为的查处。对监测发现的违法违规行为加大惩处力度，及时规范生产建设活动，控制水土流失灾害，提高监测的权威和效力。对监测机构不负责任、不遵守监测规定的行为进行查处，增强监测机构的责任意识和守法意识。

3.3　将水土保持监测作为生产建设单位工程建设管理的重要措施

(1)积极履行水土保持监测法律义务。生产建设单位应当努力增强守法意识，积极履行水土保持法规定的监测义务，落实水土保持监测责任，与工程建设同步组织开展水土保持监测工作，及时报告水土保持情况，使监测工作在生产建设过程中起到加强水土保持管理、落实水土保持方案、完成水土流失防治任务的关键作用。

(2)将水土保持监测纳入工程建设管理体系。将水土保持监测纳入项目建设管理体系，作为项目水土保持管理的重要组成部分，建立水土保持监测制度，明确水土保持监测机构的管理职能、权限和责任，充分发挥其水土保持专业优势，成为建设单位水土保持管理的重要力量。

(3)明确规定水土保持监测任务。生产建设单位应在招标文件和委托合同中明确水土保持监测的主要任务，包括监测对象、内容和重点，管理权限和要求，与设计、监理和施工单位的关系等，使水土保持监测有章可循、有据可依，保障水土保持监测在工程建设管理中的作用得到充分发挥。

(4)重视并及时解决监测发现的问题。生产建设单位应高度重视监测中发现的重大水土流失问题，协调生产建设各方认真分析问题产生的原因，研究落实水土保持监测机构提出的处理意见和建议，并跟踪监测问题的处理结果，确保各参建单位全面履行水土保持责任与合同义务，全面完成水土保持方案规定的各项任务。

[参考文献]

[1] 牛崇桓.新水土保持法主要制度解读[J].中国水利，2011(12):47-49.

(责任编辑孙占锋)

[中图分类号]S157

[文献标识码]C

[文章编号]1000-0941(2016)02-0008-04

[收稿日期]2015-12-25

[作者简介]牛崇桓(1958—)，男，湖北崇阳县人，教授级高级工程师，博士，副司长，长期从事水土保持科研与管理工作。