皖江城市带城乡土地置换情况调研——基于主体功能区的视角

许宗凤 徐诗举

（铜陵学院，安徽 铜陵 244061）

皖江城市带城乡土地置换情况调研
——基于主体功能区的视角

许宗凤 徐诗举

（铜陵学院，安徽 铜陵 244061）

城乡土地置换包括挂钩置换和土地置换。目前土地置换政策被叫停，现行的挂钩置换政策被限定在县行政区域内进行，导致皖江城市带限制开发区建设用地大量闲置，重点开发区建设用地严重短缺。按照常住人口居民点及工矿用地均衡的假设，测算出皖江城市带主体功能区之间存在460.64千公顷的城乡建设用地置换潜力。建议皖江城市带主体功能区之间建立城乡建设用地增减挂钩指标调剂使用制度、尝试耕地占补平衡新路径以及探索增减挂钩试点项目区跨县级行政区域设置。

皖江城市带；主体功能区；城乡土地置换；增减挂钩；占补平衡

一、引言与文献综述

皖江是对长江安徽段的简称，皖江地区泛指安徽境内沿长江两岸地区。2010年国务院批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，2016年合肥、马鞍山、芜湖、铜陵、池州、安庆、滁州和宣城等8个皖江城市纳入《长江三角洲城市群发展规划》。随着皖江城市带区域城镇化建设建设步伐的加快，城市建设用地短缺与农村建设用地闲置的现象并存，导致城乡土地资源低效配置。因此，安徽省在2006年就突破传统土地管理思维模式，开始实施城乡建设用地增减挂钩制度。

吴萍等（2009）[1]认为城乡土地置换包括挂钩置换（城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩）和土地地置换，二者在本质上相同，都是在区际间上对非农建设用地和农用地的等量等质互换，只是一个是通过挂钩周转指标的形式，一个通过以地易地的折抵形式实现互换。2006年8月安徽省政府颁布实施《安徽省建设用地置换暂行办法》以来，学界对皖江城市带地区城乡土地置换的研究较多。例如，王勇等（2009）[2]、 张兴榆等（2010）[3]、 唐飞（2011）[4]调研了滁州市南谯区、来安县等地城乡土地置换情况并对农村居民点土地置换潜力进行测算；张金明等（2011）[5]对安庆市太湖县宅基地置换调查分析；张晓云等（2014）[6]对宣城市地票交易制度进行了总结；付英（2016）[7]对皖江城市带城乡土地利用情况进行了调研。

上述研究对规范城乡土地置换项目选址、保护耕地和维护农民利益等方面都提出了很好的建议。但是，到目前为止，国内学者仅限于对皖江城市带某个县（市、区）的城乡土地置换情况进行研究，没有从区域总体战略布局，尤其是没能从主体功能区发展战略的视角研究城乡土地资源的优化配置。

二、皖江城市带城乡土地置换情况

2006年以来，随着国家对土地管理宏观政策的变化，皖江城市带城乡土地置换经历了土地置换、土地置换和挂钩置换并存和挂钩置换等三个阶段。

（一）土地置换阶段（2006.8-2009.4）

2004年10月，我国颁布《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩，这成为地方政府制定土地置换政策最早依据。2006年8月安徽省政府颁布《安徽省建设用地置换暂行办法》，各地可以依据土地利用总体规划，将依法取得的零星分散等不宜利用的建设用地，通过调整合并为适宜利用的建设用地或者与规划为建设用地的农用地进行调整。土地置换主要表现为如下特点：（1）土地置换审批权限下放。土地置换审批权限也在基层政府，具体规定如下：国有建设用地之间、农民集体所有建设用地之间的置换，由市、县人民政府审批；建设用地与农用地之间的置换，由有农用地转用批准权的人民政府审批；国有土地与农民集体所有土地之间的置换，由省人民政府审批。（2）土地置换规模较大。由于城乡土地置换审批权限在省以下各级政府，客观上，皖江城市带城镇化发展对建设用地指标需求较大，因此各县区土地置换规模较大。例如，合肥市肥西县仅在2007—2009年，就实施和申报农村集体建设用地置换18个批次，合计面积10475.9亩，新增耕地面积高达9951.52亩。①

（二）土地置换和挂钩置换并存阶段（2009.4-2010.12）

根据《国土资源部关于印发城乡建设用地增减挂钩试点管理办法的通知》（国土资发〔2008〕138号），2009年4月，安徽省人民政府办公厅颁布《关于做好城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》，皖江城市带城乡土地置换进入土地地置换和挂钩置换并存阶段。这一阶段的土地挂钩置换主要特征是允许城乡土地置换指标跨区域调整。为了解决区域之间土地资源需求差异，2010年5月，安徽省国土资源厅颁布的《安徽省建设用地置换指标使用管理暂行规定》，对有关作如下规定：一是省国土资源厅统筹10%的置换指标统一用于皖江城市带承接产业转移示范区内有偿调剂使用；二是示范区内的建设用地置换指标可以跨市、县（市）有偿流转使用；三是示范区内市、县（市、区）为皖北和沿淮三市六县②垫付前期资金、整理置换建设用地确认的置换指标，可以有偿调剂给资金垫付方使用或作价入股在共建合作园区内使用。《安徽省建设用地置换指标使用管理暂行规定》的颁布实施，意味着安徽省土地指标实行跨区流转正式启动。

2010年12月以前，通过土地置换和挂钩置换将部分农村建设用地指标调剂到城镇使用，对优化城乡土地资源配置发挥了积极作用，但也出现片面追求城镇建设用地指标、擅自开展土地置换、突破挂钩指标、逼农民上楼等严重扰乱土地秩序、侵害了农民权益的问题。例如，2009年皖江城市带D县制定的《申报土地置换安置点为新农村建设示范点标准》，规定每户宅基地的面积不超过160平方米。因为，农户宅基地除了用以建设居住房屋以外，还有鸡舍、猪圈、宅院、草垛等用地，宅基地面积标准过低显然不符合农村实际。

（三）挂钩置换阶段（2010年12月至今）

2010年12月，国务院颁布《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》(简称国发“47号文件”) ，对于各地不符合国发“47号文件”规定的涉及建设用地置换、复垦土地周转等的地方政策文件和相关规定一律予以废止。2011年4月，《安徽省人民政府转发国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（皖政〔2011〕34号）颁布，至此，《安徽省建设用地置换暂行办法》废止，建设用地置换被叫停。2011年12月国土资源部下发了《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》（国土资发〔2011〕224号），2012年2月安徽省国土厅下达了《关于进一步规范开展城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》（皖国土资〔2012〕34号），对规范开展城乡建设用地增减挂钩项目的选择、批准、验收、监管等做出了具体、明确的要求。

国家严格规范挂钩制度以来，有力扭转了各地片面追求增加城镇建设用地指标的倾向，制止了以各种名义擅自开展土地置换、突破挂钩周转指标、盲目大拆大建和强迫农民住高楼等行为，农民权益在一定程度上得到了维护。然而由于建设用地置被叫停以及严禁挂钩指标跨区域调剂等原因，导致皖江城市带地区经济和人口集聚能力较强的区域建设用地严重不足。例如，根据2015年度安徽省先后十五批次审批通过城乡建设用地增减挂钩试点项目实施方案，全省拆旧项目4694.87公顷，新建项目4278.653公顷。其中，皖江城市带区域，拆旧项目2337.937公顷，新建项目2234.914公顷。③也就是说，2015年皖江城市带经过审批的城乡建设用地增减挂钩试点项目实施后，仅增加建设用地指标100公顷左右。更为重要的是，皖江城市带区域经过前些年大规模的土地整理和造田造地，目前可整理开发的土地后备资源已严重不足，部分地区出现有了新增建设用地指标，但因无法实现耕地占补平衡而通不过审批的现象，导致一些区域中心城市房地产价格过高，造成生产、流通和居住成本过高，反过来又严重制约了经济增长和城镇化发展。同时，随着国家农产品主产区和重点生态功能区的农村人口流出，出现大量“空心村”，宅基地闲置严重。

三、皖江城市带城乡土地置换潜力测算

根据《安徽省主体功能区规划》④，皖江城市带承接产业转移示范区的58各县（市、区），⑤被规划为重点开发区和限制开发区的各占29个。皖江城市带建设用地需求量较大，预计2015-2020年城镇建设用地将增加130千公顷，年增长率为10.53%。⑥皖江城市带未利用地面积较小，主要分布在生态环境突出区域，总体质量较差，环境脆弱，适宜开垦土地极其有限。⑦尤其是皖江城市带重点开发区，经过前些年大规模的土地整理和造田造地，目前可整理开发的土地后备资源已严重不足，而且今后还要承担大量退耕还湖、退耕还林任务。因此，皖江城市带重点开发区土地资源紧张状况在相当长的时间内难以改变。

皖江城市带限制开发区包括江淮丘陵国家级农产品主产区、沿江平原国家级农产品产区、大别山区国家级重点生态功能区以及皖南山区省级重点生态功能区，人口流出较多，由于农村宅基地等要素无法变现，户籍人口黏性较大，2014年户籍人口1648.18万人，常住人口1395.6万人，户籍人口超出常住人口252.58万人，而居民点及工矿用地460.64千公顷，导致居民点及工矿用地大量闲置。皖江城市带重点开发区经济与人口集聚能力较强，近些年集聚的流动人口较多，2014年常住人口1448.30万人，户籍人口1526.8万人，常住人口大于户籍人口78.5万人，居民点及工矿用地相对不足，仅为368.18千公顷，由于缺乏新增建设用地，发展空间受限，且导致房价过高。因此，皖江城市带解决城镇化建设用地不足问题，主要应依靠盘活现有存量建设用地，尤其需要盘活现有限制的居民点及工矿用地。皖江城市带主体功能区居民点及工矿用地与人口分布具体情况，参见附表1。

本文以常住人口居民点及工矿用地均衡为假设前提，即区域间建设用地占用面积应与常住人口数量完全正相关（相关系数为1），以居民点及工矿用地替代建设用地，用以测算皖江城市带限制开发区与重点开发区之间城乡土地置换潜力。

数据来源：《安徽省主体功能区规划》、《安徽统计年鉴-2015》

令：皖江城市带全部常住人口为CZR，其中重点开发区常住人口为CZRZ，限制开发区常住人口为CZRx；皖江城市带全部居民点及工矿用地为JGD，其中重点开发区居民点及工矿用地为JGDZ，限制开发区居民点及工矿用地为JGDx；重点开发区均衡的居民点及工矿用地为JGDZ＊，限制开发区均衡的居民点及工矿用地为JGDx＊。

则有：

于是：

将表1数据带入(4)(5)计算得出：

因此有：

显然，JGDZ＊－JGDZ表示重点开发区增加居民点及工矿用地面积，JGDx＊－JGDx表示限制开发区减少居民点及工矿用地面积。也就是说，在区域常住人口居民点及工矿用地均衡的假设条件下，限制开发区应当通过对闲置和废旧居民点和工矿用地进行复垦，减少建设用地面积64.83千公顷，增加耕地面积64.83千公顷；相应地，皖江城市带重点开发区应当通过有偿方式购买限制开发区的建设用地指标，减少耕地面积64.83千公顷，增加建设用地面积64.83千公顷。从总体上来看，通过皖江城市带限制开发区与重点开发区之间的建设用地增减挂钩和耕地占补平衡，实现皖江城市带区域耕地总量不减少。具体情况参见表2.

表2 皖江城市带主体功能区城乡建设用地置换潜力

四、结论与政策建议

（一）结论

皖江城市带建设用地指标在空间上闲置与短缺并存。由于限制开发区人口净流出造成宅基地大量闲置，重点开发区人口净流入导致建设用地严重不足。储备土地较多的限制开发区域存在清理闲置土地的压力，项目落地较多的重点开发区域则陷入用地政策、计划指标调剂限制的困境。以县为单元的增减挂钩政策阻碍了主体功能区战略的实施。显然，当前的增减挂钩政策，不利于不同类型主体功能区之间建设用地指标的调剂，阻碍了皖江城市带主体功能区战略的实施。

主体功能区规划是以县为基本行政单元确定其主体功能定位。例如，规划为限制开发区的县（市），不允许进行大规模工业开发，经济和人口集聚能力较弱，导致宅基地和工矿用地的闲置，本文测算皖江城市带限制开发区居民点及工矿用地闲置面积为64.83千公顷。规划为重点开发区的县（市、区），作为国家或区域新的经济增长极和人口集聚地，对建设用地指标的需求较大，本文认为应将皖江城市带限制开发区闲置的64.83千公顷居民点及工矿用地通过整治复垦为耕地，并通过跨区域挂钩置换跨区域调剂。

（二）政策建议

一是建立皖江城市带主体功能区之间城乡建设用地增减挂钩指标调剂使用制度。皖江城市带承接产业转移示范区是国家实施长江经济带发展战略的重点区域和长三角城市群发展规划的重要组成部分，也是江淮丘陵和沿江平原等国家级农产品主产区，皖江城市带限制开发区与重点开发区之间土地资源互补性强，通过对限制开发区闲置居民点和工矿用地的整治和复垦增加建设用地指标，有偿调剂到重点开发区，既能增加农产品主产区的耕地比重，也能增加重点开发区的建设用地比重，有利于实施国家主体功能区发展战略。

二是尝试建立皖江城市带耕地占补平衡新路径。突破行政区域限制，完善异地补充耕地机制，鼓励不同主体功能定位的县（市、区）之间可以按照自愿协商原则，调剂使用耕地占补平衡指标，通过58个县（市、区）之间，通过市场竞争方式，自行确定合理补偿价格。同时，允许耕地后备资源不足的重点开发区，在耕地后备资源充足的限制开发区开垦耕地，实现异地占补平衡。

三是探索增减挂钩试点项目区跨县级行政区域设置。皖江城市带重点开发区的29个县（市、区）与限制开发区的29个县（市）交错分布，每个重点开发区的县（市、区）周边都有限制开发区的县（市）。可以在皖江城市带范围内不同类型相邻的主体功能区之间，探索增减挂钩试点项目区跨县级行政区域设置。这需要在充分论证的基础上，向中央提出在皖江城市带进行现行试点的建议。试点区域选择，除了需要两个不同类型主体功能区单元之间地缘相近以外，还应符合区域间人文、地理等共性较多、区际联系较为紧密、土地供求互补性强以及农村基层组织比较健全等条件。

注:

①倪明芳、宋禹飞.肥西土地置换增地近万亩, 2007年启动农村集体建设用地置换工作以来共实施了18个批次[N].中国国土资源报，2010-01-07（003）

②根据《中共安徽省委、安徽省人民政府关于加快皖北和沿淮部分市县发展的若干政策意见》（皖发〔2008〕21号），“三市六县”是指亳州、宿州、阜阳三市（包括所辖17个县、市、区）以及沿淮的五河、固镇、怀远、凤阳、寿县、霍邱六县。

③根据安徽省国土资源厅网站公布的2015年度第一至十五批次《城乡建设用地增减挂钩试点项目实施方案报批表》整理计算得出，http://www.ahgtt.gov.cn/site/search_show.jsp? row_id=112015070000012418

④2013年2月安徽省政府印发《安徽省主体功能区规划》(皖发〔2013〕82号)，将全省国土空间划分为三类主体功能区，即重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。

⑤2010年国务院批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，皖江城市带包括合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、池州、巢湖、滁州、宣城九市，以及六安市的金安区和舒城县，共59个县（市、区）。2011年国务院批复同意撤销地级巢湖市，2015年国务院批复同意将铜陵县与铜官山区合并为义安区，皖江城市带包括八市，共58个县（市、区）。

⑥根据黄金碧等的研究结果，2015-2010年皖江城市带将新增建设用地1300.46km2，换算约为130千公顷，参见黄金碧、冯长春.《基于DEA模型优化的城镇建设用地需求预测——以皖江城市带为例[J].《城市发展研究》，2013（11）：第77页⑦安徽省国土资源厅网站：《安徽省土地整治规划（2011-2015年）》http://www.ahgtt.gov.cn/zwgk/gkml_show.jsp? row_id=302013020000007341

[1]吴萍,李爱新,吴克宁,等.城乡土地挂钩置换的相关问题探讨[C].2009年中国土地学会学术年会论文集,2009-11-30:485-489.

[2]王勇,李子俊.破解土地瓶颈,实现城乡双赢——滁州市开展土地置换统筹城乡科学发展纪实[N].南京日报,2009-07-08(A05).

[3]张兴榆,黄贤金,王锐,等.滁州市南谯区农村居民点土地置换潜力测算[J].资源科学,2010(3):557-563.

[4]唐飞.来安土地置换调查研究[D].合肥:安徽大学,2011.

[5]张金明,陈利根,张振华.宅基地置换的实证分析——安徽省太湖县实践调查[J].山东农业大学学报(社会科学版), 2011(2):43-48.

[6]张晓云,常军,杨俊.反思与改良: 安徽宣城市地票交易制度[J].内蒙古农业大学学报(社会科学版),2014(5):26-29,85.

[7]付英.经济转型:强化土地推手作用——皖江经济带土地利用情况调研[N].中国国土资源报,2016-04-29(5).

Wanjiang City Belt Replacement of Urban and Rural Land Investigation: from the Perspective of the Main Function Areas

Xu Zong-feng,Xu Shi-ju
（ Tongling University, Tongling Anhui 244061,China）

Urban and rural land replacement, including linked replacement and land replacement, the policy was halted and current linked replacement policy is limited within the administrative area of county, resulting in Wanjiang City Belt to limit development zone construction land a large number of idle and construction of key development areas with a serious shortage. In accordance with the resident population of residential and industrial land equilibrium assumptions, estimates of the Wanjiang City Belt of main function area between 460.64 thousands of hectares of construction with potential for replacement. We suggest Wanjiang City Belt between the main functional areas implementation of urban and rural construction with linked to changes in parameters adjusting system and farmland requisition compensation balance new path.

Wanjiang City Belt; main functional areas; urban land replacement; increase and decrease connection of urban and rural construction land; complementary balance

F127

A

1672-0547(2016)05-0061-04

2016-08-27

教育部人文社科规划基金项目“主体功能区视阈下的城乡土地置换问题研究——以皖江城市带为例”(12YJA790157);国家社科基金项目“促进人口布局与主体功能区规划相协调的财政政策研究”(12BJL070)

许宗凤(1964-),女,安徽无为人,铜陵学院教授,财税与公共管理学院院长,研究方向:财税理论与政策；

徐诗举(1968-),男,安徽长丰人,铜陵学院教授,经济学博士,研究方向:区域经济与地方财政。