民国前期的立宪主义及其实践

陈先初

(湖南大学 岳麓书院，湖南 长沙 410082)



民国前期的立宪主义及其实践

陈先初

(湖南大学 岳麓书院，湖南 长沙 410082)

北洋集团掌握中央政权的民国前期，政局比较混乱，社会思想也比较复杂，但立宪主义思潮意外呈现出活跃态势，开国会、制宪法成为一些当权者以及广大宪政主义者的重要诉求，在此背景下开展的一系列制宪活动，也取得了值得称道的宪法性成果和制度性成果。时人对宪政的内在价值了解有限，当权者的政治表现也不完美，但这不能抵消立宪的积极意义。民国前期的立宪主义及其实践，构成了近代中国政治进程的重要一环，书写了中国宪政运动史的重要一页。

民国前期；立宪主义；国会；宪法

立宪主义(constitutionalism)又称宪政主义，它是西方思想史上一种主张以宪法体系规定公民权利和约束国家权力的社会政治学说。在实践层面，它包括如下基本要素：一部符合宪政原则的宪法，对个人生命权、自由权、财产权和其他权利的承认和保障；政府受宪法制约而且只能根据其条款进行统治并受制于其限制，当然这种统治必须局限于人民同意授予的权力和为了人民所同意的目标；政府权力的分立和相互制衡；对政府机关的违宪审查；以独立的司法机构行使司法权；对警察权进行控制；军队由文官控制；等等*[美]路易斯·亨金著、邓正来译：《宪政·民主·对外事务》，三联书店1996年版，第9—11页。。在中国，由于没有宪政传统，有关立宪的冲动和尝试到19世纪末年才在西方影响下产生，到1910年代才初见成效，这就是中华民国的建立。不过民国的政治进程并不理想。由于社会转型的异常艰巨性和复杂性，加上当权集团缺乏足够的现代意识，宪政体制始终未能建立起来。然而这只是一个方面。另一方面，在北洋集团当政时期，立宪主义思潮意外地呈现出活跃态势。当权者虽然忙于权力争夺却又断断续续地主导和开展了并未完全背离宪政原则的制宪活动。一些政党、政派和知识界人士更是以较大的热情投身于与制宪相关的种种活动当中。在多方面的共同努力下，民国前期取得了一些值得称道的宪法性成果，也取得了某些制度性成果。事实表明，北洋集团当政的民国前期，政局虽然比较混乱，社会思想也比较复杂，但立宪主义仍然享有较多话语权，具有一定的社会影响力。因此将这一时期称为中国近代历史上“一个活跃的政治试验时期”，并不为过*欧内斯特·P·扬：《革命后的政治生活：袁世凯时代(1912—1916)》，《剑桥中华民国史》(第一部)，上海人民出版社1991年版，第220、221页。。

一

民国前期的立宪主义及其实践就其侧重点来讲，主要有两个方面，一是召开国会，二是制订宪法。这与19世纪末年的立宪主义一脉相承。

先看开国会。

按照权力分立这一宪政原则，国会乃是最高民意机构，其主要职责是行使立法权，首先是制宪权。民国国会的前身是南京临时参议院，成立于1912年1月28日，参议员共有42人，来自全国17省区*平佚：《临时政府成立记》，《东方杂志》第8卷第11号，1912年5月1日。。4月2日，临时参议院迁往北京。南京临时参议院由于是“以各省都督府所派之参议员组织之”*《中华民国临时政府组织大纲》，《宪法资料选编》第2辑，北京大学出版社1982年版，第253页。，民意代表性不强，在湖北省等地方议会的反对下，北迁后进行了改选。同年4月29日，新一届临时参议院在北京成立。各地先后选出122名参议员，进行了将近一年卓有成效的活动。据参议院议长吴景濂在闭会仪式上说：“本院先后开会综二百二十次，经议决者凡二百三十余案，立国纲要，未始不于此稍稍植基础也。”*孙曜编：《中华民国史料》，上海文明书局1929年版，第114页。

根据临时约法规定，在约法施行后十个月内，由临时大总统召集国会，然后由国会制定宪法，而国会之组织法及选举法，由参议院定之。于是在1912年的8月10日，《中华民国国会组织法》正式制定并颁布。同时期又制定和公布了参、众两院《议员选举法》和《议院法》。新的国会组织法仿照美国议会，采行参、众两院制。参议院议员由各省议会选出，每省10人，全国22省，加上蒙古(27人)、青海(3人)、西藏(10人)、中央学会(8人)、华侨(6人)等配额，共计274人(因青海及中央学会均未选出，实际为263人)。众议院议员按人口比例选出，每80万人产生议员1人，但因缺乏人口调查，各省代表人数以原先咨议局议员定额的三分之一为准，共计596人。两院合计859人*《中华民国国会组织法》，《政府公报》(元年8月11日)。。众议院议员实行二次选举制，即在“初选举”的基础上由初选当选人实行“复选举”，但复选当选人不以初选当选人为限。根据9月5日公布的众议员选举日期，初选举定为1912年12月10日，复选举定为1913年1月10日。由此，中国历史上第一届国会选举逐渐展开。

近代各国的选举都伴随着党派间的激烈竞争，民国第一届国会选举也不例外。当时参与国会选举的政党，主要有国民党、共和党、统一党、民主党四个政党，其中国民党属于激进阵营，其余三党属于保守阵营。两大阵营激烈争夺，造成了中国有史以来第一次竞争性选举的政治景观。选举活动中，各政党及助选团体自由发表政见，公开“主张内阁制或总统制，抨击政府或誉扬政府，炫耀己党或攻击他党，炫耀自己或攻击其他候选人”。其竞选方法，“或开设夜塾，教授选民写候选人姓名；或预印候选人名片，以便选民携入选举场内摹写；或张贴海报、标语，吸引选民注意；或以报刊宣扬政见和己党候选人之长；或旅行各地，发表演说；或以各种优待方法(如免缴党费)，拉初选当选人入党。”*张玉法：《民国初年的政党》，岳麓书社2004年版，第287页。虽然过程中夹杂着较为普遍的舞弊行为，甚至武力冲突亦时有所闻，但这恰好说明人们对于选举活动的看重。选举结果，国民党在参议院占据明显优势，众议院也不例外，这为其组阁创造了条件。

1913年4月8日第一届国会正式开会，自此直至解散，前后一共九个月。虽然由于“宋案”发生，国民党的组阁设想未能实现，但国会在其存续期内仍然努力履行了职责。根据临时约法和国会组织法，不少议员积极问政，一方面就法律案、任命案进行讨论，同时就宋案、大借款案、奥国借款案、俄蒙协约案、国民党起兵案、预算案等激烈争辩，提出多份弹劾、质询、建议案，先后迫使国务总理赵秉钧、财政总长周学熙辞职。此外，还制订了民国宪法草案，通过各类议案多项。国会在袁世凯的压力下仍然展现了从未有过的民主气势，尤其是国会初开的两个月，被后人称为“国会神圣时代”*张玉法：《民初对制宪问题的争论》，(台北)《“中央研究院”近代史研究所集刊》第12期(1983年6月)，第124页。。

袁世凯在位时试图建立威权统治，但是失败了。袁死后，副总统黎元洪继任，宣布恢复临时约法，被解散的国会重新召集。这次复会的主要任务是制定宪法。此时正值世界大战期间，在要不要参战的问题上，大总统黎元洪和国务总理段祺瑞之间出现分歧，后者主张参战而前者坚决反对。1917年5月7日，段祺瑞提出参战案，国会拒绝合作；段祺瑞不断对国会施加压力，国会则针锋相对决定改组内阁，暂缓讨论参战问题。黎元洪在国会强烈要求下解除段祺瑞的职务，段的参战计划受挫。在这次府院之争中，国会不做“橡皮图章”和“表决机器”，行使了自己的权力。不幸的是在随后的张勋复辟中，国会又一次被解散，不过国会并未就此消失。段祺瑞在平定张勋复辟后“再造共和”，重组临时参议院，修改《国会组织法》和议员选举法，重新进行民国第二届国会选举。第二届国会仍然采用两院制，法定议员人数较第一届国会减少，共576人(参议员168人，众议员408人)。由于受到西南护法五省抵制，实际选出472人(参议员144人，众议员328人)，其中段祺瑞的竞选机器安福俱乐部得335席，占总席位的71%*张朋圆：《中国民主政治的困境(1909—1914)》，吉林出版集团有限责任公司2008年版，第77页。。1918年8月12日第二届国会(安福国会)召开，至1920年8月30日闭会，共历三期常会。由于安福系为国会中第一大党，其对国会的控制使国会能较顺利地履行职能，就此而言，“它有助于宪政发挥作用”。会间国会几乎一致通过段祺瑞支持的候选人徐世昌为大总统，“这是早期民国唯一平和的符合宪法的总统改选”。在激烈的讨价还价后，国会还批准了新国务总理和内阁成员的提名，“这也是早期民国有数的几个以国会确认的全部程序通过的内阁之一。”*安德鲁·J·内森：《立宪共和国：北京政府(1916—1928)》，《剑桥中华民国史》(第一部)，第293页。另外，1919年5月众议院致电巴黎和会，要求日本归还山东，两院都主张拒绝在和约上签字。11月国会议决裁减军费，要求政府进行军事财政改革。“第二届国会成于军阀之手，而能毅然议决裁减军费至二成之数，盖亦难能可贵矣。”*顾敦鍒：《中国议会史》，苏州木渎心正堂，1931年，第292页。

1920年直系打败皖系，两年后又在第一次直奉战争中打败奉系，随后“开始了第三轮的宪政更换与失败”。1922年6月，直系首领曹锟、吴佩孚赶走皖系总统徐世昌，“法统重光”，让黎元洪复位大总统(黎于1917年被张勋赶下台，导致了直系目之为违宪的安福国会选举)；不久又发动政变，逼迫黎去职。政变发生后，一些省份的政治头面人物因不满曹锟而从北京召回各自的国会支持者，其他议员也闻风而散。“人们宣布将国会迁往上海，并且在那里由黎元洪组织代政府。来沪议员可领到差旅费和在上海的生活津贴”，由此造成了北京法定议员人数的不足。为召集国会，选举新总统，北京方面也效法黎元洪，表示愿意支付返京议员差旅费，参加总统选举的议员还将获得5千元酬金。结果，曹锟大约花费1356万元，促成了国会选举会于1923年10月5日的召开，并如愿登上了总统宝座*安德鲁·J·内森：《立宪共和国：北京政府(1916—1928)》，《剑桥中华民国史》(第一部)，第293—296页。。10日曹锟就职，同日颁布新宪法。曹锟贿选事件是中华民国总统选举史上的污点，说明中国的民主政治还很不成熟；但从另一面看，贿选又恰恰说明选票具有效力，候选人知道必须尊重选民，知道必须经由选举获得的权力才具有合法性。

第二届国会一直延续到1924年10月，其时冯玉祥趁第二次直奉战争之际发动北京政变，促成直系政权垮台，国会才不复存在。可以说，“宪政最后的中断是北京政变与第二次直奉战争影响的结果，具有一定的偶然性。否则以直系一直坚持民国早期宪政制度的政治立场，新的宪政制度至少在形式上勉强维持下去的可能性是有的。”*严泉：《国会政治与民国早期的民主转型》，《社会科学论坛》2010年第23期。之后重新出山的段祺瑞迫于形势，提出重整国家、更新宪法的主张，先是召开善后会议，以对国家的统一做出安排；然后按照善后会议制定的条例组成宪法起草委员会；最后召开国民代表会议颁布宪法。但是“宪政不能遏制蛮横的军事力量的日益膨胀”，更不能抵挡汹涌的国民革命浪潮。“当国民政府的军队开入北京时，中国国会民主的实验便告结束”*《剑桥中华民国史》(第一部)，第297页。了。

以上是民国前期国会政治的主要情形。虽然其表现很不完美，成绩非常有限，且经常为实力集团所操纵，但作为新出现的共和民主的制度设施，它屡仆屡起，一直被历届政府所承认、所维持。历届政府均懂得要从国会那里获得政治合法性，而国会本身也依法开展了立法、选举、监督等工作。这说明，议会政治理念在当时已经被中国社会所接受。

二

再看制订宪法。

民国历史上第一部宪法意义上的国家大法是《中华民国临时约法》。它由民初临时参议院制定，由孙中山在退位前颁布。这部民国临时约法，在中国历史上第一次规定国家主权属于国民全体，为此设《人民》专章将人民应享有的“自由权”载诸其中；其关于政体的规定采用三权分立原则，规定“中华民国以参议院，临时大总统，国务员，法院，行使其统治权”*《中华民国临时约法》，《宪法资料选编》第2辑，第256页。。毛泽东曾经正面评论这部约法，说它“带有革命性、民主性”，“在那个时期是一个比较好的东西”*毛泽东：《关于中华人民共和国宪法》，《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第127页。。

袁世凯接任临时大总统时接受了临时约法。第一届国会成立后，着手制定正式宪法，并由参、众两院共同组成宪法起草委员会。1913年10月14日，宪法起草委员会初步议决宪法草案，提交宪法会议审议。由于宪草继续规定实行责任内阁制，以“国务员襄赞大总统，对于众议院负责任”而不是对大总统负责*《中华民国宪法案》(天坛宪草)，《宪法资料选编》第2辑，第269页。，袁世凯对之不满。袁遂提出增修临时约法案，希望绕过宪法草案，修改临时约法，形成新约法；同时咨文宪法会议争取宪法公布权。这两项要求分别遭到国会拒绝和宪法会议否决。宪法起草委员会不顾袁世凯反对，先后完成宪草的二读三读，并提交宪法会议审议通过。然而这部俗称“天坛宪草”的《中华民国宪法案》，由于“二次革命”后国会陷于瘫痪而无法审议和公布，终致流产。

国会瘫痪后袁世凯下令组成新的政治会议，又由政治会议议定组成“约法会议”，以“议决增修约法案及附属于约法之重要法案”*《约法会议组织条例》，《近代中国宪政历程·史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第469页。。1914年3月18日，约法会议在北京开幕。20日，袁世凯向约法会议提交增修约法大纲七条，包括改责任内阁制为总统制、扩大总统权限等内容。约法会议据此经过讨论、修改，形成了《中华民国约法》，于5月1日正式公布施行，《中华民国临时约法》同时废止，是为所谓袁记约法。袁记约法公布后，又经参政院修订通过了大总统选举法，规定“大总统选举会由大总统召集”；“大总统任期十年，得连任”；并规定现任大总统可以推定下任总统候选人*《修正大总统选举法》，《近代中国宪政历程·史料荟萃》，第464页。。

袁记约法之“唯一目的，在于增加总统之权力，减削议会之牵掣，与临时约法之精神完全相反”；而增修大总统选举法，则将大总统权力无限扩大且使之成为实际上的终身制，成了“袁氏实行帝制之阶梯”*陈茹玄：《中国宪法史》，世界书局1947年增订版，第69页。。然而美国人古德诺不这样看。他说：“欧洲之政俗，注重立法部；亚洲之政俗，注重行政部，未可以此例彼。故对今日所新修之约法，欲知其结果之良否，必先研究其能否适宜于中国之国情。”又说：“凡用内阁制之国，其人民于代议制制度已早有数十百年之经验，而中国固无此也。且用内阁制之国，多系君主国，其用此制者，盖以世袭之君主常不负责，故必得一负责任之内阁，而中国又非其例也。……新约法变内阁制为元首制，若以美之例言之，此制实为共和国之良法。……新约法给予政府之权有远过于美国者，……惟中国习惯本重行政，不重立法。今在除旧更新之始，人心未定，故不可不暂存旧制，而偏重行政之权。”*转引自陈茹玄：《增订中国宪法史》，第69页；又见《近代中国宪政历程·史料荟萃》，第476页。古德诺作为袁世凯的政治顾问，其看法不免多有曲袒袁氏之处，但用中国国情之特殊性论证袁记约法，不无些许道理。

袁世凯失败后，袁记约法被废除。随着国会的恢复，以1913年天坛宪草为基础的制宪工作重新启动。自1916年9月上旬宪法会议开幕，至1917年1月10日，先后完成了宪法草案的初读和审议程序，接着进入二读。由于府院之争和张勋复辟事件发生，国会第二次解散，二读没有完成。段祺瑞赶走张勋、重新控制北京政权后，拒绝恢复被解散的国会和被废除的临时约法，决定通过新组成的安福国会重新制宪。1919年8月12日，安福国会完成了《中华民国宪法草案》。这个宪法草案与天坛宪草大同小异，其结局也基本相同。随着直皖战争爆发和皖系政权垮台，安福国会遭解散，宪法草案也不了了之。

新上台的直系政权以“恢复法统”为名，恢复旧国会，同时决定制宪，而制宪的基础，乃是1917年黎元洪任大总统时未能完成的宪草，因直系掌权后最初抬出的是“过渡总统”黎元洪。1922年8月，宪法会议频频召开审议会，将1917年悬而未决的各宪草原案及修正案重新付诸审议，并将审议结果先后交宪法起草委员会采用。黎元洪被逼走、曹锟当上总统后，加快了制宪步伐。1923年10月8日宪法全案通过三读，10日在曹锟就任大总统同一天正式公布。宪法全文分为13章，141条。其关于人民权利的条款，沿用天坛宪草精神，采用法律限制主义，规定“非依法律，不得侵犯”或“不得制限”，比袁记约法进了一步。关于政府体制，采用责任内阁制，总统权力受到诸多限制。宪法规定“中华民国永远为统一民主国”，同时划定了中央与地方之权限，规定省可以制定省自治法，凡“中华民国之国权，属于国家事项，依本宪法之规定行使之；属于地方事项，依本宪法及各省自治法之规定行使之”*《中华民国宪法》，《宪法资料选编》第2辑，第283—285页。。曹锟公布的这部宪法因由贿选议员制定，被称为“贿选宪法”，又称曹锟宪法。有人认为，受贿议员所通过之宪法，不具效力；也有人认为，“受贿是一事，议宪又是一事。议员受贿，国有常刑；然其依正式手续而产生之宪法，则不能认为无效。”*陈茹玄：《中国宪法史》，第135页。转引自《近代中国宪政历程·史料荟萃》，第531页。不过事实上由于“贿选事件”曝光，曹锟遭到各地声讨，曹锟宪法得不到普遍认同与尊重。不出一年，它就随着直系政权的垮台而终止。

接下来上台的段祺瑞临时执政府下令撤销曹锟宪法，并宣布《临时约法》失效。同时组成国宪起草委员会，另行起草了一部《中华民国宪法案》，于1925年12月11日完成三读。这部宪法案与曹锟宪法相比虽有一些变动，但“从内容到形式，从立法精神到条文设置，段记宪草都沿袭了‘贿选宪法’，是‘贿选宪法’的翻版”*张学仁、陈宁生主编：《二十世纪之中国宪政》，武汉大学出版社2002年版，第119页。。段记宪草完成后，本应咨由临时执政提交国民代表会议议决，然后公布。然而就在执政府筹备国民代表会议议员选举之际，第二次江浙战争和国奉战争开打，人们对议员选举无暇顾及了。段记宪草因此陷于难产，北京政权的制宪活动也画上了句号。

民国前期的制宪，除了上述中央政权主导的一系列制宪活动外，还有社会层面的参与。社会上的参与和政府系统制宪活动的刺激有关，也与当时立宪主义思潮的激荡有关，当然，它们围绕着制宪所展开的舆论宣传和实际活动，本身又构成了立宪主义思潮的重要组成部分，加强了立宪主义的话语地位。

社会层面的制宪热情早在袁世凯上台执政伊始就活跃起来。当时国会正着手制定宪法，受其鼓舞，国民、统一、共和、民主四党于1913年2月4日在北京共同组成各政党宪法讨论会，并创办《宪法新闻》周刊。讨论会多次聚会，就有关宪法的一些重大问题展开讨论，发表见解，提出多种宪法主张，其所发表的《国民党宪法主张全案》及《国民党讨论会对于其宪法主张全案之修正》，实际上是国民党所拟定的宪法文本。梁启超作为进步党的灵魂人物，为实现自己长期以来的立宪抱负，起草了《进步党拟中华民国宪法草案》，这一宪草对法国宪法模式多有借鉴。

不仅主要政党积极参与制宪，一些关心国事和热心宪政的社会名流也纷纷试拟宪法草案，形成了史上仅有的热闹景象。他们当中有：众议院议员、《宪法新闻》社社长李庆芳(1879—1940)拟宪法草案九章七十四条，先后担任参、众两院议员的汪荣宝(1878—1933)拟宪法草案九章七十五条，辛亥革命后担任过农商部、教育部佥事的何震彝(1880—1925)拟宪法草案八章九十九条，云南省参议员暨北京临时参议院法律审查员席聘臣(1882—1930)拟宪法草案七章八十八条，康有为(1858—1927)拟宪法草案十四章一百零六条，王登乂拟中华民国宪法草案十章八十九条，内务部参事吴贯因(1879—1936)拟民国宪法草案八章八十四条，彭世躬拟民国宪法草案九章八十一条，姜廷荣拟宪法草案十一章一百零九条，著名法学家王宠惠(1881—1958)拟中华民国宪法草案七章一百条，等。这些私拟宪草均采用近代成文宪法形式，列专章对人民自由权利作出规定，政体形式采用三权分立制和内阁制或总统内阁制，在国家形式上有的规定中华民国为统一国，有的主张联邦制或联省制。它们与当时北京政府的制宪互相呼应并产生了积极影响。

武昌起义后各省相继宣布独立，地方自治和联邦制思想盛行。在此背景下，一些已宣布独立的省份相继制定约法等具有省宪性质的文件*如《中华民国鄂州临时约法草案》(1911年10月28日)、《江苏临时议会章程》(1911年11月中旬)及《中华民国江苏军政府临时约法》(1911年12月7日)、《蜀军政府政纲》(1912年1月18日)、《浙江军政府临时约法》(1911年12月29日)、《江西省临时约法》(1912年1月24日)、《贵州立法院拟定宪法大纲》(1911年11月)、《广西临时约法》等。。进入1920年代后，联邦制思想演变为省自治和联省自治运动。1920年7月，湖南首先发起省自治运动，这一运动迅速在许多省份扩展开来。各省纷纷制定省宪，成为此一时期民国制宪运动的重要组成部分。它们包括：《湖南省宪法》(1922年1月1日)，《浙江省宪法》(1921年9月9日)，《河南省宪法草案》，《江苏省制草案》，等等。除此之外还产生了两部联省宪法，一是1922年5月受八团体在上海召开的国是会议委托，由张君劢和章太炎分别代拟的《中华民国宪法草案甲种》和《中华民国宪法草案乙种》；二是学者汪馥炎、李祚辉合编的《中华民国联省宪法草案》(1925年8月)。以上这些省宪法和联省宪法的产生，具有军事派系争夺的背景，但宪法条文则在不同程度上体现了人民主权、三权分立、地方自治等宪政原则，因而在当时影响较大。比如《湖南省宪法》“非但是联省自治运动中第一个制定成功而被实行的省宪，也是我国破天荒出现的第一部被使用的宪法”*胡春惠：《民初的地方主义与联省自治》，中国社会科学出版社2001年版，第201页。，其“影响于他省宪法运动者至为显著”*《东方杂志》第19卷第22号“宪法研究”(下)。；而《中华民国宪法草案甲种》则成了起草“曹锟宪法”的蓝本。正如学者所言，以省宪的大量制定为标志，“省宪运动的潮流，可谓激荡全国。”*李剑农：《中国近百年政治史》，复旦大学出版社2002年再版，第491页。

与各方积极开展的制宪活动相伴随，政治学界、法学界、政界等各方面热心人士也投身其中，从学理上对宪法问题展开研讨，为官方制宪活动提供理论参考。如王宠惠撰有《宪法刍议》、《宪法危言》、《宪法平议》、《比较宪法》、《中华民国宪法之要点》等法学论著；张君劢撰有《国宪议》、《国宪草案之要点》、《省宪运动之目标》等宪法学论著，还撰有评介俄、德新宪法的专文；梁启超除替进步党草拟宪法条文外，著有《省制问题》、《专设宪法起草机关议》、《宪法起草问题答客问》、《主张国民动议制宪之理由》、《复段芝泉执政论宪法起草会事》等学术性或评论性文章；等等。而对于当时各方起草的一些宪法文本，如“袁记约法”、“曹锟宪法”，也都有过热烈讨论或批评。配合当时的制宪热潮，著名的《东方杂志》开辟了“宪法研究”专号，为研究宪法提供园地；前述1913年成立的“各政党宪法讨论会”出版了《宪法新闻》周刊，刊登大量私拟宪草文本以及评论性文字。1916年梁启超、汤化龙等人还在北京成立了“宪法研究会”，原国民党议员张继、吴景濂、居正、王正廷等发起组织了“宪政商榷会”。这几个宪法团体虽然具有党派色彩，但其就制宪进行的讨论和发表的政见，并非一概出自一党之见而是具有一定的学理意义。对于联邦制和自治问题的研究和讨论也同样热烈。1914年7月，戴季陶在《民国杂志》发表《中华民国与联邦组织》。章士钊、张东荪、李剑农等分别在《甲寅》、《改造》、《东方杂志》撰文鼓吹联邦制。1920年前后，蔡元培、熊希龄、胡适、王宠惠、徐谦、章太炎、孙几伊、王正廷、张继等政、学界名流都参与到联邦制讨论的行列中。《太平洋》杂志第3卷刊出“联省自治专号”，《改造》第3卷刊出“自治问题研究”与“联邦问题研究”两个专号。《申报》、《民国日报》也都刊登了大量相关言论。在这些热烈讨论中，出现了各种不同的宪法观点和主张。有的主张国权主义，呼吁建立强力政府，赞成中央集权，反对联邦主义，实行总统制；有的主张民权主义，认同地方分权，采用内阁制度；有的主张国权民权调和，反对极端的地方分权，实行内阁制；还有人或是主张宪法应该关注少数民族的法律地位，或是强调宪法的效力，倾心“强力的宪法”，或是建议根据中国国情，合理借鉴各国宪法的长处，等等。这些围绕宪法问题的研究和讨论，形成了当时制宪运动的又一个热闹场面。

三

北京政府时期的制宪运动，和这一时期的国会运动一样，表现得十分活跃。这一局面是由民国建立开启的。“民国成立后，国内民气发扬，政党活动，非常发达”*杨幼炯：《中国政党史》，商务印书馆1937年版，第4—5页。，国会运动、制宪运动也随之兴起。南京政府让位于北京政府后，北京政府的历任当权者由于与孙中山阵营形成对立，少了些政治上的正当性；其为争取和巩固权力而进行的无休止的争夺也败坏了民国的声誉，给民国官场带来了许多秽气。但是不论其出于何种目的，他们都不敢完全废掉国会这一民国最高权力机关，都不敢完全蔑视作为民国根本大法的宪法。无论谁上台，都要“恢复”或“重组”国会，都要恢复临时约法或制定新法，袁世凯如此，曹锟同样如此。这也从一个侧面说明他们对政治合法性的看重，虽然他们尽可以诉诸武力而置选票于不顾。而当时的国会议员，虽然有卖身投靠的，有被金钱收买的，但总体而言，多数议员还是保持了独立立场，敢于立言，不愿充当御用工具，不然不会发生国会被解散之事。那时的国会也并非完全是“橡皮图章”、“表决机器”，而是还能起到一些监督政府、制约权力的作用。例如1917年5月在对德宣战问题上，段祺瑞提出参战案，国会拒绝合作。1919年5月，国会致电巴黎和会要求日本归还山东，主张拒绝在和约上签字。11月又“毅然议决裁减军费至二成之数，盖亦难能可贵”*顾敦鍒：《中国议会史》，第292页。。这也说明国会并非无所作为。地方议会也大体类似。从1916年10月各省议会相继复会，一直到1926年，各省议会在内战频繁的恶劣环境中还是发挥了一定的积极作用。如20年代初的直隶省议会，几年里始终不通过一项公债案*胡适：《联省自治与军阀割据》，《东方杂志》第19卷第17号。。四川省议会多数议员以民意自命，认真行使议会职权，“常存于新，发之于言，布之以文，并发生相当效果，已甚属不易。”*吕实强：《民初四川的省议会，1912—1926》，(台北)《“中央研究院”近代史研究所集刊》第16期(1987年6月)。江西省议会在1920年底弹劾省长戚扬案成功，震惊中央政府*吕芳上：《民国初年的江西省议会，1912—1924》，(台北)《“中央研究院”近代史研究所集刊》第18期(1989年6月)。。而湖北省议会在地方政治中已扮演相当重要的角色，并非行政部门所能全部忽视*苏云峰：《湖北省咨议局与省议会，1909—1926》，(台北)《“中央研究”近代史研究所集刊》第7期(1978年6月)。。一些地方议会的立法活动方式有所改进，如在浙江省，“事实上，20年代的县议会首先关注的是财政收入的使用，而不是管理特别事务。扮演这种角色的目的显然是确保他们的同意权，以及对一些事务的监督与管理。”*R.Keith.Schoppa,Chinese Elites and Political Change：Zhejiang Province in the Early Twentieth Century,p85.转引自严泉：《中华民国早期的政治转型》，《社会科学论坛》2010年第23期。国会如此，宪法也并非毫无意义。如当时无论袁记约法还是曹锟宪法，都有关于人民权利的规定，尽管都作了法律限制，但并不违反近代宪法通例；它们也都承认“中华民国”，承认中华民国之主权“本于”或“属于”国民全体。各省宪法也都承认中华民国的统一性。至于三权分立、议会政治、地方自治等宪政构件，也多为制宪者所认可，且多体现于各种宪法文本中，即使袁记约法，也没有完全背离，只是赋予总统以立法权。这表明立宪主义潮流不可抗拒。

当然，民国前期民主政治的实际发育程度并不高，如有学者指出的那样：“实则民初的国会选举，有民主政治的外观，尚少民主政治的实质。人民在这次空前的大选中是茫然的，对政治有兴趣的只有极少数的优异分子”*张朋园：《清末民初的两次议会选举》，《中国近代现代史论集》第十九编《民初政治(一)》，台湾商务印书馆1986年版，第81页。；“1920年前后，在四万万中国人中只有小部分知道或关心宪政，而其中更小的部分由于其所处的地位而能把自己的信念付诸实践。”*安德鲁·J·内森：《立宪共和国：北京政府(1916—1928)》，《剑桥中华民国史》(第一部)，第273页。但是经验表明，一般充当社会运动领跑者的都是少数精英人物，先进社会思潮的引领者也只能是这些人。他们的活动轨迹，他们的思想取向，常常代表或左右着整个社会的走向或发展趋向。民国北京政府的当权者内心里并不一定有多么拥护共和、拥护宪政，但他们在社会潮流的推动下也不得不适度顺应；而普通社会民众，则会从当政者到各路社会精英的立宪宣传及其实践中受到感染和鼓舞，从而激发起参政热情。民主共和观念未必就此“深入人心”，但从经验事实来看，“在人们的心目中，宪法、国会、总统、内阁这些形式，以及选举、立法等程序已成为民主共和的象征与符号。”*朱英主编：《辛亥革命与近代中国社会变迁》，华中师范大学出版社2001年版，第45页。1916年反袁斗争胜利后，上海、南京、杭州、北京、天津等大中城市的民众举行大规模国庆活动，充分表达对共和制度的拥戴之情，以及从心理上对民主共和制度的拥护，也是佐证*严泉：《中华民国的早期政治转型》，《社会科学论坛》2010年第23期。。“经过护国运动的宣传和实践以及对袁氏专制统治和帝制自为的切身体验，民众已把共和政体的存在与自己的命运紧紧地联系在一起。”*王跃：《变迁中的心态——五四时期的社会心理变迁》，湖南教育出版社2000年版，第53页。这些成为那个时代立宪主义思潮流行、立宪主义话语权上升的鲜明表征。

责任编辑：方 英

Constitutionalism and Its Practice in the Early Republic of China

CHEN Xian-chu

(Yuelu Academy,Hunan University,Changsha410082,China)

In the early Republic of China when Beiyang Group grasped the central government,the constitutionalism thought was realatively active,in spite of the chaos in political situation and complex social thought.Convening parliament and formulating a constitution became an important appeal for some authority figures and intellectuals,a series of constitutional activities also made some achievements and result of the systematic constitution.Even the public’s understanding of the intrinsic value of the constitutionalism was limited,and the political performance of those in power was not perfect,the constitutionalism still had a positive meaning.The constitutionalism and its practice in early Republic of China was an important part of the political process in modern China,and an important page in the history of constitutional movement in China.

early Republic of China；constitutionalism；parliament；constitution

K258

A

1005-605X(2016)06-0013-08

陈先初(1955- )，男，湖南临澧人，湖南大学岳麓书院教授、博士生导师。