行政主体在行政法中的效率价值研究

张芊蕙

天津法官学院，天津 300000



行政主体在行政法中的效率价值研究

张芊蕙

天津法官学院，天津 300000

效率价值已成为现代法律所追求的基本价值之一，行政法由于调整范围之宽，规范对象之广，决定了其必须要提高自身效率以更好地协调社会运行。行政法上效率价值的提升，不仅需要行政相对人在行政活动以及法院在行政审判活动讲究效率，更要求行政机关承担起自身的责任，追求高效的工作。

行政法；行政主体；效率价值

一、行政法效率价值概念辨析

(一)效率价值

效率指单位时间内完成的工作量，①本是物理学中的概念，后被引入到法学领域，并且成为现代法律所追求的基本价值之一。在法学上，效率是指法律制定、实施的成本与其所能实现的结果之间的比例以及法律对整个社会资源配置所到达的效果。②效率并不是一味的求快，太快作出决定不仅难以深入了解内容，以致作出错误判断，而且各方主体也难以参与其中，效率应是理性且充分的思考，不无故拖延。

像行政法这样关系着百姓衣食住行的部门法，无论其本身内在精神还是社会现实需求，均要求追求效率价值。行政法的效率价值在于将社会支出的成本降低到最小，并获取最大的社会效益，优化社会、自然资源的配置，力求社会成员利益的最大化，以此良性循环而带动社会的均衡发展。

(二)行政效率与行政法效率

行政效率③与行政法效率是一对极易混淆的概念，要清楚二者之间的关系，首先要清楚行政与行政法之间的关系。迄今为止，并没有任何人能给予“行政”一个准确的定义，当然也没有必要给它一个明确的界限，行政具有历史性，其内涵与外延会随着社会的发展而不断的进行自我调整，但对行政的主体已达成共识，即国家行政机关和法律法规授权的组织。从主体的角度推之，行政效率就是国家行政机关和法律法规授权的组织在实施行政活动时应讲求效率。

德国行政法学家奥拓·迈耶说：行政法是关于行政的法律。虽然行政法调整的范围尚不明晰，但其归根到底是为调整公民和政府关系的法律。④那么参与到行政法之中的主体就不是只有行政机关以及授权组织这么简单了，同时还有行政相对人以及行政诉讼中法院的涉入，行政法调整的是他们之间的相互关系。行政法的目标之一是为保护行政相对人，因而行政法效率价值的落脚点应是在保护行政相对人上。

虽然行政效率与行政法效率是有区别的，但是我们也应看到二者之间的一致性。行政法中的效率价值之一是为了保障行政活动的效率，进而达到对相对人的保护。行政效率本身是行政法效率的一个部分，并且是主要部分。行政效率的规范化即行政法中的重要内容，二者在所追求的方向上是一致的。

二、行政主体在行政法中的效率价值分析

(一)行政主体追求行政法效率价值的作用

从宏观角度来看，行政主体也是一种社会组织，同其他组织一样，其运行是为了追求效率，追求产出与投入比值的最大化。由于社会资源、自然资源的有限性与公民意识的觉醒，其对行政主体的要求也越来越高，这样的现实就要求行政主体必须追求效率价值的实现。国家作为最大的社会组织，追求效率价值，实现节约资源与稳定发展的并重，不仅利于当代，更利于未来社会的持续发展。

从微观角度来看，每一个行政主体在行政活动的运行中起着绝对的引导与协调作用，行政法的效率价值也主要是通过行政主体不断地进行行政活动而体现出来的。一项行政活动的进行，主要是有行政主体根据法律规定进行办理，相对人多处于配合的地位。因此，行政主体提高其工作效率能够带动行政相对人、法院效率的提高，对于追求实现行政法效率价值起着关键性作用。

(二)行政主体行为与行政法效率价值的关系分析

行政主体必须追求效率价值的实现毋庸置疑，行政主体的行政活动主要是通过对外作出行政行为所表现出来的。笔者认为，行政行为的无效就是最大的不正义。这里的无效应具有两层含义。其一，无效指没有法律效力。行政行为在作出生效后即具有确定力、公定力与执行力，无论是否认同，社会公众对该行政行为应产生信赖，但最终却由于行政机关自身明显、重大违法行为导致无效，这不仅损害了社会会公众的信赖利益，对于相对人而言，本身不存在任何过错却也要被迫承担无效行为导致物质、精神的损失，这是一种不正义。其二，无效指没有效率。一项行政行为的作出，无论是行政主体还是行政相对人必然要投入一定的精力、物力、财力等，最终被认定为无效，那么这种投入就化为浪费，并且拖长了相对人获得正确决定的时间，这从时间和资源上来看都是没有效率的表现，也是一种不正义。效率与正义相互包含、不可分割。

(三)行政主体实现效率价值的制度设置

我国《宪法》⑤在总纲与正文中均有关于行政主体权力配置与行政效率的规定，包括在《立法法》⑥中也有关于行政机关权力职能的分配。这些关于权力的配置都是为了到达提高行政效率、保护相对人的目的。具体到行政部门法中，单行行政法律文件规定的“行政委托”“时效制度”“简易程序”等制度，均是从实施行政活动的便捷化与专业化的角度出发，注重行政机关之间的衔接与配合，简化繁琐的操作过程，实现效率价值。

《中华人民共和国行政许可法》第二十六条⑦规定了“一个窗口对外”的原则，是关于提高行政效率的典型。可以说这种“一个窗口对外”“一站式服务”的方式是对于行政行为而言是一种创新。暂且不论其在实践中效果如何，其出发点是为了提高行政效率，使相对人不必在各个行政机关之间来回奔波，追求高效便民的效果。

三、行政主体追求行政法效率价值的路径

(一)行政分权

这里的行政分权是指在行政实体法配置的权力(利)和义务的框架内，对上下级行政机关之间，同级行政部门之间以及行政机关与社会之间对于行政权的科学配置。⑧效率的基本原理在于“小投入，大产出”，具体到行政法领域来，缩小行政规模，精简行政机构，这样才可以有效的降低行政成本。这就要求我们要进行科学合理的分权，可以说分权是促进效率提升的最有效手段。

首先，中央除在一些宏观上的统领外，要有合理且有层次的放权给地方。地方各级不仅有充足的精力管理自己的行政区域，同时由于地方对于自己辖区的熟悉度也更有利于提高行政效率。其次，不同行政机关之间的职权界限要明确，笔者认为要改变权力交叉的现状，可采用在一个问题上形成一个行政主体为主导调解，其他主题配合的模式。这不仅有利于职权的协调与行使，提高效率，在出现问题后也容易确定责任的归属主体，避免权责不一。最后，在行政机关与社会的分权问题上，行政机关不应拥有太多权力，可以放权给社会，将一些专业化程度较高的社会事务分给相应的社会组织，这不仅有利于减轻行政机关的压力，同时更有利于提高总体的行政效率。

(二)提高行政机关工作人员的素质

提高行政人员的素质是一项文化工程。其一，要端正行政工作人员的价值观。要摒弃功利主义思想，端正工作态度，提高其工作的熟练度，自然可提高办事效率。其二，对公务员可引入效益评估机制，增加行政人员的紧张感。以工作成果与工作效率为标准，建立科学合理的奖惩机制，赏罚分明以刺激公务人员认真工作，提高效率。

笔者认为，以上两种方法是提高行政效率的根本方式，同时也可以增加多养家的方式以追求效率价值目标的实现。第一，注重在行政活动中投入高科技产品的应用，例如，推广网络平台与电子机器的应用，这样不仅节约人力成本，而且避免情绪化因素的影响，提高实施的效率。第二，将企业模式引入行政机关之中，有学者提出以企业精神对行政机关进行改革，主要方式有：(1)把掌舵和划桨分开；(2)把竞争机制纳入政府部门；(3)树立政府支出的“投资”观点；(4)使政府官僚变成企业家；(5)在政府公营部门内部重组市场。⑨笔者认为此种观点正是为提高行政效率提出的，虽然在目前的社会环境中缺乏实践的土壤，但是该观点的思考方向是值得借鉴的，可以在社会的可接受范围内，对政府部门进行企业化改革，力求效率价值的实现。

[ 注 释 ]

①百度百科[EB/OL].http：//baike.baidu.com/link?url=bN9sIF

MguN_zkuYhXVHJiaJpmx77AeqPm2sVuPN3zBcgiHLD09HLf5Efhlv

HdYaobsRCgM6prgOugHEmOVcuia，2016-11-18.

②王成栋.论行政法的效率原则[J].行政法学研究，2006(2).

③这里的行政是在公行政的基础上展开的，不包含一般企业、事业单位、法人、社会组织等的行政管理与行政机关的自身管理.

④张树义编.行政法学[M].北京：北京大学出版社，2009：9.

⑤<宪法>第27条“一切国家机关实行精简原则……反对官僚主义.”第86条“国务院是实行总理负责制.”第105条“地方各级人民政府实行省长、市长……镇长负则制.”

⑥<立法法>第56条“国务院根据宪法和法律，制定行政法规.”第71条“国务院各部、委员会、中国人民银行……制定规章.部门规章的规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项.”第73条“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府……属于本行政区域的具体管理事项.”

⑦<行政许可法>第26条“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定.行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理.”

⑧张弘，刘佳奇.论行政实体法的效率价值——以行政分权为研究视角[J].东方法学，2010(5).

⑨华民编.转型经济中的政府[M].太原：山西经济出版社，1998：38-51.

[1]张树义.行政法学[M].北京：北京大学出版社，2009.

[2]马怀德.行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，2009.

[3]华民.转型经济中的政府[M].太原：山西经济出版社，1998.

[4]罗豪才，宋功德.行政法的失衡与平衡[J].中国法学，2001(2).

[5]王成栋.论行政法的效率原则[J].行政法学研究，2006(2).

[6]张弘，刘佳奇.论行政实体法的效率价值——以行政分权为研究视角[J].东方法学，2010(5).

[7]关保英.市场经济下行政法的效率职能[J].华中理工大学学报(社会科学版)，1997(3).

[8]谢永霞，周佑勇.论行政法的效益原则[J].湖南社会科学，2014(1).

D

A

2095-4379-(2016)36-0080-02

张芊蕙，女，河南鹤壁人，法律硕士，天津法官学院，教师。