基于农业产业集群视角的城乡基本公共服务均等化研究

郎付山

(河南理工大学 经济管理学院，河南 焦作 454000)



基于农业产业集群视角的城乡基本公共服务均等化研究

郎付山

(河南理工大学 经济管理学院，河南 焦作 454000)

E-mail：939840382@qq.com

摘要：城乡基本公共服务均等化与农业产业集群之间具有内在逻辑关系，农业产业集群有利于促进城乡基本公共服务均等化，城乡基本公共服务均等化是农业产业集群可持续发展的现实需要。培育发展现代农业产业集群、提高基本公共服务供给能力、形成稳固的基本公共服务体系等应成为促进城乡基本公共服务均等化的路径选择。

关键词：农业产业集群；公共服务均等化；路径选择

一、引言

实现城乡基本公共服务均等化对于加快经济发展方式转变，促进工业化、信息化、城镇化和农业现代化协调发展具有重要意义。而农业产业集群是集群与农业发展的有机结合，是第一产业、第二产业和第三产业的统一体，有利于发挥农村经济的集聚效应和城市经济的扩散效应，能够提升城乡基本公共服务水平和均等化程度。基于此种情况，本文以农业产业集群为视角，分析城乡基本公共服务均等化现状及其与农业产业集群的内在逻辑关系，旨在丰富和发展城乡基本公共服务均等化理论研究成果，为实现城乡基本公共服务均等化提供政策参考。

二、城乡基本公共服务均等化概述

基本公共服务是由政府主导提供，目的在于保障全体公民生存和发展基本需求，并且与经济社会发展水平和发展阶段相适应的公共服务，主要包括教育、医疗卫生、社会保障、基础设施和安全等多个方面的内容，是城乡居民尤其是农村居民最关心、最需要的服务，是所有服务中最基础、最核心的部分。城乡基本公共服务均等化就是基于特定阶段经济社会发展水平，以政府为主体，以农村为重点，在城乡间提供大体等量的基本公共服务，使城乡每个公民在享受公共服务的数量、质量和可及性方面都处于一个基本相同的层次，以提高社会总体福利水平。城乡基本公共服务均等化，并不意味着城乡居民都能享受到完全一致的公共服务，不是简单的平均化和无差异化[1]。

20世纪90年代末期我国就提出公共服务均等化的概念和思路，党的十七大、十八大报告对促进城乡基本公共服务均等化的相关内容做了明确论述，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步强调要求采取必要措施，推进城乡基本公共服务均等化。经过多年努力，我国初步形成了城乡基本公共服务均等化的制度框架和财政支撑体系。但是，由于经济发展水平、财政供给能力及传统政策的惯性影响，城乡基本公共服务非均等化现象仍然十分突出。孔凡文等以《2014年中国统计年鉴》等为数据来源，以医疗卫生、基础设施和基本公共教育为二级指标，对29个省份城乡基本公共服务差异水平进行了评价。评价结果显示，全国城乡综合均等化差异的平均值是0.486，差异较小的三个省份是上海、重庆和广西，城乡综合均等化差异值分别是0.253、0.313和0.358，差异较大的三个省份是吉林、内蒙古和新疆，城乡综合均等化差异值分别是0.771、0.642和0.621，吉林与上海两地区差异值相差将近3.05倍[2]。在教育方面，农村义务教育经费不足，与城市相比普通学生人均公共财政预算相差额在700~900元，许多农村学校教学器材达不到国家标准，优秀师资匮乏、师资水平低等现象普遍存在。医疗卫生方面，80%的公共卫生资源集中在城市，城市每千人平均病床位是农村的3.5倍 ，城市每千人拥有卫生技术人员数是农村的5倍，农村地区婴儿死亡率为11.3%，是城市地区的2.2倍[3]。从这些数据可以看出，我国城乡居民在享有公共教育服务、医疗卫生、社会保障等方面存在明显的不公平、不均等现象，城乡基本公共服务总量不足、区域之间总体差异仍然比较大[2]。造成这种结果既有客观的历史原因，也有整个基本公共服务均等化政策体系顶层设计不足、公共财政保障机制不完善、地方政府在基本公共服务供给方面的履职积极性不足等原因，地方政府未能结合农村经济社会特殊性，不能从农民的现实需求出发，不能注重提供诸如农村基础设施、农业信息、农业科技服务和技术培训等能促进农业现代化的公共服务[4]，从而形成造成公共服务供给渠道单一。

城乡基本公共服务均等化水平体现着公共资源在城乡之间配置的公平和效率，体现着政府的执政水平和执政能力，同时，也关乎破解城乡二元难题、统筹推进“四化”协调发展的战略部署。因此，必须加强理论与实践研究，为进一步健全基本公共服务体系、加快城乡基本公共服务均等化建设提供理论依据和政策参考。近几年，许多学者从不同侧面对城乡基本公共服务均等化的概念界定、现实情况、标准选择和制度困境、政策建议等问题进行了深入探讨，得出了大量高价值的研究成果。但是，从农业产业集群的视角研究城乡基本公共服务均等化问题尚不多见，具有进一步探索的空间。

三、农业产业集群与城乡基本公共服务均等化的内在逻辑

(一)农业产业集群有利于促进城乡基本公共服务均等化

实现城乡基本公共服务均等化的难点区域在农村，重点环节是保证机会均等。农业产业集群多萌芽于农村的乡镇企业，其形成、发展和繁荣的过程是第一、二产业和第三产业共同融合的过程。第一、二产业的快速发展和从业人员的逐步聚集为基本公共服务均等化带来了巨大的市场需求空间,一些中介组织和服务机构如教育培训机构、行业协会、金融部门、科学研究平台、卫生医疗体系和文化体育设施会伴随着农业产业集群的形成而配套出现，并在农业产业集群所在地区及周边农村区域逐步形成公益性的社会服务平台，由于“马太效应”存在，公益性服务平台的运作效率和公共资源的共享程度会越来越高[5]，能够促进城乡居民享受基本公共服务的机会均等。

城乡基本公共服务均等化的实质是加大对农村或农业人口基本公共服务供给力度，公共服务的有效供给很大程度上依赖于当地经济的发展和财政自给能力的增强。农业产业集群化发展是农业产业化经营由数量扩张向质量提升转变的内在规律，是农村经济发展方式的创新，有利于促进农村经济发展、增强工业反哺农业的能力，能够提高当地财政税收水平和基本公共服务供给实力、完善农村公共产品的供给方式，从而使农村或农业人口享有从数量到质量都大致均等的教育、就业和医疗等公共服务，促进城乡基本公共服务的结果均等。

城乡基本公共服务非均等的主要原因之一就是城乡二元结构引起的公共服务配置不均衡和城市与乡村户籍福利差异[6]。只有建立健全农业转移人口市民化推进机制，才有利于实现城乡基本公共服务均等化的预期目标。截至2014年底，我国常住城镇人口74 916万人，城镇人口占总人口比重为54.77%，农业转移人口的压力仍然很大。农业产业集群多数具有劳动密集型的特征，并且以当地农业为起点，员工也以当地农民为主，是转移农村人口、推进农民市民化和城乡一体化的有效平台。以农业产业集群内的农产品加工业为例，我国农产品加工业产值与农业产值的比值，每增加0.1个百分点，就可以带动230万人就业。农业产业集群内企业之间的外部效应、知识溢出、技术溢出等能够不断提高农业转移人口的知识水平和文化素养，缩小城乡居民之间享受基本公共服务的能力差距，有利于农业人口从身份和心理方面真正融入市民化中，满足农业转移人口的个性公共服务需求，推动城乡基本公共服务均等化的制度创新。

(二)农业产业集群的可持续发展需要城乡基本公共服务均等化的支撑

健全的基本公共服务体系是农业产业集群的重要组成部分，一个真正的农业产业集群内部不仅包括产、供、销和种、养、加为主的市场化体系，同时还包括农民合作社系统和政府公共服务系统[7]，如科研、金融、中介服务等，是一个以产业链为纽带、功能紧密联系、网络交叉互动的有机产业网络，具体如下图所示。如果服务支撑体系薄弱，必然造成集群内产业链残缺，出现集群可续发展的短板，原材料供应、加工、销售及公共服务支撑机构之间条块分割缺乏产学研结合的创新氛围和持续发展能力，不利于农业产业集群的科学发展。

图1　语言各类成分关系图

优质的基本公共服务能够吸引高素质的农业集群就业人员，基本公共服务的均等化程度与农业产业集群内从业人员的素质存在着正相关关系。当农业产业集群与城镇发展高度融合时，社区化的居住条件、均等化的公共服务配套设施，能够吸引高端人才聚聚，通过知识溢出和技术溢出，提高从业人员的整体素质。均等化的基本公共服务也是稳定内部已有从业人员的必要条件，随着刘易斯拐点的日益临近，农村劳动力供给逐步转向短缺，农业产业集群从业人员对教育、社会保障、卫生等基本公共服务方面的需求发生了显著变化，只有通过基本公共服务的均等化，才能增强从业人员的归属感和促进集群发展的主体意识与责任意识。

城乡基本公共服务均等化是推动农业产业集群内企业持续创新的重要支撑。农业产业集群多地处交通相对不发达的城乡结合区，群内多为研发能力较弱的中小型企业，这些企业获取创新信息的途径有限。公共服务均等化建设能够进一步改善农村公共交通、公共通信、公用设施和环境保护，促进工业化、信息化、城镇化和农业现代化的深度融合，可以降低群内企业的生产成本、运输成本、销售成本、风险成本和决策成本，有利于扩大群内企业的信息来源、优化信息传递渠道、提高信息处理效率，从而激发企业的创新动力和创新能力。

四、 基于农业产业集群视角的城乡基本公共服务均等化的路径探讨

在明晰城乡基本公共服务均等化与农业产业集群的交互关系后，如何从产业集群的视角探讨城乡基本公共服务均等化的路径问题，成为研究的必然。

(一)引导农业产业集群式集聚，促进区域经济协调发展

目前，农村基本公共服务既有总体供给不足的问题，也有区域供给相对不均衡的问题，区域经济的协调发展有助于城乡基本公共服务的相对均衡供给。农业产业集群是区域分工和农业分工的有机结合与深化发展，政府应加大政策扶持力度，根据当地农业自然条件和禀赋因素引导农户、农产品加工企业、相关服务支撑机构的集群式集聚。把推动农业产业集群式发展提高到统筹城乡发展、优化区域经济布局和推动城乡基本公共服务均等化的高度进行谋划落实。政府推动农业产业集群式发展的措施不是直接介入集群的运作层面，而应侧重于宏观调控，让市场在农业产业集群发展及有关资源配置中起决定性作用。政府作用主要在于营造有利于农业产业集群发展的硬件环境和包容氛围, 推动与产业集群相关的产业政策、环境政策、科技政策、就业政策、区域政策、城市政策、外贸政策等落地生根，促进农业产业集群的快速形成并带动新农村建设和农业产业化进程，逐步缩小城乡差距，克服城乡公共服务非均等化区域制约因素。

(二)培育现代农业产业集群，提高基本公共服务供给能力

现代农业产业集群由现代化的农户、农产品加工企业及其上下游关联产业和协会、金融机构及科研院所等相关支撑机构在特定区域内的聚集，是科技贡献度高、配套服务优、核心竞争力强、发展活力大的农业产业经济组织。通过培育发展现代农业产业集群推动农业科学技术的现代化、农业管理方法的现代化和农民综合素质的现代化，提高农业产业集群的核心竞争力和反哺农业的贡献度，为农村和农业经济发展提供人才、技术、管理等方面的支持，优化补充农村教育、医疗卫生、社会保障和公共基础设施等基本公共服务，促进农村经济发展，增加农民收入，提高当地财政税收水平和公共服务供给能力，使农业产业集群作为第三方力量真正与政府一道共同承担起基本公共服务供给的责任。

(三)建立农业产业集群衰退风险应对机制，形成稳固的基本公共服务体系

农业产业集群具有生命周期特征，是一个不断演进的生命体，农业产业集群的非正常衰亡可能导致群内企业经济效益下滑、从业人员流失、核心企业外迁等，会对区域经济发展产生负面影响，不利于城乡基本公共服务的稳定均衡供给。农业产业集群必须结合自身特点，正确分析不同生命周期阶段衰退风险的基本表现、主要影响因素，建立风险预警体系，健全预警服务机构，共享风险预警信息，形成有效的风险管理制度，使产业集群内的所有企业树立必需的危机观念和衰退风险意识，并且统一思想、相互协调、彼此配合，随时应对和化解集群发展中面临的各种风险与危机，同时，要设立农业产业集群衰退风险基金、建立风险分担机制，促进农业产业集群的可持续发展，形成农业产业集群内部及延伸区域稳定的公共服务供给体系。

(四)强化政府主体地位，提高城乡基本公共服务均等化水平

政府不仅仅是阶级统治的工具,还是协调人与人、人与社会、人与自然的关系的工具[8],更是实现城乡基本公共服务均等化责任主体。农业产业集群只是城乡公共服务多元化供给体系中的一个组成部分，政府应该明确自身的责任主体，加大公共资源向农村、贫困地区和社会弱势群体倾斜力度，支持和引导优质公共资源向农村延伸，明确各类机构服务项目及其规范标准，提高城乡基本公共服务均等化水平，促进农村共享城市优质公共服务资源。当然，促进农业产业集群尤其是地处乡镇的农业产业集群从业人员享受到大致均等的公共服务，同样是政府履行职责的内在要求。政府应正确把握农业产业集群的自身发展规律，综合考虑农户、农产品加工企业和相关服务配套行业从业人员的共性需求和个性需要，从农业基础设施建设、科技成果推广、技术培训、产销信息畅通等方面，有区别、有重点地实现公共服务的多元化供给，满足农业产业集群从业人员在身份、心理、社会等方面的公共服务需求，从而逐步解决由于刘易斯拐点出现而带来的劳动力供给短缺和劳动力成本上涨问题，促进农业产业集群内的人才集聚、服务集聚和现代化发展。

总之，城乡基本公共服务均等化与农业产业集群之间存在着必然的内在逻辑关系，并且后者对前者的促进作用是毋庸置疑的，培育发展农业产业集群应成为完善城乡基本公共服务供给的重要途径。但是城乡基本公共服务供给逐步呈现多元化趋势，还需要相关各方的共同努力，尤其是需要发挥政府的主导作用，才能有效解决由于制度二元性和供给二元性造成的城乡基本公共服务非均等化的现状。

参考文献：

[1]国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知[N]．中华人民共和国国务院公报，2012-07-30.

[2]孔凡文，张小飞，刘娇.我国城乡基本公共服务均等化水平评价分析[J].调研世界，2015，28(7)：9-12.

[3]张紧跟.论国家治理体系现代化视野中的基本公共服务均等化[J].四川大学学报 ( 哲学社会科学版)， 2015(4)：5-12.

[4]沈 霞.利益共同体观: 城乡基本公共服务均等化政策优化研究[J].河北学刊，2015，35(4)：197-201.

[5]吴家灿,李蔚.论基于产业集群的区域品牌培育路径[J].求索，2013,33(2)：24-26.

[6]赵晓,张庆芝.新型城镇化与公共服务均等化[J].金融博览(财富)，2014，8(1)：20-21.

[7]刘云.现代农业产业集群建设中应注意的几个问题[J].农村·农业·农民，2012,27(5)：30-32.

[8]张开洪.和谐中原视野下的公共服务型政府的构建策略[J].河南理工大学学报(社会科学版)，2010，11(2)：137-140.

[责任编辑位雪燕]

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Study on the Equalization of Basic Public Services in Urban and Rural

Areas from the Perspective of Agricultural Industry Cluster

LANG Fushan

(SchoolofEconomicandManagement,HenanPolytechnicUniversity,Jiaozuo454000,Henan,China)

Abstract：Due to the internal logical relationship of the two, the agricultural industrial cluster is conducive to promoting the equalization of basic public services in urban and rural areas. At the same time, the latter is necessary for the sustainable development of the former. Cultivating and developing modern agricultural industrial clusters, improving the supplying capacity of basic public services, forming a stable system of basic public services, and so on are choices of the equal access to basic public services in urban and rural areas.

Key words：agricultural industry cluster; equalization of basic public services; route selection

中图分类号：F32

文献标识码：A

文章编号：1673-9779(2015)04-0420-05

作者简介：郎付山(1975—)，男，河南鲁山人，副教授，主要从事区域经济发展研究。

基金项目：河南省哲学社会科学规划项目(2013BJJ057)；河南省政府招标决策课题(2012b266)；河南理工大学博士基金项目(B2012-024)；河南理工大学人文社会科学研究项目(SKDC2013-25)。

收稿日期：2015-07-20