关于法官入额标准和条件的调研报告

●聊城市中级人民法院课题组

关于法官入额标准和条件的调研报告

●聊城市中级人民法院课题组

作为人员分类管理改革的核心问题之一，法官入额的条件在中央有关司改会议、文件精神中已经有所体现。在第一批试点法院的改革方案中，各试点单位基于本地司法队伍的实际，对法官入额的条件也进行了一定的探索与设定。中央相继批准了这些方案，表明中央对于各地入额条件设置的差异性是支持与肯定的。我们可以参考外地先进经验，对各种条件设定的利弊进行分析并取舍，但是最终还是要立足自身的实际，合理设定法官入额的条件，为人员分类改革打下良好制度基础，减少改革的阻力。

一、入额条件设定策略选择

人员分类管理和法官遴选的目标是将现有法官队伍中最具有办案能力的优秀者选拨出来，必然会有一部分法官暂时不能进入法官员额。选拨所使用的条件与门槛必须符合上述改革的目标，肯定也会适当高于现行的法官任职条件。在此前提下，将入额或者遴选的条件提高到何种程度是我们研究的方向。

总体来讲设定条件有两种策略：一是将条件设置非常高，一步到位实现法官的精英化。二是适当提高现有条件，给更多人员机会，通过竞争排序实现优中选优。第一种策略把所有的冲突与矛盾压缩在对条件的取舍中，我们不能寄希望于设定条件的人无所不能并且毫无私心，设计出毫无个人利益取舍并且能让绝大部分法官接受的条件，这不符合认知规律和人的趋利本性，而且有将法官视为改革客体之嫌。第二种策略根据改革要求和试点法院的实际，适当提高入额条件，并且赋予法官一定的自主权，经过合理的遴选程序将参加选任的法官按照一定标准进行排序，从高到低选择入额法官人选。无论是从科学性还是从现实性出发，第二种策略都是更优的选择，我们的工作也就是在摸清试点法院法官情况的前提下，按照改革要求合理提高现有的条件。

设定条件应尽量排除主观性的评价，以客观化、可量化的条件为主，以减轻操作层面的难度。比如不宜在条件设定中要求较高的道德水准，因为道德本身并无高下好坏的统一标准而且难以量化，如果依靠决策者的个人认知设立标准还是无法客观全面地反映法官的真实情况。实际上，选择条件的最大难点在于如何客观反映法官的业务能力，这也是所有条件的核心。

法官业务能力体现在办案的质与量两个方面，“量”的方面很容易在审判管理系统和司法统计报表中反映，而“质”的方面并没有全国统一的标准。通常认为，审限内结案率、服判息诉率、有无发改、信访案件、庭审驾驭能力都是重要指标，其中庭审驾驭能力还包括总结提炼庭审焦点问题、掌控庭审节奏等能力，其评价很难客观量化。实践中每个案件的难易程度不同，不能适用统一标准，而且不同的人对于案件焦点问题甚至对于法庭秩序的认识都不一致，很容易受到主观干扰，很难得出准确并且令人信服的结论，所以我们认为庭审驾驭能力不宜直接作为入额的条件。

我们坚持设定法官入额或者遴选的条件要本着适当提高、避免主观评价的研究方向，综合现行法律的相关规定和中央有关政策、精神，分析各地方案，法官入额的条件可以从准入条件与限制条件两个方面分别进行分析。

二、法官入额准入条件分析

（一）基础条件

现行《法官法》《公务员法》等相关法律专门规定了法官任职的条件。《公务员法》规定法律对法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。《法官法》在国籍、年龄、拥护宪法、身体条件、学历、从事法律工作年限等方面对法官任职条件进行了规定，其中具有中华人民共和国国籍、拥护中华人民共和国宪法、身体健康等基础性条件在司改中依然适用。至于对于身体健康的认定，上海方案以近三年病事假累计是否超过一年为界限，可以吸收参考。

（二）年龄条件

目前法《法官法》及《人民法院组织法》都规定法官任职的最低年龄为23岁。法官的职业特点要求法官应当具有较为丰富的法律知识、社会阅历、人生经验，以及处理各种复杂问题的能力，如果法官过于年轻，可能难以胜任审判工作。因此，近几年提高法官最低任职年龄的呼声颇高，同时还有建议要推迟法官的退休年龄。最低年龄限制的设定应考虑法官职业特点和法官队伍的长期稳定，形成合理的法官年龄结构，又要给年轻干警合理的职业预期。目前法院新进人员在大学毕业进入法院时年龄一般在21至23岁，需要经过五年以上的学习实践才能掌握基本的审判技巧及能力，所以选择以28岁为限对现有人员冲击较小，也比较符合司改的内在要求。

（三）学历条件

《法官法》将法官职业的最低学历定为本科，对于《法官法》修订前未取得本科学历的法官由最高人民法院制定办法进行培训，对于经济不发达地区放宽至专科学历。党的十八届四中全会决定中提出要推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平，在全面推进依法治国和司法体制改革背景下，审判实践对法官所应具备的审判工作专业知识的要求越来越高。目前来看，法院队伍中具有全日制法学本科及以上学历的法官还是少数，有的基层法院这一比例为一成左右，这些人员大都是近几年新招考的公务员，审判经验与资深法官还有所差距，单纯以学历评价法官业务素质有失客观。与上海、深圳等发达地区相比，我省法院尤其是中西部法官群体法律专业本科学历的普及率还较低，这可能也是我省西部地区和部分中东部地区法院的普遍问题。我们认为在首批入额法官确定之后，对于后续进入人员再要求法律专业本科学历，既保证改革的有序进行，也符合中央关于司法队伍职业化的要求。

（四）从业经历

现行《法官法》对不同学历人员担任法官规定了不同的法律从业年限。最近几年新招录审判执行岗位公务员，需要经过入职、转正、统一培训、任命助理审判员等步骤，一般来讲本科学历的需时三年，硕士研究生需时两年取得法官任命，与《法官法》规定保持一致。要从目前法官队伍中优中选优，遴选出员额制法官人选，就需要适当提高法律从业年限。广东法院入额方案规定，基层法院、中院、高院入额法官分别需要三年、四年、五年以上的法官任职年限，比现有标准提高很多。上海方案对审判员、助理审判员任职时间的规定限制不同。对审判员没有明确的年限规定即审判员都有资格参与选任，只是区分目前是否在办案岗位以适用不同的考试考核程序。高院、中院从事司法工作满六年且任命助审员满三年，或具有博士学位（不含在职攻读）任助审员满两年的，基层法院从事司法工作满五年且任助审员满两年的助审员才有资格参与遴选。

其他地区对年轻法官进入员额进行了一定限制，与上文中年龄条件的建议相对应，我们认为把从事法律职业的年限提高至5年，研究生学历的提高至4年，高院、中院适当提高标准，这样对年轻干警的冲击较小，也容易得到绝大部分人员的支持与理解，在五年过渡期内首次不能参与遴选的年轻干警也能达到上述要求。从我们前期调查的结果看，80%的调查对象认为，法官至少要具有5年以上的职业经历。

（五）工作实绩

工作实绩基本能反映干警在本职岗位的工作能力，大部分法院都形成了一套综合考核体系，对干警的年度工作进行评定。法官队伍的分布是不断变化的，一部分法官因工作需要被调配至综合部门工作，其中一些还是因为审判执行工作表现优异，经组织考察后在综合部门承担重要工作任务，未在审判一线岗位从事审判工作，这部分人员在部分法院的比例超过30%，单纯以近几年的办案质量及数量为标准，难以真正反映法官队伍的审判职业素养。各地方案或者未对工作实绩作出明确要求，而仅要求在近期内年度考核为称职以上，或者针对不同岗位人员适用不同的考试考核方法。在我们进行问卷调查的结果看67%的调查对象认为目前岗位不同，不宜采用同一标准和条件，所以参考其他地区的做法，我们建议使用近五年的公务员考核结果都在称职及以上这一条件，既提高了工作业绩的要求，也符合大部分干警的意志。

三、法官入额限制性条件分析

（一）受处分情况

现行《法官法》明确规定两种人员不能担任法官，一是曾因犯罪受过刑事处罚的。二是曾被开除公职的。上述规定是为保证法官队伍的纯洁性而作出的规定。根据全国人大常委会的《法官法释义》，实践中对于一些偶有违反有关部门规定但是并没有构成犯罪，也没有达到被开除公职的程度，被教育改正后，如果条件优秀，同时也符合法官条件的人，仍然可以担任法官。同时在法官的任免一章中列举了八种应该免去法官职务的情形，其中就包括因违纪、违法不能继续任职的情况。法律及释义并没有说明违纪、违法不能继续任职的具体内容。

上海法院方案规定五年内因违法违纪行为受过党纪或者行政处分的一律不能入额，对现有限制性条件进行了更加严格的解读。聊城中院近五年没有人员受过党纪、政纪处分，但是部分基层法院存在法官受到党政纪处分的情况。法官履历的纯洁性应该高于其他一切职业，因为任何职业性污点都有损法官公正的形象。我们建议，凡是近三年因不遵守审判工作纪律受到处分的干警，一律不得参与选任，因违反普通工作纪律且已过处分期并且符合其他条件的可以参与选任。

（二）回避情形

现行《法官法》对法官任职回避情形做了比较严格的限定，因为人民法院内部、上下级法院之间，有一定亲属关系的人担任相关职务，可能不利于公正处理案件，也不利于法官队伍的建设。以规定的法官任职回避情形为基础，设计合理方案。《关于对配偶子女从事律师职业的法院领导干部和审判执行岗位法官实行任职回避的规定（试行）》对于配偶子女从事律师职业的法官进行了更加严格的限制，实质上实行了一方退出的制度。进行法官遴选时，要充分了解参与人员的家庭成员职业情况，要求如实说明上述情形涉及到的近亲属的职业情况。对于隐瞒真实情况的，除取消其参与遴选的资格以外，还应该按照相关法律规定给予相应处分。

（三）接受调查情况

在确定参与选任的人选期间，如果有干警正在接受纪检监察部门、司法部门的调查，并且尚未有正式结论在此之前，应暂停其参与选任的资格。调查结束确定无责任或者未受到相关处分、处罚的，应当及时恢复其参与遴选的资格，如果错过本次遴选，应顺延至下次法官遴选。

四、员额法官的选任方式

将优秀的人才选拔进入法官员额，是实现人员分类管理的重点和难点，也是关系整个司法体制改革工作成败的关键环节之一。因此，用怎样的选拔方式，采取哪种评价标准才能真正将审判岗位最为需要的人才选拔出来，是法官入额遴选工作的重中之重，对推动法官队伍正规化、专业化和职业化，保障各级法院依法独立公正行使审判权有着重要意义。从已经进行入额选拔的试点法院来看，主要有考核选任、考试选任和考试考核综合选任三种方式。

（一）单纯考核选任

从第一批试点法院的情况来看，采取单纯考核方式进入员额的法官，往往已担任院领导职务，上海法院在试点中还将范围扩展至办案岗位的所有审判员和非办案岗位有过一年以上办案经历的审判员。吉林试点法院则对院领导通过考核进入员额的比例进行了限制，分别把省、市、县三级法院领导入额比例限定为院级领导职数的30%、40%和50%。在考核方式上，有的只设定基本条件，比如海南法院，担任审判职务的院领导在符合基本条件的前提下，只要近三年公务员考核称职以上，就算做考核通过；其他多数试点省份法院在考核内容上大都包括了工作业绩等内容。这种通过单纯考核进入员额的方式主要目的在于把关，资格性考核的因素远大于选拔性考核因素，所针对的群体只要符合考核所设定的条件，就基本上能够进入员额。当然，也有一个特殊情况，贵州省的四个基层试点法院在2015年7月采用单纯考核的方式选拔了首批员额法官，但在2015年9月份，贵州省又采用考试加考核的方式对这四个基层试点法院首批入额法官重新进行了选拔。可见，这种通过单纯考核选拔员额法官的方式只能针对院领导、审委会委员等特殊群体，不宜将其范围扩大。

（二）单纯考试选任

一个成功的选拔方式，应该能够给大多数人一个展现自身职业优势的机会，进而通过这种综合性的展示来更加精准地选拔出最适合法官员额岗位的人员。单纯考试的方式虽然能够比较客观地反映一名法官的法律专业知识水平，但是审判经验、协调能力等其它专业技能却很难通过几十分钟的笔试或者面试来充分体现，也很容易造成接受过系统法学科班教育、刚出校门不久且刚经历过司考、公考等重大考试历练的年轻法官考试成绩一边倒的情况。从目前各地试点情况来看，还没有一家法院在入额选拔中采用单纯考试的方式，这也充分说明，单纯采取这种方式存在着很大的弊端，并不是一种理想的方式。因此，考试只能作为整个员额选拔评价体系的一个组成部分，不能作为独立的选拔方式使用。

（三）考核加考试相结合选任

在目前情况下，考核和考试相结合是绝大多数试点法院在入额选拔过程中使用的一种形式。这种形式的优点在于，既能够通过考试来考察知识基础和应变能力，也能够通过考核对人员的长期表现和过往情况进行综合的评价。

1.考试部分

关于考试部分，各地大多是采取全省（市）统一命题，统一考试的方式，在考试内容上包括政治素养、职业操守，并在刑事、民事、商事、行政四个方面的审判理论和实务中任选一类。其中值得借鉴的是，有的试点法院将考试拆分成笔试和面试两个部分，笔试中注重考查法官的实际办案能力和司法实践经验，兼顾政治理论和法学基础理论；面试中注重测试法官的综合素质和对问题的认识、分析、判断和处理能力。比如吉林法院面试中的一个题目“原告方律师是一个下级法院的退休法官，他在庭审结束后走到审判席上要和你握手，被告方律师这时也在场，你会怎样处理这一‘尴尬’状况？”从这个题目中可以看出，测试的内容模拟审判庭场景，贴近审判实际，对法官的审判经验是一个很直观的考验。总体来说，无论是单纯进行笔试，还是笔试和面试相结合，所有参与入额的人员都能按照同一标准接受测试，所具备的专业知识基本能够通过考试成绩予以量化体现，所以在考试这个环节，争议不大，操作的难度也不大。

2.考核部分

从实践来看，入额选拔的难点在考核环节。各地各级法院的情况各不相同，很难确定一个放之四海而皆准的标准细则来进行考核。怎样科学设置考核标准，将每个参与人员的综合素质充分展现出来，并将其量化成分数通过考核结果较为准确地体现出来，这是考核面临的最大难题。因此，除全省统一组织考试外，考核部分应该根据不同法院的不同特点，因地制宜，由各法院在全省的统一框架内自行制定实施方式和细则，不应全省采取一种模式，不宜搞“一刀切”。目前来看，各地采用的考核方式大体有三类：一类是工作业绩折算分数加民主测评分数（比如上海、吉林、湖北）；一类是任职资历量化分数加民主测评分数（比如海南）；还有一类是三项皆有（比如青海）。

法官作为特殊的职业，决定了其必须具备很强的专业素质，这种专业素质不仅仅体现在法律专业知识方面，审判经验、应变水平、协调能力等多种因素都影响着一名法官专业素质的高低。法官的优秀与否，并不能简单地用法官的级别，学历的高低，办案的数量，获得的荣誉等量化条件进行衡量。对其专业素质和岗位能力的测定应该是通过主观评价和客观测试相结合的方式来进行。法官专业知识水平的高低可以通过考试得到体现，其他方面的能力很难通过单纯考核一些客观指标予以量化，而简单地通过民主测评的方式也难免会掺杂一些亲疏远近、利益勾连的因素在里面，很难准确反映法官的专业水平。尤其是在工作业绩的考核中，办案岗位的人员可以通过办案数量、质量将工作业绩折算量化成分数，相对来说还可以制定一个统一的标准，但对于非办案岗位的人员来说，他们的工作业绩很难有一个统一的标准来进行量化，即使量化也很难与办案岗位人员的业绩考核分数对比参照。

从目前已经完成第一批遴选的试点法院来看，显然这种考核更倾向于也更有利于办案岗位的参选人员。在实际工作中，很多非办案岗位的法官不是不能办案，也并非不愿办案，而是因为业务、写作能力突出，被安排从事司法调研、审判管理、司法行政等工作，甚至因为在业务岗位工作能力突出被提拔到非业务岗位担任领导职务，成为“不办案的法官”，但当他们面临员额竞争时却因为这个因素而落后在起跑线上。对于如何消除考核中面临的这些显性或隐性的不公平因素，各地试点法院都做了一些探索和尝试，却并没有找到一个绝对公平的方法，只能因地制宜，积极引导推进，做到尽量公平。

总之，员额制改革是一项长期复杂的工作，不可能一蹴而就、一劳永逸，从其他法院改革实践来看，大多设定了改革的缓冲期或者过渡期，并对员额进行动态调整。在改革的过程中，应当允许偏差，并且在改革期限内进行适时调整及修正。推动法官员额制，对于进入员额的法官要经过实践的检验，对于未进入员额的人员要给予希望，在确保工作正常开展及队伍稳定的基础上，实现改革的理想目标。

责任编校：姜燕