环境民事公益诉讼的发展与问题

●张传毅

环境民事公益诉讼的发展与问题

●张传毅

【内容提要】 环境民事公益诉讼适用一般民事诉讼的诉讼规则，但因为其性质上是保护环境公共利益，故而在当事人身份、诉讼程序、审理规则、裁判规则等方面都具有不同于普通民事诉讼的特殊规则。我国环境民事环境公益诉讼发展迅速，已经成为公益诉讼的突破口，但还存在社会组织提起公益诉讼的动力不足、污染的后果及修复、治理费用难以准确判定、赔偿款项的管理和使用存在较大困难等问题。

环境 民事公益诉讼 规则

我国的环境民事公益诉讼是指特定的机关和有关组织依据法律的规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起的民事诉讼。近年来，我国的环境民事公益诉讼从无到有，制度逐渐健全，能够提起环境公益诉讼的主体日益增多，起诉的门槛逐渐降低，相关配套制度也逐步建立，环境民事环境公益诉讼已经成为公益诉讼的突破口，为我国的环境保护提供了一条新途径。

一、环境民事公益诉讼法律制度的发展

在法律正式规定之前，我国的环境民事公益诉讼已经零星出现，一些环保组织、环境监管部门以及个人先后向法院提起环境民事公益诉讼，但这些探索并无明确的法律依据，有些案件法院受理并作出了判决，还有大量环境公益起诉未获法院受理。环境民事公益诉讼制度最早规定在2012年修订的民事诉讼法第55条。2014年修订后的环境保护法第58条对可以提起公益诉讼的社会组织所具备的条件进行了规定。2015年1月7日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕1号）对环境公益诉讼受理、审理和裁判进行了详细规定，将民事诉讼法和环境保护法的原则性规定落实为具体可操作的制度。2015年1月30日，最高法院发布民事诉讼法司法解释，该解释第284条至第291条对民事公益诉讼作出了具体规定，相关内容与环境民事公益诉讼司法解释基本一致，只是适用范围不仅包括环境民事公益诉讼，还可以适用于其他民事公益诉讼，如，消费者权益保护民事公益诉讼等。2015年2月9日通过的《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕12号）第18条规定：“本解释适用于审理因污染环境、破坏生态造成损害的民事案件，但法律和司法解释对环境民事公益诉讼案件另有规定的除外。”根据上述规定，对于环境民事公益诉讼司法解释未规定的，环境侵权司法解释的相关规定可以适用于环境民事公益诉讼。

2015年7月1日，全国人大常委会发布决定，授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护等领域开展提起公益诉讼试点。试点地区确定为北京、内蒙古、吉林等十三个省、自治区、直辖市。

依据上述规定，能够提起环境民事公益诉讼的主体包括法律规定的机关和有关组织，以及全国人大常委会授权的试点检察院。根据司法解释的规定，能提起环境民事公益诉讼的组织包括在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等从事环境保护公益活动的社会组织。实践中也有行政机关，例如环保局，提起环境民事公益诉讼的案例，但现有法律规定并未赋予其提起公益诉讼的资格。

对于《海洋环境保护法》第90条第2款规定的“海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”，是否为公益诉讼，实践中还存在较大争议，有的认为该规定并非公益诉讼而是一般的侵权诉讼。

二、当前环境民事公益诉讼的特点

环境民事公益诉讼作为一种新的诉讼类型，实践探索早于法律规定，在立法规定之前有些组织和个人已经尝试向法院起诉，部分法院也尝试受理并作出裁判。最近几年，随着立法和司法实践的发展，环境民事公益诉讼开始形成制度雏形，呈现出不同于一般民事诉讼的显著特点。

一是案件数量不多，但社会影响较大。2015年全国环境民事公益诉讼在40件左右，案件数量并不多，但是几乎每一个案件都可能引起社会的广泛关注，有些案件还产生比较大的社会影响。例如，2015年绿发会提起的腾格里沙漠环境污染案、保护马固不可移动文物案以及中华环保联合会提起的大气污染公益诉讼第一案等，在立案之初就引发广泛社会关注。再如，最高人民法院组织的“2015年推动法治进程十大诉讼”中，泰州市环保联合会诉江苏常隆农化有限公司等6家公司环境污染公益诉讼案入选。

二是适用民事诉讼规则，但有很多不同。环境民事公益诉讼规定在民事诉讼法中，因此具有一般民事诉讼的特点，适用民事诉讼的规则。但是，民事诉讼法从体例上就是私益诉讼，很多规则不宜直接适用于公益诉讼，因此，检察机关、社会组织提起民事公益诉讼很多情况下适用特殊规则。例如，在原告资格、判决方式、诉讼请求、裁判执行等方面，有很多不同于一般民事诉讼的特点。

三是具有公益性、预防性和恢复性等特点。环境民事公益诉讼的起诉人不是因为自己的环境权益遭受侵害，而是因为环境公益受到损害或有遭受损害的威胁时，向法院提起诉讼，从而达到维护环境公益的目的，故具有公益性这一显著特点。环境的损害往往具有不可逆性，新修改的环保法确立了预防为主原则。因此，环境民事公益诉讼的提起不以发生实质的损害为要件，只要能根据有关情况合理判断存在有可能危害环境公共利益的行为，就可以向法院提起诉讼，因此具有预防性特点。同时，环境民事公益诉讼的主要目的不是为了惩罚污染者，而是恢复受到污染损害的环境，因此特别强调通过判决污染者清理污染、补种补栽、承担修复费用等方式，实现环境治理和生态平衡，因而具有恢复性司法的特点。

三、环境民事公益诉讼的特殊制度和规则

基于环境民事公益诉讼的特点，为更好地维护环境公共利益，法律、法规和司法解释以及相关规定在构建环境民事公益诉讼中，建立了一套独具特色的制度和规则。

一是特殊的原告。环境民事公益诉讼的原告具有以下几方面的特殊性：1.原告与案件没有直接利害关系。民事诉讼法第119条规定，原告与案件有直接利害关系，换句话说，原告要求保护的是自己的法律上的利益，其起诉才能符合受理条件。而环境公益诉讼的提起者，社会组织或者检察机关等，其目的是为了保护公共利益，与案件没有直接利害关系。2.原告的身份有特殊限制。根据法律规定，公民、法人和其他组织一般都能作为原告起诉，但普通公民个人现阶段还不能提起民事公益诉讼；符合环保法第58条和司法解释规定条件的社会组织才能提起环境民事公益诉讼。这些条件包括：登记（设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等）+业务年限（5年以上）+无违法记录（行政处罚和刑事处罚）+相关（专门从事环境保护公益活动，根据社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围来判断）。检察机关提起民事公益诉讼现阶段也仅限于在试点地区开展。3.检察机关提起环境民事公益诉讼的称谓不是原告，而是公益诉讼人。

二是特殊的审前程序。环境民事公益诉讼作为一类特殊的诉讼，为统一司法标准，确保案件的诉讼效果，工作中有一些特殊要求。1.检察机关的督促程序。检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。2.起诉的层报程序。根据《检察机关提起公益诉讼试点方案》的要求，试点期间，地方人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的，应当先行层报最高人民检察院审查批准。3.立案庭与环境资源审判部门共同审查受理。环境民事公益诉讼案件的受理审查工作由立案庭和环境资源审判部门共同负责，环境资源审判部门具体负责审查原告是否符合法律和司法解释规定的条件。4.案件受理情况的报告制度。环境民事公益诉讼案件多数具有重大社会影响，应当按照重大案件报告制度逐级上报。5.起诉的释明制度。环境民事公益诉讼司法解释第9条规定：“人民法院认为原告提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的，可以向其释明变更或者增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求。”6.受理公告制度。环境民事公益诉讼司法解释第10条规定：“人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在立案之日起五日内将起诉状副本发送被告，并公告案件受理情况。”7.向行政执法机关告知制度。环境民事公益诉讼司法解释第12条规定：“人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在十日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门。”

三是特殊的审理规则。环境民事公益诉讼的特殊审理规则主要体现在以下几个方面：1.支持诉讼制度。环境民事公益诉讼司法解释第11条规定：“检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法第15条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。”2.不允许被告反诉。环境民事公益诉讼司法解释第17条规定：“环境民事公益诉讼案件审理过程中，被告以反诉方式提出诉讼请求的，人民法院不予受理。”3.调解协议的公告、公开。民事案件审理中达成的调解协议一般不予公开，但环境民事公益诉讼司法解释第25条第1款规定：“环境民事公益诉讼当事人达成调解协议或者自行达成和解协议后，人民法院应当将协议内容公告，公告期间不少于三十日。”第25条第3款规定：“调解书应当写明诉讼请求、案件的基本事实和协议内容，并应当公开。”4.严格的撤诉审查。首先是撤诉的截止期限和一般民事案件不同。民事诉讼法第145条规定：“宣判前，原告申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”而环境民事公益诉讼司法解释第27条规定：“法庭辩论终结后，原告申请撤诉的，人民法院不予准许，但本解释第26条规定的情形除外。”其次，不准许自行和解撤诉。环境民事公益诉讼司法解释规定，当事人以达成和解协议为由申请撤诉的，不予准许。

四是特殊的案件事实查明规则。环境民事公益诉讼在查明案件事实方面有以下特殊规则：1.有利于原告的事实推定。环境民事公益诉讼司法解释第13条规定：“原告请求被告提供其排放的主要污染物名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况以及防治污染设施的建设和运行情况等环境信息，法律、法规、规章规定被告应当持有或者有证据证明被告持有而拒不提供，如果原告主张相关事实不利于被告的，人民法院可以推定该主张成立。”2.当事人自认的限制。环境民事公益诉讼司法解释第16条规定：“原告在诉讼过程中承认的对己方不利的事实和认可的证据，人民法院认为损害社会公共利益的，应当不予确认。”3.法院主动调取证据、委托鉴定。环境民事公益诉讼司法解释第14条规定：“对于审理环境民事公益诉讼案件需要的证据，人民法院认为必要的，应当调查收集。对于应当由原告承担举证责任且为维护社会公共利益所必要的专门性问题，人民法院可以委托具备资格的鉴定人进行鉴定。”4.专家辅助查明案件事实制度。环境民事公益诉讼司法解释第15条规定：“当事人申请通知有专门知识的人出庭，就鉴定人作出的鉴定意见或者就因果关系、生态环境修复方式、生态环境修复费用以及生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能的损失等专门性问题提出意见的，人民法院可以准许。前款规定的专家意见经质证，可以作为认定事实的根据。”

五是特殊的污染责任确定规则。民事公益诉讼的污染者应按照《侵权责任法》等法律规定承担预防性、恢复性、赔偿性和人格补偿责任，但也有一些特殊规则：1.独特的责任方式。作为特殊的诉讼类型，环境民事公益诉讼在确定污染者承担责任的方式方面有一些特殊规定，例如，原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式，费用由被告承担。2.间接损失予以赔偿。环境民事公益诉讼司法解释第21条规定：“原告请求被告赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失的，人民法院可以依法予以支持。”3.特定情况下法院对污染者责任大小可以酌定。环境民事公益诉讼司法解释第23条规定：“生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。”

六是特殊的费用承担规则。主要表现在以下几个方面：1.检察机关免交诉讼费、社会组织可以申请缓交诉讼费。根据检察机关提起公益诉讼试点方案的规定，提起公益诉讼，检察机关免交诉讼费。环境民事公益诉讼司法解释第33条规定：“原告交纳诉讼费用确有困难，依法申请缓交的，人民法院应予准许。”2.一案原告的部分费用可以在另案中支出。环境民事公益诉讼司法解释第24条第2款规定，其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以酌情从另案判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项中支付。3.原告的部分费用可以请求被告承担。环境民事公益诉讼司法解释第22条规定：“原告请求被告承担检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的，人民法院可以依法予以支持。”

七是特殊的裁判实现规则。1.修复主体多元化。人民法院认为必要的，也可以商请负有监督管理职责的环境保护主管部门与上述修复主体一道共同组织修复生态环境。2.生态环境修复结果的监督机制。对于生态环境修复结果，人民法院可以委托具有环境损害评估等相关资质的鉴定机关进行鉴定，必要时还可以商请负有监督管理职责的环境保护主管部门协助审查。3.私益诉讼原告的受偿顺位优先。当被告因污染环境、破坏生态被环境民事公益诉讼和私益诉讼判决承担责任，其财产不足以履行判决确定的全部赔偿义务的情况下，应当先履行私益诉讼判决所确定的义务。

四、当前环境民事公益诉讼的难点问题

近年来，随着公益诉讼制度的逐步建立、健全，诉讼主体逐渐增多，案件类型日益丰富，环境民事公益诉讼有了很大的发展，逐渐成为公益诉讼的突破口，但是还存在一些亟待解决困难和问题。

一是社会组织提起公益诉讼的动力不足。据统计，符合法律及司法解释要求的社会组织全国有700多个，但真正有能力、有意愿提起公益诉讼的组织还比较少，实际提起过公益诉讼的社会组织只有10家左右。从近几年的实践来看，主要是中华环保联合会、绿发会以及自然之友等有限的几个组织。社会组织提起民事公益诉讼的目的就是为了公共利益和环境保护，具有非营利性，同时还要承担诉讼费、鉴定费、律师费等费用，需要花费时间和精力去调查取证，在案件办理过程有时不但得不到配合，可能还会遭遇各种各样的阻力。另外，实践中，有些社会组织提起公益诉讼受阻，影响了工作的积极性。例如，宁夏法院以不具有起诉人主体资格为由，裁定对绿发会提起的腾格里沙漠污染案不予立案，向最高法院申请再审后才得以纠正。各地法院对于社会组织提起公益诉讼资格掌握标准不一，影响了它们提起公益诉讼的积极性。

二是污染的后果及修复、治理费用难以准确判定。对于环境污染造成的损害后果，以及治理、修复费用，属于技术性很强的问题，实践中往往需要鉴定。各地有资质的鉴定机构并不多，有些损失的具体数额也很难鉴定。对于原告来说，起诉时提出有依据的具体数额比较难；对法院来说，准确认定赔偿数额也很难。2011年环保部发布了《环境污染损害数额计算推荐方法（第I版）》对环境污染损害数额计算提供了一系列方法，但是对于有些损害，比如大气污染损害如何计算具体数额，没有提供计算方法和依据。环境民事公益诉讼司法解释第23条提出，法院可以参考防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益等方式来确定生态环境修复费用，但不同方法计算的结果差别很大，不同的机构鉴定的结果差异也很大，如何准确确定治理、修复费用，还需要进一步探索。

三是赔偿款项的管理和使用存在较大困难。环境民事公益诉讼的目的是保护和修复自然环境，法院判决被告承担的修复费用和服务功能损失等款项应当专款用于治理和保护环境，不能由原告领取。目前，无锡、昆明、贵阳等地采取的是将环境修复资金和服务功能损失等款项缴入专户或基金的方式管理使用，其中贵阳市设立了生态修复基金专户和生态文明建设基金，昆明市设立了环境民事公益诉讼救济专项基金，无锡则设立了财政专户。但事实上无论是设立基金还是专户，都存在一定的困难，而且资金由哪个单位管理，如何审批使用，制度上还是一片空白。有些地方把款项上交财政，能否实际用于修复环境也存在疑问。

四是检察机关提起民事公益诉讼成效有待观察。在立法机关授权检察机关提起公益诉讼之前，对于检察机关作为法律监督机关提起公益诉讼是否可行，学术界和实务界存在较大争议。根据检察机关提起公益诉讼试点方案和实施办法的规定，检察机关提起环境民事公益诉讼的法律地位是公益诉讼人，对一审结果不服，不是上诉而是提出抗诉，这些都和传统的普通民事诉讼不同，检察机关在民事公益诉讼中更像是公诉人的角色，能否在现有民事诉讼的框架内有序运行，有待实践检验。

（作者单位：山东省高级人民法院）

责任编校：刘晓华